【摘要】 黨的十七大報(bào)告將“基層群眾自治制度”納入到我國(guó)基本政治制度當(dāng)中，是對(duì)基層群眾自治制度地位的重大提升。改革開放以來(lái)，基層群眾自治制度不斷健全，在體制、機(jī)制創(chuàng)新上，組織建設(shè)上，以及在隊(duì)伍建設(shè)等方面，都取得了顯著的成績(jī)，但是從客觀上看，還存在著許多制約其發(fā)展的全國(guó)性和地區(qū)性的問(wèn)題，需要我們用精心的制度設(shè)計(jì)和高超的政治技巧來(lái)解決，使基層群眾自治制度不斷健全和完善。

【關(guān)鍵詞】 消基層群眾自治制度 問(wèn)題 對(duì)策

Abstract :Since the reform and opening， the grass-roots self-government system is gradually perfect. It has achieved remarkable results in system and mechanism innovation， the organization construction， and the team construction， etc. But in fact， there are many national and regional issues which restrict its development. It needs us to solve them with the system design and superb meticulously of political skills. Then we can make the grass-roots self-government system improve continuously.

我國(guó)的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實(shí)踐。群眾自治組織包括農(nóng)村村委員，城市居委會(huì)，企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)。所謂“基層”是指最低的層次，其突出特點(diǎn)是實(shí)行直接性管理，一切管理活動(dòng)沒(méi)有中間環(huán)節(jié)。在自治的內(nèi)容上，群眾自治的事務(wù)涉及群眾方方面面的切身利益?；鶎尤罕娮灾尾粌H是人民群眾直接管理自己事務(wù)的有效方式，而且也是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑;能夠改變政府包辦群眾性事務(wù)的傳統(tǒng)做法，讓人民群眾充分享有民主權(quán)利;以制度形式保障了基層社會(huì)成員參與自治管理的平等權(quán)利，使社會(huì)的大多數(shù)成員能夠充分發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性;能夠確保政府為實(shí)現(xiàn)最廣大民群眾利益服務(wù)，監(jiān)督規(guī)范政府行為，保證了政府為民服務(wù)。

1.我國(guó)基層群眾自治過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1城市居民自治存在的問(wèn)題

1.1.1社會(huì)宣傳力度有待加強(qiáng)，社區(qū)參與不足

社區(qū)是指那些具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)團(tuán)體。而在我國(guó)，社區(qū)理念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有深入人心，社區(qū)自治的意義也沒(méi)有被群眾接受。社會(huì)人越來(lái)越多，但是城市社區(qū)人際關(guān)系冷漠，居民缺乏歸宿感和認(rèn)同感，只把社區(qū)當(dāng)“住處”。社區(qū)和社區(qū)建設(shè)還沒(méi)有與民眾的切身利益緊密聯(lián)系起來(lái)。由此導(dǎo)致城市居民和單位社區(qū)參與水平低;參與主體不足且結(jié)構(gòu)失衡(主要參與者是低保居民、離退休黨員和老年人，存在著年齡結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)的失衡);回報(bào)性參與多，奉獻(xiàn)性參與少(比如弱勢(shì)群體在滿足了福利需求與再就業(yè)需求后，作為回報(bào)為社區(qū)做一些義務(wù)性服務(wù));文體型參與多，政治型和服務(wù)型參與少等等。

1.1.2社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重，居民自治職能弱化

很多政府部門將一些本應(yīng)政府直接辦理的事務(wù)，交由社區(qū)辦理，“上面千條線，下面一根針”“社區(qū)是個(gè)筐，什么都往里裝”，行政事務(wù)太多。社區(qū)自治組織過(guò)度的行政化，導(dǎo)致其過(guò)分依賴政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的動(dòng)力。而且有些社區(qū)居委會(huì)被排擠到次要的位置，居委會(huì)負(fù)責(zé)人代表不了居民定事，居民代表會(huì)議形同虛設(shè)，居秘自治職能弱化。

1.1.3投資機(jī)制不健全，領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)社區(qū)建設(shè)的資金絕大部分來(lái)自地方政府的財(cái)政收入。由于中央政府在社區(qū)建設(shè)資金問(wèn)題上沒(méi)有明確的規(guī)定，所以，各地社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r就是由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社區(qū)建設(shè)這項(xiàng)最能凸顯\"以人為本\"的民生工程重視不夠，沒(méi)有把社區(qū)建設(shè)提高到是和諧社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)的高度來(lái)抓。在具體行動(dòng)中，推進(jìn)力度不大，缺乏對(duì)社區(qū)建設(shè)的總體科學(xué)規(guī)劃、資金投入的力度不大，相關(guān)制度落實(shí)得不夠等。

1.1.4相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷

目前關(guān)于社區(qū)治理的法律存在嚴(yán)重的滯后性，1989年制定的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，自1990年1月1日起施行，20年了，出現(xiàn)很多新的問(wèn)題和情況需要解決。比如目前社會(huì)流動(dòng)人口大幅增加，按原來(lái)的《居委會(huì)組織法》規(guī)定居委會(huì)管理是以戶籍為基礎(chǔ)，無(wú)疑會(huì)把許多外來(lái)人員拒之門外。還有就是立法空白。

1.2農(nóng)村村民自治存在的問(wèn)題

農(nóng)村村民自治存在的問(wèn)題和城市居民自治存在的問(wèn)題有很多共性的東西，比如職責(zé)不明;財(cái)政上缺乏自主權(quán);群眾的民主意識(shí)不夠強(qiáng)烈，參與不足;法律方面的缺陷等等。但同時(shí)，農(nóng)村村民自治過(guò)程中也遇到了一些特殊問(wèn)題，比如在一些地區(qū) ，村干部往往獨(dú)斷專行 ，少數(shù)幾個(gè)人說(shuō)了算，不聽取基層和農(nóng)民的意見(jiàn)和建議;隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村流出人口越來(lái)越多，使得村民自治的相關(guān)工作難以展開;在農(nóng)村地區(qū) ，以血緣關(guān)系維系的宗族勢(shì)力較為突出，極大地阻礙了我國(guó)農(nóng)村民主政治和法治建設(shè)。

2.健全基層群眾自治制度的對(duì)策

2.1著眼于基本框架的搭建。當(dāng)前應(yīng)著眼創(chuàng)新完善社區(qū)管理體制，積極推行“議行分離”，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)由行政主導(dǎo)型模式向自治型模式的轉(zhuǎn)變?；窘M織架構(gòu)是:在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由居民大會(huì)(或代表大會(huì))選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)和政府聘用的社區(qū)工作者組成社區(qū)工作站，以及社區(qū)多種群團(tuán)組織、民間組織組成，這樣就構(gòu)成了在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的\"三駕馬車\"的組織架構(gòu)。社區(qū)工作站承接原來(lái)居委會(huì)所承擔(dān)的政府在基層的行政職能，居委會(huì)則專門履行社區(qū)自治的責(zé)任，社區(qū)群團(tuán)組織和民間組織承擔(dān)聯(lián)系群眾、凝聚群眾的職能。

2.2致力深化基層民主的內(nèi)容。在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高、條件成熟的地方，根據(jù)居委會(huì)、村委會(huì)組織法，保障居民群眾的選舉權(quán)，不斷擴(kuò)大直接選舉的覆蓋面，把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有能力、愿意為群眾服務(wù)的人選進(jìn)居委會(huì)、村委會(huì)。要將群眾民主自治引向社會(huì)生活更多領(lǐng)域，特別是那些高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域，如土地承包、征地、拆遷、小區(qū)建設(shè)等事項(xiàng)相關(guān)議題應(yīng)交由村民會(huì)議、村民代表大會(huì)以及居民會(huì)議、居民代表大會(huì)討論，進(jìn)而逐步擴(kuò)大參與主體、開拓參與途徑、增加參與領(lǐng)域。

2.3不斷提高制度化水平。完善和發(fā)展基層群眾自治制度，要從制度上確保群眾權(quán)益不受侵犯。建立健全與基層群眾自治相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。完善公開制度、聽證制度、監(jiān)督制度等等。

2.4積極轉(zhuǎn)變政府職能。加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，進(jìn)一步完善政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。把本來(lái)屬于社會(huì)團(tuán)體、群眾自治組織的權(quán)力，實(shí)實(shí)在在地歸還給基層組織;合理劃分政府“政務(wù)”與基層自治組織“村務(wù)”、“居務(wù)”的責(zé)任范圍和權(quán)力邊界，妥善處理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系、街居關(guān)系;從財(cái)稅政策上資助鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益性和福利性社區(qū)、村建設(shè)項(xiàng)目，使其有效承擔(dān)政府和單位轉(zhuǎn)移出來(lái)的社會(huì)事務(wù)及社會(huì)服務(wù)職能，滿足群眾多層次的需求。

2.5健全相關(guān)法律

進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，保證各方面自治活動(dòng)在法治軌道上健康進(jìn)行。要抓緊制定和完善保障人民群眾在基層行使民主權(quán)利的法律法規(guī)。在國(guó)家立法層面，要及時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》，研究制定基層政府指導(dǎo)村(居)委會(huì)工作辦法，形成有利于發(fā)展基層群眾自治的法制環(huán)境。在地方立法層面，要不斷健全村(居)委會(huì)組織法實(shí)施辦法、村(居)委會(huì)選舉辦法、村(居)務(wù)公開辦法、村(居)務(wù)管理?xiàng)l例，不斷完善地方法規(guī)。在城鄉(xiāng)基層，要以保證人民當(dāng)家作主為根本目標(biāo)，不斷制定、完善、創(chuàng)新、落實(shí)各項(xiàng)基層群眾自治的具體制度。適時(shí)將基層群眾自治制度寫入憲法，用國(guó)家根本大法來(lái)保障公民在基層行使群眾自治的權(quán)利。

(作者單位:大興安嶺地委黨校)