摘要：近些年，農(nóng)村土地整治已上升為國家戰(zhàn)略部署層面，全國每年約有1000億元用于土地整治，如何保證土地整治中各項資金高效、合理的使用，成為亟待解決的問題。2006年以來通過完善相關(guān)條例，陜西農(nóng)村土地整治工作取得了前所未有的成績，但也存在著整治資金合理使用的問題。本文主要從目前土地整治資金存在的問題以及土地整治資金的合理使用兩個方面進行論證，提出了“合理資金體系圖”。以期對資金的合理利用有所幫助。

關(guān)鍵詞：土地整治資金；合理使用；合理資金體系圖

中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2010）12-0037-02

一、研究背景

2006年以來，陜西省制定了《新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃綱要》，實施了《村莊規(guī)劃建設(shè)條例》，各級財政用于新農(nóng)村建設(shè)支出190.6億元，是歷史上最多的一年。運用這些資金，陜西省加快了農(nóng)村飲水、通電、道路、衛(wèi)生和沼氣等工程建設(shè)，建成農(nóng)村飲水工程1700處，解決了43萬人的飲水困難和42萬人的飲水安全問題；解決了邊遠地區(qū)9萬人的用電問題，行政村電話覆蓋率達到98.1％；新建通鄉(xiāng)油路2000公里、通村油（水泥）路1.4萬公里，位居西部第一。新建戶用沼氣池15萬口，相當(dāng)于過去總和的40％。陜西農(nóng)村土地整治工作取得了前所未有的成績。

二、研究目的

農(nóng)村土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，正式寫入了2009年中央1號文件和《政府工作報告》。1999年～2008年我國土地整治事業(yè)為國家補充耕地4163萬畝，截止2009年底，陜西省土地整治凈增耕地17萬畝，為堅守18億畝耕地紅線發(fā)揮了重要作用，有效地促進了新農(nóng)村建設(shè)。這是一項巨大的社會性工程，需要投入大量的資金和各個部門間的通力合作。近些年，全國每年約有1000億元用于土地整治，如何保證土地整治中各項資金高效、合理的使用，是擺在我們面前亟待解決的問題。

三、目前土地整治資金存在的問題

（一）資金來源單一

現(xiàn)階段農(nóng)村土地整治資金主要還是由國土部門負責(zé)劃撥的。新農(nóng)村建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，在實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等各方面都需要大量的建設(shè)資金來支持，任何一項工程的實施都與普通老百姓的切身利益息息相關(guān)。這么一筆巨大的資金從何而來？就目前工作開展的情況來看，主要還是來自國土部門。土地整治復(fù)墾單位與國土部門直接聯(lián)系，通過土地復(fù)墾整治的指標來換取相應(yīng)的報酬。在多數(shù)情況下都是由土地整治單位先行墊付。這種滯后的資金獲取方式也在一定程度上阻礙了整治工作的正常進行。資金來源的單一以及國土部門對資金支付的滯后性，都嚴重影響了土地整治工作的順利開展。

（二）資金涵蓋范圍不全面

按照現(xiàn)行法律法規(guī)等政策規(guī)定，各級政府投入的土地開發(fā)整治資金可分為新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金純收益的15%三部分。還包括土地復(fù)墾費、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅以及部分用于土地復(fù)墾的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，再加上涉農(nóng)資金（“農(nóng)”不僅指農(nóng)村，除了用于城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)及骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，像水利、電力、交通、生態(tài)等，投入農(nóng)村地域的資金都是涉農(nóng)資金）還用于土地整治部分，可見土地整治資金來源是相當(dāng)廣泛的。但這種投入機制同時也限制了土地整治的建設(shè)內(nèi)容，不利于土地整治綜合目標的實現(xiàn)。

在增加耕地指標的硬性條件約束下，有關(guān)的土地整治工程建設(shè)標準也將資金投向限定在土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和綠化的內(nèi)容上，即所謂的“三通一平種點樹”，土地整治就不得不放棄社會性和生態(tài)性的建設(shè)內(nèi)容。而當(dāng)代社會對土地整治的目標已不再局限于此土地開發(fā)整治是對配置不當(dāng)或利用不合理以及分散、閑散、廢棄、未利用或利用不充分的土地，采取生物或工程措施，實施田、水、路、林、村綜合整治，以達到增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入、提高生活水平等目標的活動，達到經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合目標的長遠思想。所以資金來源的廣泛性客觀上限制了土地整治工作。

（三）資金管理分散

以往農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的土地開發(fā)與治理、土地復(fù)墾，農(nóng)業(yè)或水利部門的農(nóng)田水利基本建設(shè)，水利部門的水土保持，林業(yè)部門的農(nóng)田防護林、水土保持建設(shè)，建設(shè)部門的村鎮(zhèn)改造或舊城改造，交通部門的農(nóng)村道路建設(shè)，電力部門的農(nóng)電建設(shè)等土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，一般多從部門利益和局部用地關(guān)系出發(fā)，而較少考慮土地利用的綜合性和整體性、土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而使各項工程建設(shè)各自為政，總體性不強，降低了投資效果。而國土部門實施的土地整理項目則是通盤考慮上述提到的各項工程的布局和建設(shè)，而且還考慮到土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整問題。上述每一項都是土地開發(fā)整治活動的組成部分，都可納入土地開發(fā)整理范疇。土地開發(fā)整治可以將上述各工程整合在一起，集中財力、物力、人力進行綜合整治。通過整合可以提高土地利用的整體性，避免重復(fù)投資。目前新農(nóng)村建設(shè)資金普遍多頭管理，分散使用，導(dǎo)致資金重復(fù)投入、建設(shè)超標、利用率低、浪費較多。土地整治工作是一個系統(tǒng)工程，任何環(huán)節(jié)的脫節(jié)都直接影響了整治工作的正常進度，造成工作不能按時交付，工程的延期交付不僅會造成工程質(zhì)量問題，更是影響了老百姓的正常生活。土地整治工作對新農(nóng)村建設(shè)有著極其重要的促進作用，而新農(nóng)村建設(shè)資金又涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、民政等多個部門，它們都只負責(zé)各自領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金的使用和管理，各自為政，自行其事，導(dǎo)致資金分散使用，效益低微，沒有形成集中扶持、規(guī)模扶持的效益。不少地方政府在涉農(nóng)資金上，喜歡“勁往一處使、錢往一處投”，但各路投資又各自為政、責(zé)任不明，導(dǎo)致資金重復(fù)投入。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是地方政府沒有一個統(tǒng)一的組織或協(xié)調(diào)機制，界定各部門在土地整治的責(zé)任和管理權(quán)限。另外，地方政府大搞政績工程、形象工程，也是重要原因。

（四）資金監(jiān)督機制不完善

目前財政支農(nóng)資金基本上是財政部門自身監(jiān)督支付，審計部門審計監(jiān)督。財政部門由于自身既承擔(dān)資金使用最終審批的責(zé)任，又承擔(dān)監(jiān)督支付的責(zé)任，很難防范內(nèi)部存在的道德風(fēng)險，而審計部門由于人手缺乏，審計面也很難覆蓋到每個具體的項目，這就給腐敗分子留下了截留、挪用、虛報冒領(lǐng)的可乘之機。

四、土地整治資金合理使用建議

（一）拓寬融資渠道，做好“干渠“建設(shè)

土地整治看上去資金渠道很多，但“流量”相對而言還是很小，而且分散，應(yīng)該做好資金的“干渠”建設(shè)。除了各級財政支農(nóng)資金，包括中央財政與各級地方政府配套資金外，加大各類金融機構(gòu)的信貸投入，包括政策性銀行、商業(yè)性銀行及農(nóng)村合作金融組織，另外鼓勵各類社會資本進入，鼓勵農(nóng)民自籌資金。采取多元化的融資渠道并做好資金的“干渠”建設(shè)，可以有效緩解資金投入不足的問題。

（二）擴大整治內(nèi)容，完善資金體系

土地整治的內(nèi)容非常豐富。生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、景觀構(gòu)造、生活設(shè)施改善乃至社會事業(yè)發(fā)展都應(yīng)是土地整治的內(nèi)容。實施田、水、路、霖、村綜合整治。這就需要政府、國土部門改變理念、擴大整治建設(shè)內(nèi)容，整合有關(guān)方面資金，讓其發(fā)揮整體效益。

為此，國家、地方政府層面在資金投入上應(yīng)進行相應(yīng)調(diào)整。將多渠道投資整合為單渠道投資，成立中央到地方的各級土地整治資金，調(diào)整投資方向和建設(shè)內(nèi)容，將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、景觀構(gòu)造、生活設(shè)施改善乃至社會事業(yè)發(fā)展納入投資領(lǐng)域。做好土地整理專項規(guī)劃，實行整體建設(shè)。由政府牽頭，將新農(nóng)村建設(shè)所涉及的農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、民政、國土等各部門資金統(tǒng)籌調(diào)配，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一管理，建議在各級政府成立專門的新農(nóng)村建設(shè)資金管理委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)各行政部門的建設(shè)資金。

（三）統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌布局

涉農(nóng)資金必須整合利用，才能發(fā)揮其最大效益。這種整合我們可以采取兩種方法：第一，將所有涉農(nóng)資金統(tǒng)一整合在一起，設(shè)立土地整治資金或農(nóng)村發(fā)展基金，專門用于土地整治。第二，充分發(fā)揮國土部門在統(tǒng)籌發(fā)展中建設(shè)土地基礎(chǔ)平臺的作用。形成由國土部門牽頭全面負責(zé)組織實施，各相關(guān)部門參加的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立項、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一預(yù)算、分頭投資、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一驗收、統(tǒng)分管理，即常說的“六統(tǒng)一分”，建立統(tǒng)分結(jié)合的土地綜合整治運行機制。這樣，就可以有效地避免重復(fù)投資的弊端，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)土地整治資金的最大效益，避免重復(fù)利用，而且也豐富了土地整治的內(nèi)容，實現(xiàn)資金使用、整治內(nèi)容的雙豐收，將有利地促進我國土地整治工作的健康快速發(fā)展。

（四）完善資金的監(jiān)督管理機制

建議建立人大、政府、社會三級監(jiān)督制度。各級政府新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和資金預(yù)算必須經(jīng)過各級人民代表大會的審議審批，各級人民代表大會成立專門機構(gòu)負責(zé)檢查監(jiān)督新農(nóng)村建設(shè)資金的使用管理。加強審計監(jiān)督，對審計發(fā)現(xiàn)的問題要嚴格按照有關(guān)處罰規(guī)定進行處理。

通過分析研究，建議建立以下資金使用體系，以此來避免資金的來源單一、范圍不全面、重復(fù)投資、監(jiān)管不嚴的缺陷，實現(xiàn)土地整治資金使用的合理化、規(guī)范化。

合理資金體系圖

除了農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)、交通、電力等方面的資金外，我們還應(yīng)該吸納其他社會資金，如加大各類金融機構(gòu)的信貸投入，（包括政策性銀行、商業(yè)性銀行及農(nóng)村合作金融組織），鼓勵農(nóng)民自籌資金。將這些資金全部納入土地整治資金（或農(nóng)村發(fā)展基金），通過“六統(tǒng)一分”的方式，做好土地整治的各項工作，以此來保證18億畝耕地紅線不能突破這一國家戰(zhàn)略性部署的順利完成。