我國(guó)《反壟斷法》中的寬恕制度是1008年8月1日生效實(shí)施的《反壟斷法》中第四十六條第二款的規(guī)定:經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。然而,我國(guó)《反壟斷法》中對(duì)寬恕制度只做了原則性的規(guī)定,缺少具體的適用規(guī)則。
一、我國(guó)《反壟斷法》中寬恕制度規(guī)定的不足
1 沒(méi)有指明適用寬恕制度的經(jīng)營(yíng)者的范圍
第四十六條第二款中所說(shuō)的“經(jīng)營(yíng)者”是指參與了壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者。至于經(jīng)營(yíng)者是否是壟斷協(xié)議的發(fā)起者或組織者,威逼其他經(jīng)營(yíng)者參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者能否適用寬恕制度,我國(guó)反壟斷法都沒(méi)有規(guī)定。這樣的規(guī)定必然會(huì)造成對(duì)壟斷協(xié)議核心參與者利益的庇護(hù),使寬恕制度對(duì)締結(jié)壟斷協(xié)議的打擊力度下降。
2 在申請(qǐng)條件方面規(guī)定模糊
時(shí)間條件方面,我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》沒(méi)有明確規(guī)定,只在第四十六條第二款規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者應(yīng)“主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告”。這樣的規(guī)定既沒(méi)有規(guī)定調(diào)查前后對(duì)于申請(qǐng)人寬恕幅度上的區(qū)別,也沒(méi)有提及第一申請(qǐng)人和其他申請(qǐng)人在寬恕程度方面的差別,這會(huì)使“自首申請(qǐng)”這一規(guī)定無(wú)法對(duì)參加壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者造成時(shí)間上的壓力,從而導(dǎo)致時(shí)間條件所關(guān)注的執(zhí)法效率大打折扣。
證據(jù)條件方面,我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》中規(guī)定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)“主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)”,我國(guó)在證據(jù)條件方面的規(guī)定與國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)基本一致,只是規(guī)定的表述不夠明確、具體,容易因沒(méi)有具體的法律可依而造成執(zhí)法不公的現(xiàn)象。
3 執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過(guò)大
本款中“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰”是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)者所提供的情報(bào)的重要性以及所提供證據(jù)的證明力大小,決定對(duì)該經(jīng)營(yíng)者減輕或者免于處罰的程度。此規(guī)定過(guò)于寬泛,會(huì)使執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)過(guò)大,“可以”是指有較大的余地,在不違背大的原則框架下,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況自由裁量,那么對(duì)于告發(fā)者是否減免處罰,可以減輕處罰是在何種情況下,哪些情況可以免除處罰,都沒(méi)有具體的依據(jù),再加上執(zhí)法過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的地方保護(hù)、利益保護(hù)、行政干預(yù)等非正常因素的影響,可能就會(huì)影響執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法效果,影響寬恕制度公平價(jià)值的伸張。
可見(jiàn),同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的反壟斷立法相比,我國(guó)《反壟斷法》寬恕制度仍然不甚清晰,而目缺少對(duì)申訴人利益和執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的保障,需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步加以完善。
二、我國(guó)寬恕制度完善的必要性與可行性
1 必要性
我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》在寬恕制度的適用、經(jīng)營(yíng)者的范圍、申請(qǐng)條件和執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)等方面都不甚完善。依據(jù)寬恕制度的價(jià)值,完善細(xì)化具體操作規(guī)定對(duì)于收集壟斷協(xié)議的信息和證據(jù),增加違法成本,降低反壟斷執(zhí)法成本、節(jié)約執(zhí)法資源等方面具有積極地作用,因而我國(guó)的反壟斷寬恕制度具有完善細(xì)化的價(jià)值。
2 可行性
目前,我國(guó)的《反壟斷法》已經(jīng)對(duì)寬恕制度作了原則性規(guī)定,并已經(jīng)確定了相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),已有了一定的框架基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上通過(guò)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家、地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),并總結(jié)我國(guó)近年來(lái)在寬恕制度立法和執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠較為方便地細(xì)化寬恕制度條款。
三、我國(guó)《反壟斷法》寬恕制度的完善
1 在適用寬恕制度的經(jīng)營(yíng)者的范圍方面及申請(qǐng)時(shí)間方面
我國(guó)在參考世界大多數(shù)國(guó)家立法情況的基礎(chǔ)上,排除寬恕制度對(duì)壟斷協(xié)議的“煽動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者”的適用,鼓勵(lì)壟斷協(xié)議次要參與者自首,從而遏制壟斷協(xié)議的產(chǎn)生,減少執(zhí)法者證明壟斷協(xié)議存在的難度。我國(guó)還可以考慮建立“第一上門(mén)者”原則。給予第一申請(qǐng)人絕對(duì)的寬恕優(yōu)惠,而依次減少對(duì)其后的申請(qǐng)人的優(yōu)惠。排除對(duì)在執(zhí)行機(jī)關(guān)“已經(jīng)掌握充分證據(jù)決定進(jìn)行與壟斷協(xié)議相關(guān)的調(diào)查或已經(jīng)進(jìn)行調(diào)查”情況下提出申請(qǐng)的申請(qǐng)人的寬恕,以保證寬恕制度實(shí)施公平。
2 在申請(qǐng)證據(jù)條件方面
歐盟的“決定性證據(jù)”與英國(guó)、美國(guó)的規(guī)定相比施之過(guò)嚴(yán),不利于對(duì)壟斷協(xié)議的規(guī)制。因而我國(guó)可以選擇適用美國(guó)、英國(guó)的規(guī)定,不對(duì)證據(jù)做出“決定性證據(jù)”要求的規(guī)定,保障公平價(jià)值,從而拓寬案件申請(qǐng)的來(lái)源,實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值、秩序價(jià)值和社會(huì)整體效益價(jià)值。
3 在減免規(guī)定方面
我國(guó)可以進(jìn)一步明確寬恕制度減免的范圍和方向,細(xì)化減免規(guī)定,同時(shí)參照美國(guó)的反壟斷寬恕制度,適度引入刑事責(zé)任,以提高對(duì)壟斷協(xié)議參加者的威懾力,從而增加寬恕制度的吸引力,為進(jìn)一步提高執(zhí)法效率奠定制度基礎(chǔ)。
作為反壟斷法執(zhí)行的重要措施,寬恕制度以給予減免處罰的優(yōu)惠為前提,誘使壟斷協(xié)議參與人自首,我國(guó)《反壟斷法》中關(guān)于寬恕制度的規(guī)定仍有諸多不足,基于此,我國(guó)應(yīng)以《反壟斷法》的頒布、實(shí)施為契機(jī),細(xì)化反壟斷法中的寬恕制度,以確保執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠有效地打擊壟斷協(xié)議,實(shí)現(xiàn)反壟斷法的目標(biāo)。