摘要：衡量一個國家的發(fā)達程度不是僅看城市發(fā)展水平，而是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合來看。我國在二元經(jīng)濟體制的影響下，城鄉(xiāng)差距明顯，并且曰益增大。而表現(xiàn)最為突出的就是農(nóng)村公共品供給制度問題，現(xiàn)行我國農(nóng)村公共品供給制度存在很多問題，已經(jīng)影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。解決這個問題，可以進一步提高農(nóng)村生產(chǎn)力，有利于農(nóng)村和整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共品；供給制度

一 基本概念

1 公共品和農(nóng)村公共品

公共品供給的研究起步比較晚，是在二十世紀五六十年代開始興起的，盡管投入此方面研究的人很多，但是對于公共品的定義大家還是沒有形成統(tǒng)一的認識。這主要是因為大家的研究側(cè)重點不同造成的，但是大家的基本認識是相同的，本文總結(jié)前人的觀點得出的定義是：為了使組織成員的生活更方便或者是生活的更好由某一主體(可以是國家，社會組織及個人)提供的主要為該組織內(nèi)所有成員所共同享有的產(chǎn)品和服務(wù)(如國防安全，道路橋梁，基礎(chǔ)教育等)，該種產(chǎn)品和服務(wù)在消費上具有非競爭性和非排他性。

農(nóng)村公共品的定義在原理上和公共品是相同的，但是它還有許多自身的特點。所謂農(nóng)村公共品就是：與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的在消費上具有非競爭性、非排他性產(chǎn)品及一部分雖然有非競爭性、非排他性但消費會出現(xiàn)“擁擠”的產(chǎn)品。具體有：農(nóng)村的義務(wù)教育、社會保障、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施(公路、橋梁、農(nóng)田水利工程)、以及相關(guān)的政策制度和信息、技術(shù)服務(wù)、技能培訓等。

2 農(nóng)村公共品的特征和分類

(1)特征：和一般的公共品一樣，農(nóng)村公共品的主要特征表現(xiàn)為消費上的非競爭性和非排他性。但是作為農(nóng)村公共品它還具有自己獨特的性質(zhì)，主要有：

①生產(chǎn)性。農(nóng)村公共品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要組成部分，從社會再生產(chǎn)功能而言，農(nóng)村公共品包括生產(chǎn)性農(nóng)村公共品與消費性農(nóng)村公共品。生產(chǎn)性農(nóng)村公共品，是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切關(guān)聯(lián)的公共產(chǎn)品服務(wù)。在我國當前的生產(chǎn)力條件下，農(nóng)業(yè)公共品在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中有著非常重要的作用。也是讓農(nóng)業(yè)擺脫靠落后農(nóng)業(yè)的基本要求。消費性農(nóng)村公共品是指用于滿足農(nóng)村居民生活需要的公共產(chǎn)品，主要有：基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會服務(wù)以及各種行政管理機構(gòu)、公共秩序和公共安全等社會管理行為，既然農(nóng)村公共品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要組成部分，那么隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，農(nóng)民農(nóng)村公共品的要求也在不斷提高。

②分散性。農(nóng)村與城鎮(zhèn)不同，由于在農(nóng)村農(nóng)民居住比較分散，地域廣而人口密度較稀少。農(nóng)民對公共品的受益總是受到地域限制，例如，主要受地域因素影響，發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村學校優(yōu)秀教學資源嚴重缺乏，也使得農(nóng)村教育公共品供給效果具有明顯差異性。

③供給主體單一性。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)相差較大。而且農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制單一，供給方式粗放，供給頻率比較隨意，而且農(nóng)村基層組織和農(nóng)民自己的供給能力有限。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要主體，甚至是唯一主體，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供不足或缺失，很難有其它主體替代供給此類公共品。農(nóng)村公共品的消費邊際成本明顯高于城鎮(zhèn)。不僅私人不愿意，就連地方政府官員也不愿意將有限的公共投資投向農(nóng)村，因為，供給農(nóng)村公共品的邊際收益明顯低于城鎮(zhèn)。在這種情況下，供給主體明顯缺少。

(2)分類：農(nóng)村公共產(chǎn)品根據(jù)其區(qū)域范圍可分為全國性的(跨省、跨流域、跨行業(yè)的)、地方政府的(省級、市、縣、鄉(xiāng)級)、社區(qū)(村)級和農(nóng)戶共有型四級農(nóng)村公共產(chǎn)品，按來源可以分為人工的和自然的公共產(chǎn)品。也可以將農(nóng)村公共品分為“硬”的公共品和“軟”的公共品?！坝病钡墓财肥侵皋r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等，而“軟”的公共品則指信息、技術(shù)服務(wù)、技能培訓、公共秩序維護、制度安排以及農(nóng)業(yè)政策等。按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他勝的程度上的差異，可以分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共品一般不用付費，而農(nóng)村準公共品消費者需要付一定的費用。

3 公共品的供給制度

公共品供給制度是指在公共品供給過程中涉及到的公共品供給主體、籌資機制、決策表達機制、供給效果評估等一系列的制度的統(tǒng)稱。公共產(chǎn)品的供給主體問題就是由誰來提供供給的問題。農(nóng)村公共品供給的主體主要是基礎(chǔ)政府，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一些有實力的社會團體和個人也加入到了這個行列，使得供給主體多元化，籌資機制就是說提供公共產(chǎn)品的資金從哪來的問題，這是由公共產(chǎn)品的供給主體不同而有差別，如公共產(chǎn)品的供給主體是政府則資金主要來源于供給財政稅收；如公共產(chǎn)品的供給主體是社會組織則資金主要來源與其自籌或基金，決策表達機制主要是指公共產(chǎn)品供給主體是怎樣運行的，根據(jù)決策的方式不同可以分為縱向決策和橫向決策。縱向決策就是傳統(tǒng)的下放式，即公共產(chǎn)品是由上一級政府發(fā)下來的，而橫向決策是指由本級公共產(chǎn)品供給主體自主商議決定提供什么樣的公共產(chǎn)品，供給效果評估是指公共產(chǎn)品供給效率的評價，即公共產(chǎn)品給該組織成員帶來的滿足感。

二、我國農(nóng)村公共品供給制度現(xiàn)狀

1 供給主體缺失

根據(jù)公共財政理論，全國性的公共品，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等應(yīng)由中央政府負責提供，地方只負責地方性的公共物品的提供，但實際上中央地方間的事權(quán)存在著眾多規(guī)定不明確的地方。中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責劃分不明確。導致的結(jié)果就是對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共品的供給上國家政府認為應(yīng)該是有地方政府提供，而地方政府認為該由國家政府提供，這樣相互推諉的結(jié)果使得農(nóng)村公共品供給主體缺失。這是造成農(nóng)村公共品供給嚴重缺乏的主要原因。

2 基層政府供給財力不足

農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。農(nóng)村稅費改革后取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)稅等等。這樣做的后果是，農(nóng)民的負擔減輕了，但是基層組織財力受到嚴重影響，而上級政府的的轉(zhuǎn)移支付部分遲遲不能到位使得原本就捉襟見肘的地方財政更加雪上加霜。尤其是在涉及對經(jīng)濟、社會事業(yè)的投資與發(fā)展方面，出現(xiàn)了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付辦法不夠規(guī)范透明，即使有小部分的轉(zhuǎn)移支付款項下發(fā)下來了，但是在中間的流通過程中經(jīng)過層層克扣，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府手里的資金就非常有限了?；鶎庸┙o主體財力不足是農(nóng)村公共品供給不足的最直接原因。

3 供給決策機制不合理

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制是由上而下的，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體一縣鄉(xiāng)村級等基層行政組織的偏好決定著農(nóng)村公共品的供給的數(shù)量和種類。在這種自上而下的公共決策機制下，基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產(chǎn)品，比如，如農(nóng)村道路、自來水、電網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施等，而對于“軟”的公共產(chǎn)品，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)技推廣、職業(yè)培訓、信息服務(wù)和相應(yīng)的制度、政策安排，往往不愿提供。因而，農(nóng)村公共品提供的結(jié)構(gòu)失衡，公共產(chǎn)品的服務(wù)職能相對缺乏。農(nóng)村公共品供給效率低。

三、解決對策

1 強化供給主體

進一步明確基礎(chǔ)政府的財權(quán)和事權(quán)。使得基礎(chǔ)政府財權(quán)、事權(quán)相一致，這樣既明確了其責任，尤為其有效的農(nóng)村公共品供給提供了物質(zhì)保障。此外還有擴大農(nóng)村公共品的供給主體。公共產(chǎn)品供給主體多元化有利于滿足作為消費者的農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的多樣化需求，大大擴展了農(nóng)民公共產(chǎn)品消費的選擇，賦予了農(nóng)民極大的自由，擴大了農(nóng)民作為公共產(chǎn)品消費者應(yīng)有的權(quán)利。同時，新的市場主體的進入，打破了政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的壟斷地位，引入了競爭機制，可以刺激政府提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。可行的供給主體包括：

(1)政府，政府代表社會的公共利益，有責任也有義務(wù)提供那些市場失靈的公共物品。對于關(guān)系到國家總體利益的農(nóng)村公共物品，如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等，應(yīng)該由中央和省級政府來無償提供。地方政府主要負責提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共物品，如區(qū)域性的道路交通、農(nóng)田水利建設(shè)等。

(2)私人或企業(yè)，私人和企業(yè)可提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確，能夠市場化運作和排他性收費的公共物品。如小型水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等。

(3)社會組織，各種非政府機構(gòu)和組織也是農(nóng)村公共物品供給主體之一。

2 完善籌資制度

如果農(nóng)村公共品供給主體實現(xiàn)多元化，那么相對應(yīng)的籌資機制也是有差別的，具體可分為：

(1)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)本身而言，上級政府要適度平衡其事權(quán)、財權(quán)，合理劃分中央與地方之間的稅收權(quán)限，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給農(nóng)村公共物品提供。

(2)明確中央在農(nóng)村公共物品供給的財政職能，加大針對農(nóng)村公共物品的轉(zhuǎn)移支付力度，同時健全相應(yīng)的監(jiān)督機制保證轉(zhuǎn)移支付真正達到基層。

(3)充分利用民間資本，對部分準公共物品，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，大力引進私人或社會資本。按照“誰投資，誰受益”的原則，積極引進私人或企業(yè)投資，真正實現(xiàn)多中心的資金安排。

3 改進供給決策機制

要改變大中心決策機制實現(xiàn)農(nóng)村公共物品的多中心決策，首先必須堅持農(nóng)村公共物品供給中政府決策的主體地位，政府作為社會公眾和公共利益的代表，有責任促進公共物品品質(zhì)的改善和公平分配，尤其是關(guān)系農(nóng)村發(fā)展大局的公共物品如基礎(chǔ)農(nóng)田設(shè)施、環(huán)境保護等公共物品的決策中要不斷完善其決策程序，真正體現(xiàn)和維護農(nóng)民的利益。其次，要積極推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立公共物品供給的需求表達機制。尤其是由鄉(xiāng)村道路建設(shè)，水電基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)指導等區(qū)域性公共產(chǎn)品。再次實行“一事一議”。使農(nóng)民在本社區(qū)公共物品的供給中有充分的話語權(quán)。如實反映農(nóng)民對公共物品的需求，提高農(nóng)村公共品供給效率。