10月15日下午，兩份PPT在“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)十周年學(xué)術(shù)研討會(huì)”現(xiàn)場不經(jīng)意地重疊交集，交集出的同一觀點(diǎn)深深引起了與會(huì)專家們的關(guān)注。

一份來自英國諾丁漢大學(xué)當(dāng)代中國研究學(xué)院副教授王正緒的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主和創(chuàng)新的政治后果:合法性、績效、民主要求》——中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展在十多年的時(shí)間里從范圍和數(shù)量上來講都取得了較大進(jìn)展，但從鞏固角度講進(jìn)展則相當(dāng)緩慢，多數(shù)試點(diǎn)已經(jīng)回歸到了原來的制度，不少制度創(chuàng)新淪為“民主秀”，在吸引了媒體、學(xué)界和上級政府的關(guān)注之后便偃旗息鼓了。

另一份是中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍的《我國地方政府制度創(chuàng)新項(xiàng)目何以能夠做到可持續(xù)發(fā)展》——“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，也舉辦了5屆，共計(jì)有1500多個(gè)項(xiàng)目參加評選，130多個(gè)項(xiàng)目入圍最后階段評選，50個(gè)項(xiàng)目獲得“創(chuàng)新獎(jiǎng)”。……同時(shí)，我們也看到，中國地方政府創(chuàng)新在可持續(xù)發(fā)展方面也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，就是那些獲獎(jiǎng)的創(chuàng)新項(xiàng)目，在經(jīng)歷了幾年之后，有的還在堅(jiān)持和發(fā)展，有的則處于停滯的狀態(tài)，另外一部分則已經(jīng)“人走政息”了。

而此前十幾分鐘里，這兩位學(xué)者曾發(fā)生過面對面的爭論。

高新軍記得，那天會(huì)上，王正緒闡述PPT前，便特意告知:“我們的調(diào)查結(jié)果可能要悲觀一些?！?/p>

王的調(diào)研是以“基層民主發(fā)展現(xiàn)狀如何、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主和制度是否有利于政府的合法性、是否提高了治理的績效——政府的服務(wù)質(zhì)量、是否提高公民對民主的需求”為核心，綜合全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理分布等因素，選取了全國9個(gè)省市，22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦為調(diào)查點(diǎn)，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取了2-3個(gè)村，以隨機(jī)入戶、問卷調(diào)查的方式調(diào)查了100戶(每戶一人)左右的村民、10-20名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員。訪談了數(shù)十名市、縣、鄉(xiāng)級干部，收集了2382份以村民為調(diào)查對象的問卷、300多名以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員為調(diào)查對象的問卷。

這些調(diào)研的樣版被分為“無制度創(chuàng)新組”與“有制度創(chuàng)新組”。“有制度創(chuàng)新組”中就包括了2003年以“以錢養(yǎng)事”等一系列政改而獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)的湖北省咸寧市咸安區(qū)。

“當(dāng)我聽到他公布‘創(chuàng)新體制鞏固情況’一項(xiàng)里，咸安區(qū)的向陽湖鎮(zhèn)、橫溝橋鎮(zhèn)、永安辦事處的情況是:保留行政體制改革結(jié)果，但干部任用制度基本回歸原有體制;并且，‘咸安的民主實(shí)驗(yàn)和制度創(chuàng)新，并未改善政府的治理績效’時(shí)，我馬上就寫下了:咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)改革，并不能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的其他方面。”高新軍說時(shí)，微微皺起眉頭。

當(dāng)天，王正緒還結(jié)合其他省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，以數(shù)據(jù)顯示:有制度創(chuàng)新組和無制度創(chuàng)新組，對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的信任度，與無創(chuàng)新者組并無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的差別(無制度創(chuàng)新組對本地黨委、政府的信任度為56.4%，不信任度26.6%，有制度創(chuàng)新組的信任度為56.8%，不信任度為29.6%。);對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作滿意度，亦復(fù)如是;但有制度創(chuàng)新組認(rèn)為去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事比十年前更方便了的比例略高——78%，而無制度創(chuàng)新組的比例為73.5%;

而后，高新軍起身沖王正緒質(zhì)疑:“幸運(yùn)的是，你調(diào)查的地方我也去了——2008年年底，我去了咸安的汀泗鎮(zhèn)和雙溪鎮(zhèn)，和當(dāng)?shù)馗愀母锏娜肆倪^了。你剛才說當(dāng)?shù)氐睦习傩諏Ξ?dāng)?shù)卣藻X養(yǎng)事’的改革創(chuàng)新評價(jià)甚低，我得出的結(jié)論與你恰好相反，這項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革成果在那里堅(jiān)持下去了，已得到普遍公認(rèn)。我現(xiàn)在想問問，你的調(diào)查是針對這項(xiàng)改革中的特定受益人群，還是隨隨便便的‘面上調(diào)查’?”

王正緒的回答似乎不能讓高新軍滿意。會(huì)議結(jié)束后，王顧慮再三，婉拒了媒體索要他的PPT。迄今為止，對于本刊記者的詢問，他也無任何回復(fù)。

但無論如何，高新軍都不愿贊同王正緒在PPT末頁所寫的——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主改革和創(chuàng)新，并未造成顯著的政治后果。這些民主實(shí)驗(yàn)和制度創(chuàng)新，并未改善政府的治理績效。民主實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新比較明顯地提升了公民的民主要求?；鶎用裰靼l(fā)展似乎呈現(xiàn)一種“墻里開花墻外香”的局面。

人物周刊:你為什么不同意王正緒的最終結(jié)論?

高新軍:他最后那一段綜合分析，我全部都不能同意。他說不少制度創(chuàng)新淪為了“民主秀”，這個(gè)話沒有錯(cuò)。但是它放在他的整個(gè)段落語境里，其意思就是中國的創(chuàng)新沒起任何作用。我認(rèn)為實(shí)際情況不像他講的，肯定是有改變的。

俞可平(中央編譯局副局長，該獎(jiǎng)項(xiàng)主要負(fù)責(zé)人)以前講過:如果僅僅從我們十年前第一屆開始評出創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目來看，這些項(xiàng)目確實(shí)有相當(dāng)一部分已不存在了，在當(dāng)?shù)卣也坏搅?。但是從更廣泛的范圍來看，那么這個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目在甲地不存在，可是它又會(huì)在乙地、丙地等同時(shí)不斷地產(chǎn)生。這就沒有消失，而是在更大范圍中推廣了。另外，這項(xiàng)創(chuàng)新可能在某地不存在了，但是它屬于改進(jìn)型——?jiǎng)e人由于吸取它的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而改進(jìn)了，又在其他地方繼續(xù)下去。這也是一種發(fā)展，也是可持續(xù)的。

從整體趨勢上看，干部的民主意識比過去強(qiáng)了。同時(shí)，我也相信人人為自己，上帝為大家?？隙ㄈ魏胃刹吭诟愀母飫?chuàng)新之初，他都會(huì)首先想到，“對我有什么好處?”真正一個(gè)大公無私像雷鋒似的干部，那是非常少的。

我們要合理利用這種“政績觀”。它不能說對政府推動(dòng)沒有意義了，或整個(gè)作秀沒有意義。所有改革有一個(gè)共性是值得肯定的:不管是作秀也好，真的也好，多多少少都在擴(kuò)大老百姓的參與，多多少少提高行政透明度，多多少少給老百姓一點(diǎn)民主的啟發(fā)。作秀作長了，老百姓總需要來點(diǎn)真的吧?俞可平曾說，我們的政治體制改革叫增量民主。我們現(xiàn)在就處在這個(gè)過程當(dāng)中。

人物周刊:你自己也在會(huì)場上舉了幾個(gè)未持續(xù)的創(chuàng)新案例，為什么不能持續(xù)?有共性么?

高新軍:各個(gè)地方的創(chuàng)新未持續(xù)的原因各不相同。

例如在四川省東北部秦巴山區(qū)平昌縣，從2001年起，當(dāng)?shù)卣泓h內(nèi)民主——“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子，為此2006年獲得第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)。現(xiàn)在卻淪為了一項(xiàng)當(dāng)?shù)氐摹罢児こ獭薄?/p>

這個(gè)縣原來的縣委書記劉謙祥是“公推直選”的決策者與實(shí)施者，現(xiàn)在已經(jīng)調(diào)走了。他們一開始做這項(xiàng)創(chuàng)新是為應(yīng)對當(dāng)?shù)刎?cái)政危機(jī)與解決干群矛盾。他們做出甜頭來了，上級肯定他們，當(dāng)?shù)卣拖敫母锏牧Χ雀笠稽c(diǎn)，從而做得太過激。

他們搞“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”——在大山區(qū)里面，將61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成27個(gè)，10萬人一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這在當(dāng)?shù)卦獾搅朔磳?。其他四十多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部到哪去?這些干部們會(huì)這樣想，我們沒有飯吃了，沒有工作干了，我們怎么辦?你(劉謙祥)是為自己做了這么多改革，你考慮過我們嗎?后來，劉謙祥自己都堅(jiān)持不下去了，又恢復(fù)到43個(gè)。還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“公推直選”問題上，從選舉到推行，就像搞運(yùn)動(dòng)一樣，在短時(shí)間內(nèi)就想完成，叫人喘不過氣來，這不是違背客觀規(guī)律嗎?這種行為，我覺得就是一種政績工程。

我再舉例分析江蘇徐州賈汪區(qū)政府“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”創(chuàng)新不可持續(xù)的主要原因時(shí)，也寫到過:這里的監(jiān)督，是指制度所約束的社會(huì)各利益集團(tuán)之間的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督必須完全建立在社會(huì)各利益集團(tuán)的力量對比和平衡上。因此，如果社會(huì)利益集團(tuán)關(guān)系中出現(xiàn)不平衡，即出現(xiàn)某一集團(tuán)權(quán)力十分強(qiáng)大，而其他相關(guān)方力量十分弱小時(shí)，制度是不會(huì)被遵守的。

當(dāng)?shù)卣贫私?0條監(jiān)督制度，實(shí)際上后來都沒有被執(zhí)行。當(dāng)政府的力量強(qiáng)大，老百姓的力量很弱時(shí)，制定制度的政府都不去執(zhí)行，老百姓又有什么辦法?

人物周刊:是否有些創(chuàng)新帶有強(qiáng)烈的地方特色，也不適宜全國推廣?否則形成一鍋煮、一刀切?

高新軍:是的。拿咸安政改中的“以錢養(yǎng)事”來說，雖然在湖北省內(nèi)發(fā)文推廣這項(xiàng)改革創(chuàng)新，但中央的態(tài)度始終不明確，因?yàn)樗旧砭痛嬖诤艽鬆幾h。

咸安政改的始作俑者、原咸安區(qū)區(qū)委書記宋亞平是在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨嚴(yán)重財(cái)政困境，迫不得已的情況下，才冒險(xiǎn)走上這條路的。這項(xiàng)創(chuàng)新端掉了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的鐵飯碗，所以進(jìn)行過程非常困難。它是需要宋亞平這樣，既懂實(shí)踐又有理論的鐵腕人物來執(zhí)行?？墒?nèi)其他地方還有第二個(gè)宋亞平么?其次，別的地方是否能得到省政府那么大的財(cái)政支持?我去咸安調(diào)查過，它的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)轉(zhuǎn)制改革的成本是好幾千萬，而這項(xiàng)成本是省政府撥出來的，是得到了當(dāng)時(shí)湖北省委書記大力支持的。如果別的地方也有這樣支持，那么湖北省的財(cái)政是不堪重負(fù)的。最后，這項(xiàng)創(chuàng)新對其他省市的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)又適用么?如果對方?jīng)]有財(cái)政壓力，為什么還要做這個(gè)改革?

人物周刊:現(xiàn)在學(xué)界有兩種聲音。一類認(rèn)為改革是自上而下的，上面大環(huán)境不配套，下面改革怎么持續(xù)下去?另一類則批評地方政府創(chuàng)新后，往往依照傳統(tǒng)思維模式指望中央或上級領(lǐng)導(dǎo)部門去推廣持續(xù)，而不懂得依靠知識力量推廣，知識精英也對地方創(chuàng)新沒有主動(dòng)的觀察與幫助。你怎樣看?

高新軍:第一類只說出了部分事實(shí)。徐勇(華中師大教授，政治學(xué)學(xué)者)曾給政治局上過課。他在多個(gè)場合上講，錦濤書記在他上課時(shí)講過一句話，中國改革的法律、政策都是下面創(chuàng)新出來，加以總結(jié)，然后領(lǐng)導(dǎo)肯定，變?yōu)辄h的政策，最后才寫入法律的。不是上面領(lǐng)導(dǎo)可以發(fā)明一個(gè)東西，就能自上而下推廣下去。第二類的愿望是好的。但是指望創(chuàng)新的地方政府自己去推廣，這不可能!

現(xiàn)在很多改革是不徹底的。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)覺得風(fēng)險(xiǎn)太大了，誰也不知道后面的風(fēng)險(xiǎn)自己能不能承受得了。