小產(chǎn)權(quán)房是個(gè)“軟柿子”。每一次，當(dāng)有關(guān)部門(mén)要清查土地違規(guī)使用現(xiàn)象時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房都照例被關(guān)照到。據(jù)說(shuō)，國(guó)土部等十四部委目前正在研究制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治政策方案，并要求所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售。

把這個(gè)政策放到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的大背景中看，不免令人起疑。4月中旬開(kāi)始，政府啟動(dòng)本輪調(diào)控房地產(chǎn)，旨在抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，確保房?jī)r(jià)不至于離普通民眾的承受能力越來(lái)越遠(yuǎn)。政策出臺(tái)之后，房市騷動(dòng)，房?jī)r(jià)呈現(xiàn)下跌態(tài)勢(shì)。

而就在這個(gè)當(dāng)口，“有關(guān)部門(mén)”在一個(gè)不起眼的場(chǎng)合宣稱，要整頓小產(chǎn)權(quán)房。哪怕是沒(méi)有學(xué)過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的人也知道，這樣的消息對(duì)房市會(huì)起到什么作用。很顯然，有關(guān)部門(mén)強(qiáng)行切斷小產(chǎn)權(quán)房供給的信號(hào)，必然給已經(jīng)搖搖欲墜的商品房?jī)r(jià)格以強(qiáng)有力的支撐。不論有關(guān)部門(mén)出臺(tái)政策的名義是什么，也不論小產(chǎn)權(quán)房合法與否，這樣的消息必然會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的效應(yīng)。這是“有關(guān)部門(mén)”日常性執(zhí)法的偶然巧合，還是有意操作的結(jié)果?如果比對(duì)一下過(guò)去幾年各“有關(guān)部門(mén)”釋放整頓小產(chǎn)權(quán)房的消息之周期與房市調(diào)控的周期，就可明白八九。

這種關(guān)系背后的隱秘原因，讓別人去猜吧?，F(xiàn)在最為重要的問(wèn)題是:有關(guān)部門(mén)宣稱正在研究制定相關(guān)政策，但是，究竟誰(shuí)有權(quán)制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治政策方案?有關(guān)部門(mén)現(xiàn)在就把擬制訂的政策稱為“清理整治政策”，是否有點(diǎn)過(guò)于性急了?

在中國(guó)，真正決定人們財(cái)產(chǎn)權(quán)乃至生命權(quán)的其實(shí)是政策，其效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律，但它并不以法律的形式來(lái)制定——似乎也正因?yàn)榇?，它才擁有了比法律更高的效力?，F(xiàn)代法治的基本原則是，法律必須是正義的;而法律條文實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的主要途徑，乃是立法過(guò)程的程序正義。而程序正義的基本要求是利害各方可以參與立法過(guò)程。比如，憲法具有最高法律效力，法治原則就要求憲法需由全國(guó)人民來(lái)制定。同樣，所有約束人民的法律，都需要由人民的代表來(lái)制定。沒(méi)有這樣的程序，法律對(duì)人民就沒(méi)有約束力。

具體到小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上，政府是否可以清理小產(chǎn)權(quán)房，取決于小產(chǎn)權(quán)房是否違法;而小產(chǎn)權(quán)房是否違法，取決于農(nóng)民及其集體組織是否可以在其土地上開(kāi)發(fā)商品房;而關(guān)于這一點(diǎn)，法律的規(guī)定顯然不是顯而易見(jiàn)的。

《土地管理法》第八條明確規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！卑凑辗ɡ恚r(nóng)民對(duì)土地的“所有權(quán)”自然包括占有、使用、收益、處置土地等權(quán)利。第九條規(guī)定，“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用?！钡谑粭l又規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！?/p>

這些條款事實(shí)上已經(jīng)承認(rèn)，農(nóng)民可以在其擁有所有權(quán)的土地上處置建設(shè)用地使用權(quán)。換言之，法律已經(jīng)承認(rèn)，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)換其土地的用途。事實(shí)上，不少地方政府，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，已經(jīng)廣泛地默許了農(nóng)民行使這種權(quán)利。這也構(gòu)成這些地方經(jīng)濟(jì)繁榮，尤其是財(cái)富分配相對(duì)均平的制度基礎(chǔ)。

現(xiàn)在宣告小產(chǎn)權(quán)房違法，等于完全取消農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)中的某些基本權(quán)利。政府或許會(huì)說(shuō)，取消農(nóng)民對(duì)土地的某種重大權(quán)利是有法律依據(jù)的。先不管這種法律依據(jù)是否充分，即便確有這樣的法律，問(wèn)題仍然存在:政府在制定這樣的條款的時(shí)候，作為最重要的利害當(dāng)事人的農(nóng)民是否曾經(jīng)參與過(guò)立法?如果沒(méi)有，這樣的法律對(duì)他們有沒(méi)有約束力?

原來(lái)的法律不完善，或可原諒，現(xiàn)在政府其實(shí)完全可以彌補(bǔ)其中的漏洞。過(guò)去十幾年來(lái)，各地農(nóng)民在堅(jiān)忍不拔地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房;因?yàn)?，依?jù)自然法或習(xí)俗，同時(shí)也依據(jù)現(xiàn)有法律，他們相信自己擁有這樣做的權(quán)利。市民們雖然有點(diǎn)提心吊膽，仍絡(luò)繹不絕地購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)檫@是解決住房問(wèn)題的低成本之路。至于輿論，總體上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房均持同情乃至支持態(tài)度。

在這種情況下，有關(guān)部門(mén)、立法機(jī)構(gòu)對(duì)于現(xiàn)有限制農(nóng)民完全行使其土地所有權(quán)的種種政策之不合理，應(yīng)當(dāng)有所醒悟，對(duì)于擬采取的措施，應(yīng)當(dāng)深思熟慮?，F(xiàn)在，在民眾對(duì)房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不滿、政府重新思考房地產(chǎn)定位的時(shí)候，更有理由通過(guò)理性的立法過(guò)程，尋求此一問(wèn)題的合理解決之道。而所謂理性，就是讓農(nóng)民對(duì)法律、政策如何安排自己的土地，享有最基本的話事權(quán)。