最近在廣東、浙江等省開始的“強鎮(zhèn)擴權”和“鎮(zhèn)改市”等改革引起了社會的廣泛關注。

這些改革措施的提出，是因為意識到傳統(tǒng)的地方等級化行政管理體制已遠不適應城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的空間格局。

但是，如果沒有對中國城鎮(zhèn)發(fā)展的特殊進程有深刻了解，沒有站在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢上認識這些問題，而僅從管理權限的再分配角度出發(fā)，在各級城鎮(zhèn)政府間談有限的放權讓利的改革，是無法破解當前城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中一些根本矛盾的。

何謂特大鎮(zhèn)

特大鎮(zhèn)指什么?我們把人口規(guī)模、經(jīng)濟實力已經(jīng)達到或超過設市標準，有的規(guī)模甚至達到中等城市標準，卻依然執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的小城鎮(zhèn)稱為特大鎮(zhèn)。

特大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口已達城市規(guī)模。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2008年中國有小城鎮(zhèn)19234個，以鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模排序的千強鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模達到7.1萬，已接近中國城市設市規(guī)模標準，許多特大鎮(zhèn)已經(jīng)達到中等城市甚至大城市的人口規(guī)模。

特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平也達到了中小城市的規(guī)模。在就業(yè)方面，2008年中國財政收入千強鎮(zhèn)平均吸納4.4萬非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，而縣級市平均吸納非農(nóng)就業(yè)人員4.74萬人，與縣級市水平接近。其中，千強鎮(zhèn)平均吸納第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員2.84萬人，縣級市為2.47萬人，千強鎮(zhèn)平均吸納的第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員超過縣級市。

在創(chuàng)造稅收方面，2008年中國財政收入千強鎮(zhèn)共計創(chuàng)造稅收4027.8億元，而縣級市共創(chuàng)造稅收4997.9億元?？傮w來說，特大鎮(zhèn)經(jīng)濟集聚能力較強，經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模已達到城市水平。

特大鎮(zhèn)主要分布于東南沿海地區(qū)，千強鎮(zhèn)主要分布于東部沿海地區(qū)，特大鎮(zhèn)經(jīng)濟已經(jīng)占據(jù)部分發(fā)達縣市的半壁江山。

吸納農(nóng)民工的挑戰(zhàn)

特大鎮(zhèn)是吸納外出農(nóng)民工的重要渠道。千強鎮(zhèn)中，平均每鎮(zhèn)吸納外來人口約2.62萬人，占全鎮(zhèn)人口的30.3％。特大鎮(zhèn)共吸納外來人口2625萬人，占小城鎮(zhèn)吸納外來農(nóng)民工的49.6％。

2008年外出農(nóng)民工中流向地級以上城市的占63.6％，流向建制鎮(zhèn)的占33.4％。許多特大鎮(zhèn)吸納的外來農(nóng)民工人口已接近或超過本地人口，在千強鎮(zhèn)中，外來人口超過本地人口的鎮(zhèn)有136個，外來人口占全鎮(zhèn)人口比重超過40％的有218個，超過30％的有330個。

外來農(nóng)民工的管理和服務已成為特大鎮(zhèn)政府的難題。如浙江東陽市橫店鎮(zhèn)有10萬常住人口，財政收入5.4億元，但2001年由編制部門核準的行政機構僅10個，人員編制數(shù)僅為182人。又如浙江溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)有近30萬常住人口，汽車3萬輛，但在編交警僅22人，真正能上路執(zhí)法的交警僅7人。

特大鎮(zhèn)政府的財力滿足不了對大量農(nóng)民工提供公共服務的需求。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特大鎮(zhèn)的財政收入有的達到幾十億元，千強鎮(zhèn)的財政收入最低也達1.3億元，絕大部分都上繳了。上級政府只是根據(jù)鎮(zhèn)政府的機構人員辦公費用和工資，以及戶籍人口的公共服務需求下?lián)茇斦С鰯?shù)額。

根據(jù)個案調查，溫州龍港鎮(zhèn)2009年財政收入近10億元，留給鎮(zhèn)里的只有2.1億元，除了支付8000多萬元的教師工資和8000多萬元的公務人員工資及辦公費用，只剩下4000萬元的資金用于建設。而龍港這樣一個擁有近30萬人口的中等城市，每年所需的基礎設施和公共服務支出至少要2億元，資金缺口顯而易見。

特大鎮(zhèn)對外來農(nóng)民工的公共服務支出嚴重不足。特大鎮(zhèn)要負擔大量外來人口增多帶來的社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、義務教育等公共服務與管理費用。

例如，廣東里水鎮(zhèn)治安人員各項費用合計每人每年要2.5萬元，鎮(zhèn)政府要負擔各類協(xié)管人員的全部社會保障開支，以及人員工資的一半，每年支出超過2000萬元。外來人口子女義務教育方面，里水鎮(zhèn)每年為外來人口教育投入達2000萬元，也就是說，每一個外來人口子女上學，鎮(zhèn)政府要投入2000多元。這些費用只能在預算外尋找。

前提是農(nóng)民工落戶

2009年，全國有1.453億農(nóng)民工進入各類城鎮(zhèn)務工就業(yè)。中央的有關文件已明確指出，這些農(nóng)民工是未來城鎮(zhèn)化政策的主體，要通過有關各項制度改革，解決農(nóng)民工進城定居落戶的問題。

從目前各省所進行的改革看，重點都放在了調整管理權限和利益分配上，并沒有把城鎮(zhèn)化作為改革的重要目標和重點內容。

如果僅僅解決一些特大鎮(zhèn)所需要的權限和利益，仍把外來農(nóng)民工的管理和服務放在公共服務的重點范疇之外，問題仍不會從根本上解決。

談到特大鎮(zhèn)的改革，不能回避農(nóng)民工問題。解決特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會管理權限問題，必須把戶籍管理制度改革、農(nóng)民工定居落戶問題統(tǒng)籌考慮，才有助于從根本上推進城鎮(zhèn)化進程。也只有在這個基礎上，研究設市、下放權限、增加機構和編制等項改革才具有重要意義。

而目前無論是在特大城市、中等城市以及特大鎮(zhèn)，還沒有把農(nóng)民工落戶問題納入政策范疇之內。即使已經(jīng)實施的調整縣鎮(zhèn)權限和鎮(zhèn)改市等改革，也回避了農(nóng)民工落戶問題。這當然和改革開放以來沒有及時調整城鄉(xiāng)利益結構，沒有及時進行戶籍管理制度改革，造成了城鄉(xiāng)居民成為不同利益群體的格局，有著直接的關系。

從上世紀90年代中期開始，提出城鎮(zhèn)化就是打算從小城鎮(zhèn)這個薄弱環(huán)節(jié)開始，通過解決農(nóng)民工落戶來進行城鎮(zhèn)化的重要突破。時隔15年舊話重提，不應該繼續(xù)忽視有關農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶、其他措施作為綜合配套改革這個關鍵性問題。

如果在已經(jīng)容納了大量農(nóng)民工的小城鎮(zhèn)改革都難以推進，那么在各類城市甚至在大城市困難就更大。如此一來，中國的城鎮(zhèn)化進程難有實質性進展，通過城鎮(zhèn)化拉動內需、深化農(nóng)村改革的長遠目標何時才能實現(xiàn)?

相關改革要和戶籍管理制度改革掛鉤，要和農(nóng)民工進城定居落戶無條件掛鉤，這才是城鎮(zhèn)化政策的重點內容。

例如，解決上下級管理權限的再分配、事權和財權的相一致、農(nóng)村集體建設用地改革、鎮(zhèn)改市等問題，要先討論農(nóng)民工的公共服務范疇和定居落戶問題，再研究其他相應的改革才有實質意義。

機不可失，時不再來。

評之評

無法設想，中國城市化的結果是10億人都涌入大都市。若果真如此，不僅城市將惠上不可救藥的城市病，鄉(xiāng)村也將被全盤拋棄，而這將是一場文明災難。

不幸的是，目前的城市化模式的確隱含著這種傾向。為使城市化進程更為健康，城市化模式必須改弦更張。官方從“城市化”到“城鎮(zhèn)化”的用詞變化，已顯示了這一變革意愿。

從城市化到城鎮(zhèn)化的政策轉型，關鍵是如何處理“鎮(zhèn)”。鎮(zhèn)經(jīng)濟最發(fā)達的浙江在試驗強鎮(zhèn)擴權，廣東在試驗簡政強鎮(zhèn)。但這兩處試驗都面臨現(xiàn)有政府體制的約束：那些現(xiàn)代工商業(yè)、人口、文化等資源已高度集中的鎮(zhèn)，找不到合適的名分。