為應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)出臺(tái)了4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，各地政府為籌措資金，繞開(kāi)現(xiàn)行體制與政策障礙，成立了集融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺(tái)，代替政府直接與間接融資，對(duì)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。我們對(duì)衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)情況進(jìn)行了一次調(diào)查，剖析地方政府融資平臺(tái)的主要特點(diǎn)，分析其風(fēng)險(xiǎn)狀況，關(guān)注在急劇膨脹下隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，建議從不同層面、不同視角規(guī)范融資平臺(tái)，防范金融財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、基本情況

2002年衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司成立，為衡陽(yáng)市首家政府融資平臺(tái)，到目前已發(fā)展到13家政府融資平臺(tái)公司，其中市級(jí)4家，縣級(jí)9家。主要分布在交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、土地儲(chǔ)備、國(guó)資經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，如衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司，衡陽(yáng)市非稅收入征收管理局，衡陽(yáng)市湘江水利投資開(kāi)發(fā)有限公司，衡陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心等。全市13家融資平臺(tái)中城建投資公司類占9家。

至2010年6月末，全市13家政府融資平臺(tái)公司，資產(chǎn)總額為176.39億元，負(fù)債總額84.91億元，自有資金總額41.02億元，融資總額73.04億元，已開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)38個(gè)，已開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃投資額64.75億元，已開(kāi)工項(xiàng)目到位資金35.4億元，計(jì)劃開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃投資額45.66億元。

二、主要特點(diǎn)

1、規(guī)模迅速膨脹。2008年12月末衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)在轄內(nèi)銀行貸款余額為7.16億元，到2010年6月貸款余額為28.495億元，在一年半時(shí)間內(nèi)凈增21.335億元，增加3.98倍。還有國(guó)開(kāi)行湖南省分行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款余額為28.335億元。2009年，衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司通過(guò)發(fā)行債券融資15億元。至2010年6月末，衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)融資總額達(dá)到73.04億元。

2、地方政府主導(dǎo)。13家政府融資平臺(tái)公司都由政府主導(dǎo)設(shè)立，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員由政府任命，通過(guò)財(cái)政注資、土地劃撥、規(guī)費(fèi)收入等形式注入資本金。如衡陽(yáng)市政府先后向市城市建設(shè)投資有限公司注入了市自來(lái)水公司、公交公司、道路公司等優(yōu)質(zhì)企業(yè)資產(chǎn)和近15000畝土地資源。同時(shí)，還將城市道路建設(shè)項(xiàng)目?jī)蓭?00米可用土地的受益權(quán)，市本級(jí)行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，自來(lái)水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費(fèi)等經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，市財(cái)政用于城市建設(shè)的資金等資源整合到該公司名下。

3、“打捆貸款”模式。打捆貸款是指以城市建設(shè)投資公司為承貸主體，以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證，將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來(lái)作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行貸款的一種融資方式。目前衡陽(yáng)市政府與國(guó)開(kāi)行湖南省分行達(dá)成50億貸款協(xié)議，主要用于供水、供電、城市道路等若干項(xiàng)目，貸款余額為28.335億元。

4、項(xiàng)目貸款為主。至2010年6月，13家政府融資平臺(tái)公司項(xiàng)目轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)貸款余額20.523億元(其中，3-5年與5年以上期限的余額合計(jì)為16.658億元，占比為81.17%)，占貸款總額的72.02%。已開(kāi)工項(xiàng)的37個(gè)項(xiàng)目中，公益項(xiàng)目為20個(gè)，占比為54.05%。

三、風(fēng)險(xiǎn)控制

目前衡陽(yáng)市政府融資平臺(tái)公司在轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款余額為28.495億元中，正常貸款為28.02億元，占比為98.33%;關(guān)注類貸款為0.39億元，占比為1.37%;不良貸款為0.086億元，占比為0.3%。衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)依靠非財(cái)政資金償債的貸款比例僅為9.48%。地方融資平臺(tái)尚未出現(xiàn)不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)有以下主要因素:

還款期限未到。調(diào)查的融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款的建設(shè)期和還款期設(shè)定時(shí)間較長(zhǎng)。目前項(xiàng)目還處于建設(shè)期，只需償還貸款利息部分，而該利息已計(jì)算在投資總額中，列為“正常貸款”。從衡陽(yáng)市地方融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款期限看，沒(méi)有發(fā)放1年內(nèi)貸款，1-3年類占18.8%，3-5年類占41.5%，5年以上占39.6%，3年以上中長(zhǎng)期基建類貸款占81.1%，到2013年將出現(xiàn)償還本金的高峰。

銀行多頭授信。調(diào)查中13家地方融資平臺(tái)獲得多家銀行的授信，其可以在授信額度內(nèi)借新還舊，以甲還乙，可以暫緩風(fēng)險(xiǎn)暴露。

資產(chǎn)抵押高溢。銀行對(duì)有政府背景或政府擔(dān)保、有土地抵押的融資平臺(tái)高看一眼，厚愛(ài)有加，在審查審批上綠燈放行，而融資平臺(tái)為了獲得更多的貸款，又虛高土地溢價(jià)，給融資平臺(tái)抹上一層保護(hù)網(wǎng)。

銀行監(jiān)控缺位。由于融資平臺(tái)政府色彩濃厚，銀行高度寬容，不按具體項(xiàng)目監(jiān)控其資金流向和用款進(jìn)度，加之融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)報(bào)表不規(guī)范、不透明，商業(yè)銀行很難獲得真實(shí)準(zhǔn)確的背景資料，很難對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)入深入的貸后管理，掩飾真實(shí)償債能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。

四、風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

借款主體風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查中融資平臺(tái)與地方政府有關(guān)部門(mén)是“一套人馬，兩塊牌子”，存在政企不分，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)不健全，公司法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員由政府有關(guān)部門(mén)人員兼職或指派，資本來(lái)源通常是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。在地方政府投資膨脹下，帶來(lái)了空前的融資壓力，迫使地方政府融資平臺(tái)不惜成本與風(fēng)險(xiǎn)融資，用融資規(guī)模最大化來(lái)平衡“投資饑餓癥”，至于資本與負(fù)債之間的比例是否失調(diào)，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否超出了融資平臺(tái)的承受能力不在考慮范圍之內(nèi)。

還款來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)資金主要用于非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，低收益或無(wú)收益，項(xiàng)目本身還款能力弱，主要依賴財(cái)政收入償還。目前衡陽(yáng)各級(jí)政府融資平臺(tái)已開(kāi)工的38個(gè)項(xiàng)目中，就有20個(gè)屬于公益性項(xiàng)目，集中于市政基礎(chǔ)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。衡陽(yáng)市政府2009年為融資平臺(tái)公司歸還銀行貸款本息合計(jì)3.7億元，2010年預(yù)計(jì)將歸還本息合計(jì)約6.4億元，但政府償付債務(wù)本息困難很大。一是地方政府貸款建設(shè)的項(xiàng)目，大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的效益來(lái)歸還銀行貸款，要用當(dāng)?shù)卣磥?lái)的財(cái)政收入來(lái)歸還，而對(duì)于一個(gè)財(cái)力較弱的地方政府而言成為一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。二是以政府未來(lái)稅收作為擔(dān)保存在不確定因素，土地抵押貸款償還來(lái)源依賴于土地出讓收入，而土地出讓收入是一次性收取70年，不具備可持續(xù)性，土地出讓收入高增長(zhǎng)難以為繼。三是以土地為抵押可能會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一旦房地產(chǎn)深度下調(diào)，地價(jià)下跌，土地出讓收入下降，會(huì)帶來(lái)政府無(wú)力償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，造成銀行壞賬。

政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。在貸款期限內(nèi)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策調(diào)整，變動(dòng)都可能對(duì)政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大影響，而一旦政府政策對(duì)政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，可能直接影響到政府融資平臺(tái)貸款的如期償還。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。主要是地方融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債，在無(wú)法以項(xiàng)目收益或公司經(jīng)營(yíng)收入償還的情況下，在地方財(cái)政收入不可持續(xù)增長(zhǎng)或宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化的情況下，地方政府無(wú)法還債的違約風(fēng)險(xiǎn)。2010年6月末，衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)融資總額為73.04億元，其中貸款余額為56.83億元(含國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款28.335億元，城投債15億元)，而2009年衡陽(yáng)市財(cái)政收入為70.03億元，13家融資平臺(tái)融資總額超過(guò)該市財(cái)政總收入，而作為中部不發(fā)達(dá)地區(qū)“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地，發(fā)展靠金融”，地方財(cái)政狀況比較嚴(yán)峻，可用收入中用于償債部分很少。

金融風(fēng)險(xiǎn)。主要是來(lái)自地方融資平臺(tái)不良貸款積聚帶來(lái)的銀行風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致金融體系的不穩(wěn)定。一是以財(cái)政對(duì)借貸進(jìn)行擔(dān)保可能成為銀行體系信貸質(zhì)量方面的長(zhǎng)期隱患。二是地方政府存在的投資沖動(dòng)與追求短期政績(jī)的行為，都無(wú)法避免存在重復(fù)建設(shè)、低效率投資的問(wèn)題，甚至導(dǎo)致兩高一剩產(chǎn)業(yè)死灰復(fù)燃，不良貸款風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。三是由于投資與信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程成為爛攤子，進(jìn)而造成銀行的壞帳。

五、政策建議

(一)摸清底數(shù)、全面清理。按照國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)(2010)19號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，對(duì)直接借入、拖欠或提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)按照分類管理，區(qū)別對(duì)待的原則清理規(guī)范，對(duì)公益性在建項(xiàng)目不得再通過(guò)融資平臺(tái)融資，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照公司法規(guī)定，充實(shí)資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。

(二)完善法規(guī)，規(guī)范運(yùn)作。一是制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，將其融資投資活動(dòng)限定在一定范圍內(nèi)，如城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域。二是做實(shí)資本金，限制負(fù)債率，明確地方政府對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)責(zé)任，綜合考慮各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況及融資平臺(tái)自身情況的前提下，合理制定融資平臺(tái)的負(fù)債率限度，避免過(guò)度負(fù)債和債務(wù)轉(zhuǎn)嫁。三是硬化地方政府的債務(wù)約束，以項(xiàng)目法人作為承貸主體，建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，把分散在各個(gè)融資平臺(tái)的融資活動(dòng)納入到政府資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，并定期向人大匯報(bào)，向社會(huì)公布，接受各方面的監(jiān)督。

(三)嚴(yán)格控制，強(qiáng)化管理。各商業(yè)銀行要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)類貸款的控制與管理，堅(jiān)持“逐包打開(kāi)，逐筆核對(duì)，重新評(píng)估，整改保全”的原則進(jìn)行全面清理。一是推進(jìn)審慎的地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)管理舉措，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目資本金的監(jiān)控，對(duì)償債能力的分析，控制打捆貸款，監(jiān)測(cè)負(fù)債狀況，把握貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是控制融資平臺(tái)類貸款的集中度。四是加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)貸款使用方向的監(jiān)管，防止貸款在項(xiàng)目之間挪用，切實(shí)保證銀行貸款的安全性和可控性，確保信貸資產(chǎn)安全。

(四)吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域。目前，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)投資實(shí)力不斷增強(qiáng)，充實(shí)的民間資本正急需尋找新的投資領(lǐng)域，而地方政府投資外部性很強(qiáng)的文化、教育、醫(yī)療的公共基礎(chǔ)設(shè)施，等于為社會(huì)獎(jiǎng)金進(jìn)入創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，同時(shí)以吸納民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資所進(jìn)行的融資創(chuàng)新，拓寬了民間資本的投資渠道。

課題組組長(zhǎng):陽(yáng)冬發(fā)

成員:劉尚東 蔣俊峰 陳伯軍