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        可持續(xù)發(fā)展觀視角下公共政策分析中公共性原則的偏離與回歸

        2010-12-31 00:00:00
        絲綢之路 2010年14期

        [摘要]公共政策的公共性是公共政策的本質(zhì)屬性,從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看,當代公共政策在若干環(huán)節(jié)上的局限,使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求。如何減少公共政策公共性的偏離并使其回歸公共性的本質(zhì)屬性,是本文選題的出發(fā)點。本文以可持續(xù)發(fā)展為基本視角,針對公共政策分析中的公共性原則偏離作出了系統(tǒng)分析,提出了解決公共政策分析中公共性原則偏離的對策。

        [關鍵詞]公共政策;公共性;可持續(xù)發(fā)展

        [中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115(2010)14-0107-02

        一、可持續(xù)發(fā)展觀視角下公共政策分析中的公共性原則

        公共政策作為公共權力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制訂的為解決公共問題、達成公共目標,以實現(xiàn)公共利益的方案,其本質(zhì)屬性是公共性??沙掷m(xù)發(fā)展是當今世界各國普遍面臨的重大經(jīng)濟和社會問題之一,是指既滿足當代人需要,又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展;是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標,又保護人類賴以生存的自然資源,并促進人與環(huán)境和諧發(fā)展。公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系,在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。在公共政策分析過程中,必須遵循“公共”原則,才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

        這里所謂公共性原則,一是指政策問題取向的公共性,即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。二是指政策目標取向的公共性,即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看,公共性原則要求通過公共政策分析,使政府決策得以把政府的行為目標規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求,又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。三是指政策問題范圍取向的公共性,即在公共政策分析的過程中堅持以系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。因此,從政策問題認定的范圍來看,公共性原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題,包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決,既尊重人類的利益,又尊重自然界的利益;既尊重當代人的利益,又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

        如上所述,公共政策分析中的公共性原則,實際上已經(jīng)與可持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了??沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間,是內(nèi)在相連的??沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的公共性原則的基本角度。

        二、當代公共政策分析中公共性原則偏離的體現(xiàn)

        從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看,當代公共政策在若干環(huán)節(jié)上的局限,使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求,實現(xiàn)代際發(fā)展目標,協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系,偏離甚至違背了公共性原則。

        (一) 公共政策理念對公共性原則的偏離

        20世紀70年代以來,以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想,一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思·阿羅專門論證了“不可能定理”,認為社會一般不可能形成某種一致的選擇,或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序;即使這里的所謂“一致”僅僅理解為“多數(shù)決定”,也是不太可能的。按照這樣的邏輯,根本就不存在什么公共利益,至少,不存在一種能夠明確定義,在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在,片面強調(diào)國家中立,而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念,無法使公共政策分析體現(xiàn)公共性原則。

        (二)公共政策過程對公共性原則的偏離

        不少學者認為,公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決。因此,當代政府的政策分析過程,多是憑借政治市場進行博弈的過程。一方面,公共選擇理論認為,盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性,但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導,表現(xiàn)出“少數(shù)強制多數(shù)”的不平等。并且,“國家在過去被看作是大公無私的,現(xiàn)在則被當成參與政治活動者“進行交易的市場”。因此,作為“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家,其政治市場上的價值取向,不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響,使政府常常不得不制定有違公共性原則的政策,把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐?。另一方面,受認知能力的局限,當代政府還不具備足夠的能力,按政治市場的要求去準確地收集信息,并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通,最終使發(fā)展中可利用的資源被迫中斷,無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

        (三)公共政策的公平目標對公共性原則的偏離

        公共政策分析的公平目標,是指“政策執(zhí)行之后,政策的目標的團體,所分配到的社會資源、所享受到的效益、所擔負的成本等公平分配的程度”。公平應該是代際內(nèi)與代際公平的統(tǒng)一,是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序,滿足社會公眾利益要求,提高自己合法性及其政策權威的重要目標。從倫理上講,公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權利。然而,當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向,使他們難以克服代內(nèi)公平目標偏好,很難理性、自覺地站在未來人的角度,要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源,并使之成為其政策訴求的主要取向,謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。

        (四)公共政策模型對公共性原則的偏離

        國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限,決定了相應公共政策偏離公共性原則的傾向。一是團體決策模型的局限,二是精英決策模型的局限。精英決策模型認為,公共政策是由掌握統(tǒng)治權的精英人物決定,并由行政官員和行政機關付諸實施,公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。與團體決策模型相比,該模型更多地強調(diào)了社會少數(shù)的精英階層的利益,更是直接地背離了公共政策的公共性原則,漠視了公眾的公共利益。

        三、公共政策分析中公共性原則回歸的對策

        公共政策從本質(zhì)上是面向未來的,從可持續(xù)發(fā)展的角度看,在公共政策中體現(xiàn)公共性原則,就是使公共政策既能立足當代,又面向未來;既面向人類自己,又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境,維護人與自然共有的公共利益。只有這樣,人類才能真正合理地開發(fā)、利用和保護自然,并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn),進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。

        公共政策分析體現(xiàn)公共性原則的具體要求可以從以下幾個方面考慮:

        第一,公共政策分析的理念必須反映公共性原則。人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益,政府在公共決策中,必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念,形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念,進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。

        第二,公共政策分析的主體必須遵循公共性原則。政府是公共政策分析最主要的主體。在公共政策分析過程中,能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各要素、各環(huán)節(jié)的利益要求,包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體,即能否遵循公共性原則,既影響著政府自身的合法性,又造成人們對資源的種種不合理占用。

        第三,公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求。多數(shù)學者認為,就社會意義而言,公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力,是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂,因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展,公共政策分析就要在其目標取向上,以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展,從而為未來發(fā)展準備條件;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說,以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的公共性原則,才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。

        [參考文獻]

        [1]寧騷.公共政策學 [M].北京:高等教育出版社,2003.

        [2]美·詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].北京:華夏出版社,1990.

        [3]阿羅.社會選擇與個人價值 [M].耶魯大學出版社,1963.

        [4]美·丹尼斯·繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國社會科學出版社,19

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