[摘要]資源型城市因礦而興，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為新中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，當(dāng)資源逐漸枯竭，各種矛盾凸顯，城市發(fā)展開始面臨前所未有的危機(jī)。本文就資源枯竭型城市的現(xiàn)狀和存在的問題作了綜合分析，探討了資源枯竭型城市如何轉(zhuǎn)型的問題，并就其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提出了對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]資源枯竭型城市;可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境問題

[中圖分類號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115(2010)14-0095-04

一、資源枯竭型城市的概念和現(xiàn)狀

(一)資源枯竭型城市的概念

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2007〕38號(hào))(以下簡稱《意見》)中的資源型城市定義為:資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。一般來說，當(dāng)累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)當(dāng)初測定總量之70%以上或以當(dāng)前技術(shù)水平及開采能力僅能維持開采時(shí)間五年的城市即為資源枯竭型城市。

2007年和2008年，國務(wù)院共確認(rèn)了44個(gè)具有代表性的資源枯竭型城市，但是，還有大量的資源枯竭型城市沒有列入此名單。

(二)資源枯竭型城市的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有資源型城市118座，占全國城市總數(shù)的18%。涉及總?cè)丝?.54億，其中市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口3400萬人，職工1250萬人。近年，隨著我國2/3的礦山進(jìn)入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭。

二、資源枯竭型城市面臨的問題

(一)經(jīng)濟(jì)問題

1.自然資源的依賴性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短

資源型城市對(duì)于自然資源的依賴性極強(qiáng)，其他產(chǎn)業(yè)都是服務(wù)于自然資源的開采和利用或者圍繞其形成和發(fā)展的，一定意義上造成這些城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型前主要靠對(duì)資源開采后直接轉(zhuǎn)賣和運(yùn)輸獲利，沒有對(duì)資源進(jìn)行就地深度和精度加工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益不高。

資源型城市的發(fā)展依賴單一的自然資源，且缺乏接替資源。一旦賴以生存的資源面臨枯竭，這些城市的發(fā)展就會(huì)陷入困境。

2.產(chǎn)業(yè)層次低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

產(chǎn)業(yè)鏈條可分為上游產(chǎn)業(yè)和下游產(chǎn)業(yè)，上游產(chǎn)業(yè)往往受制于下游需求的變化，無法主動(dòng)去開拓新的需求或市場，具有明顯的周期性。而資源型城市的工業(yè)都是以能源、原材料等上游產(chǎn)業(yè)為主。

從2008年部分資源枯竭型城市三大產(chǎn)業(yè)比重圖不難看出，資源枯竭型城市偏重工業(yè)，尤其是重工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)所占比重很小，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，輕工業(yè)發(fā)展緩慢也制約著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.城市建設(shè)落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

資源型城市大多數(shù)屬于“大企業(yè)、小政府”的模式，很多企業(yè)的級(jí)別比當(dāng)?shù)卣€高，造成“礦企富、政府窮”的局面，地方政府很難統(tǒng)籌城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因?yàn)樨?cái)力有限，加上地形、地質(zhì)復(fù)雜，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多。

由于城市圍繞礦產(chǎn)資源而形成，城市建設(shè)的隨意性較大且較為分散，城市功能單一，再加上污染嚴(yán)重，城市缺乏活力和吸引力。

4.導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難的因素復(fù)雜

資源枯竭型城市普遍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制根深蒂固，政府決策失誤，企業(yè)只顧眼前利益，小企業(yè)蠶食國有礦企資源，企業(yè)互相壓價(jià)、惡性競爭，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，資源開采成本不斷上升，大量喪失外來投資，地方政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)重等現(xiàn)象，因此，資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)困難是由多方面因素綜合作用而造成的。

(二)社會(huì)問題

1.下崗和失業(yè)人數(shù)多，再就業(yè)困難

囿于根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放后，國有企業(yè)(礦區(qū))經(jīng)營出現(xiàn)困難，再加上資源的衰竭，一大批國有企業(yè)相繼破產(chǎn)、倒閉。

由于礦工沒有一技之長，思想又相對(duì)保守，所以再就業(yè)十分困難，成為社會(huì)弱勢群體。

2.城市低收入人群占絕大多數(shù)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，采掘業(yè)職工人均工資水平居于各行業(yè)中倒數(shù)第二位。資源枯竭型城市人口中礦工比重很大，相當(dāng)多的礦工家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均可支配收入。

每年因礦難事故和作業(yè)失誤而傷、殘致貧或因塵肺病等職業(yè)病而喪失勞動(dòng)能力的人數(shù)眾多。由于社會(huì)保障體系不健全，大量低收入人群依靠“低?！被蚓葷?jì)維持生活，進(jìn)一步加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.社會(huì)矛盾尖銳，不穩(wěn)定因素多

由于企業(yè)拖欠工資造成的堵路、圍攻、上訪、罷工等群體性事件不斷，流動(dòng)人口多、城市人口混雜嚴(yán)重沖擊著社會(huì)的穩(wěn)定，偷盜、搶劫、綁架等刑事案件時(shí)有發(fā)生。另外，礦難、黑煤窯、雷管和炸藥等工業(yè)用危險(xiǎn)品管理混亂、黑惡勢力壟斷資源、官商勾結(jié)控制資源價(jià)格等問題層出不窮，加劇了資源枯竭型城市的不穩(wěn)定。

(三)環(huán)境問題

1.資源面臨衰竭，生態(tài)破壞，人為性地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重

資源枯竭型城市的環(huán)境現(xiàn)狀面臨資源衰竭，生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，大氣、水、土壤、噪聲等污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，如各種金屬礦、非金屬礦、煤礦開采過程中產(chǎn)生的礦坑廢水對(duì)水資源和土壤造成嚴(yán)重污染，且很難修復(fù)。資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)矛盾尖銳。目前，部分城市粉塵、SO2等治理成效明顯，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，但是水、土壤等污染防治沒有明顯改觀，形勢依然嚴(yán)峻。

礦產(chǎn)開采形成大規(guī)模的采空區(qū)造成水土流失、滑坡、塌陷等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。以銅川市為例，全市共有267平方公里的采空區(qū)和沉陷區(qū)，有4.6萬戶、13萬群眾居住在棚戶區(qū)和沉陷滑塌區(qū)。這些人為地質(zhì)災(zāi)害不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

2.環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，環(huán)保科技應(yīng)用不足

資源枯竭型城市污染得不到有效治理和控制的另一個(gè)重要原因是污水處理廠、排污管網(wǎng)等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏。環(huán)?？萍紤?yīng)用不足，如大部分企業(yè)脫硫脫塵，廢水、廢渣處理等設(shè)備技術(shù)含量低，效果不明顯，有些則完全是應(yīng)付環(huán)保檢查。

3.企業(yè)環(huán)保積極性不高，公眾環(huán)保意識(shí)淡薄

企業(yè)急功近利，沒有科學(xué)的開發(fā)資源;開發(fā)過程中浪費(fèi)驚人;生產(chǎn)設(shè)備升級(jí)改造和工藝技術(shù)革新造價(jià)不菲;企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感、環(huán)保積極性不高等原因形成了環(huán)保工作由政府一手操辦的局面。此外， 公眾的環(huán)保意識(shí)也有待增強(qiáng)。

三、資源枯竭型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

資源枯竭型城市要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，只有徹底改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，變粗放式為集約式，走可持續(xù)發(fā)展道路，才能真正避免“礦竭城衰”、“礦枯城廢”。

(一)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是突破口，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)、生態(tài)和文化的全面轉(zhuǎn)型

1. 加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，尋找接替資源，發(fā)展多元化經(jīng)濟(jì)

加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，穩(wěn)定重工業(yè)發(fā)展、將大型企業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。重視輕工業(yè)發(fā)展，積極引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，尤其是發(fā)展旅游業(yè)，如工業(yè)遺產(chǎn)旅游等。延長產(chǎn)業(yè)鏈條，如煤炭城市采取“開采—選洗—發(fā)電—煤化工”發(fā)展模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行升級(jí)。

加大在外圍和深層資源勘探力度，積極尋找接替資源，有條件積極參與國外資源的開發(fā)。優(yōu)先發(fā)展太陽能、地?zé)?、風(fēng)能等新型能源。要拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，建立多個(gè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。

2.加大城市建設(shè)力度

加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，不斷完善城市功能，提升市民的滿意度和城市吸引力。

具體表現(xiàn)為加大城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善市政路網(wǎng)，打造對(duì)外交通網(wǎng)絡(luò)和立體交通網(wǎng)絡(luò);同時(shí)加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)。對(duì)采空區(qū)、沉陷區(qū)、地裂縫進(jìn)行遙感、監(jiān)控，避免在其上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，建設(shè)符合城市地形和地貌特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，切勿盲目建設(shè);以民生工程建設(shè)為主，避免政績工程和形象工程;嚴(yán)格控制工程進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。

3.因地制宜，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)

資源枯竭型城市要根據(jù)城市自身的特點(diǎn)和實(shí)際情況，因地制宜地發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。只有凸顯地方特色，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展才具有生命力和競爭力。

4.合理使用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金

根據(jù)《意見》， 2007～2010年，中央財(cái)政每年下?lián)芙o44個(gè)資源枯竭型城市一定的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金，用于完善社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專項(xiàng)貸款貼息等。到目前為止已累計(jì)下?lián)苜Y金93.12億元。

地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際對(duì)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行有效規(guī)劃以合理使用。在使用中，做到專款專用，確保項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)到位;要使有限的資金創(chuàng)造最大的價(jià)值、發(fā)揮最大的效益;同時(shí)也要完善監(jiān)督和管理機(jī)制，定期向社會(huì)公布資金的使用情況和項(xiàng)目進(jìn)度，有效杜絕挪用資金、貪污腐敗等行為的發(fā)生。

沒有列入國務(wù)院名單的資源枯竭型城市，地方政府要做到“不等不靠，主動(dòng)作為”，積極拓寬資金來源。

(二)穩(wěn)定是發(fā)展的前提，要優(yōu)先解決民生、治安等社會(huì)難點(diǎn)問題

1.加大職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道

地方政府要加大對(duì)下崗失業(yè)職工的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)力度，使他們能掌握一技之長。要積極拓寬就業(yè)渠道、創(chuàng)造就業(yè)崗位。

2.穩(wěn)定物價(jià)，縮小貧富差距

在遵守市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，對(duì)于食品、藥品、生活用品等價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，以切實(shí)保證低收入人群的利益。另外，把“送溫暖”工程常態(tài)化，而不僅僅是在重大節(jié)日才對(duì)困難家庭進(jìn)行慰問和補(bǔ)助。深化收入分配制度改革，增加中低收入居民的收入比重，縮小貧富差距。

3.完善社會(huì)保障體系，大力實(shí)施民生工程

加大資金支持，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障等的覆蓋面，通過企業(yè)、慈善基金、社會(huì)贊助等渠道，重點(diǎn)關(guān)注傷、殘、病等弱勢群體，減輕地方政府財(cái)政壓力。大力實(shí)施民生工程，如建設(shè)下崗職工再就業(yè)市場、社會(huì)福利院等。

4.扎實(shí)做好社會(huì)維穩(wěn)工作

做好城市和礦區(qū)的治安和穩(wěn)定工作，利用各種方法促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，如民兵參加礦區(qū)社會(huì)治安綜合治理等。嚴(yán)厲打擊黑社會(huì)、“兩搶”、綁架等惡性犯罪，對(duì)犯罪分子形成強(qiáng)大震懾力。要嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)使用危險(xiǎn)物品管理制度，避免危險(xiǎn)物品的非法買賣及流入社會(huì)。

做好信訪工作，暢通信訪渠道;要健全替代性糾紛解決機(jī)制，如強(qiáng)化人民調(diào)解功能等，它是化解群體性糾紛的有效途徑;注重基層信訪工作，避免矛盾激化和事態(tài)惡化;地方政府和企業(yè)要及時(shí)公開相關(guān)信息，避免流言蜚語的煽動(dòng)和蠱惑，引起群體性事件發(fā)生。

(三)重視環(huán)境保護(hù)，把環(huán)境保護(hù)放在與發(fā)展經(jīng)濟(jì)同等重要的地位

1.加大污染防治和防災(zāi)、減災(zāi)工作力度

重視環(huán)?？萍己驮O(shè)備的引進(jìn)和應(yīng)用，如水泥企業(yè)淘汰濕法水泥生產(chǎn)線，引進(jìn)新型干法旋窯生產(chǎn)線。加大污染防治的力度，如對(duì)廢渣、廢物進(jìn)行無害化處理，重點(diǎn)進(jìn)行水污染和土壤污染的治理。對(duì)于污染企業(yè)不能簡單執(zhí)法、一關(guān)了之，要建立、健全環(huán)保監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，防止污染企業(yè)死灰復(fù)燃。

開展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，建立起以地方政府為主導(dǎo)，企業(yè)、公眾和NGO(非政府組織)共同參與的環(huán)境保護(hù)體系。

重視環(huán)境綜合整治，如礦山復(fù)耕等。加大對(duì)尾礦的治理，加大地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)控和防災(zāi)減災(zāi)的工作力度。

2.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是生態(tài)經(jīng)濟(jì)，它要求運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其目的是通過對(duì)資源的高效、循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)污染的低排放甚至零排放，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑，而建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本條件就是實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)。大力推廣清潔生產(chǎn)法，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的轉(zhuǎn)換效率，化害為利、變廢為寶，如利用煤矸石、粉煤灰制磚。

3.建設(shè)生態(tài)宜居城市

資源枯竭型城市應(yīng)做好城市規(guī)劃，選準(zhǔn)城市定位。統(tǒng)一規(guī)劃是搞好城市建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，無論新區(qū)開發(fā)，還是舊區(qū)改建，都必須先規(guī)劃后建設(shè)。

要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，不能因?yàn)槎唐诶娑挂?guī)劃成為一紙空文，如銅川市境內(nèi)的包(頭)茂(名)高速公路，就緊鄰一級(jí)水源地、城市居民飲用水來源的黃堡水廠和西河水庫建設(shè);恢復(fù)礦區(qū)植被，加大城市綠化，推廣節(jié)能技術(shù)，建設(shè)生態(tài)社區(qū)，打造宜居城市。

(四)其他對(duì)策和建議

1.法律對(duì)策

建立、健全法律法規(guī)，側(cè)重資源補(bǔ)償機(jī)制的法制化建設(shè)。貫徹實(shí)施《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，規(guī)劃制定《西部開發(fā)促進(jìn)法》、《東北振興促進(jìn)法》等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法。實(shí)施環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，對(duì)環(huán)保進(jìn)行量化并納入地方政府的工作考核，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督的力度;根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)行有限制的排污權(quán)交易。

2.政策建議

吸收和借鑒國外資源型城市轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)，如日本九州、法國洛林區(qū)、德國魯爾、美國休斯頓等城市(地區(qū))成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn);建立、健全資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制，如建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制等;爭取和實(shí)施一系列財(cái)稅扶持政策，如環(huán)保資助等;新興資源城市，要吸取教訓(xùn)，避免重走資源枯竭型城市的老路。建立專門負(fù)責(zé)資源型城市轉(zhuǎn)型工作的中央和地方政府機(jī)構(gòu)，如法國政府組織成立的專門負(fù)責(zé)全國煤炭礦區(qū)重振工作的礦區(qū)重組部際小組;建立資源(枯竭)型城市聯(lián)盟(組織)或研究資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，加大與高校、科研院所的合作。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略事關(guān)中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)子孫后代的福祉，具有全局性、根本性、長期性。資源枯竭型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。目前，我國部分資源枯竭型城市已經(jīng)探索出四大轉(zhuǎn)型模式:實(shí)行資源轉(zhuǎn)換模式的遼寧阜新、科技主導(dǎo)模式的甘肅白銀、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈模式的河南焦作、 建立再就業(yè)特區(qū)模式的云南東川。資源枯竭型城市必須要走可持續(xù)發(fā)展的道路，尋找或創(chuàng)新出最佳發(fā)展模式，才能讓這些曾經(jīng)的“明星”城市重新煥發(fā)活力。

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