【摘要】 在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，應(yīng)該正視農(nóng)村區(qū)域發(fā)展非均衡的現(xiàn)實(shí)狀況，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來的全國“一盤棋”的思維定勢(shì)，針對(duì)不同地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異，在堅(jiān)持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，因地制宜，分類指導(dǎo)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理朝著民主治理、自主治理的方向發(fā)展，逐步把現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)變革為“鄉(xiāng)村自治”。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村自治 社會(huì)發(fā)展 因地制宜

Abstract : In the process of the rural governance in rural areas， we should face the reality of the unbalanced development in different places. Acorrding to the differences of the provincial economy and the level of the economic and social development， we should adjust measures to local conditions under the national unified leadership， guide the rural governance toward the democracy manage-ment， and then gradually put the \"village-govern-township-politics\" governance structure reform for the \"rural self-government\".

1.當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的存在的問題分析

1.1東中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡對(duì)鄉(xiāng)村治理資源產(chǎn)生重大影響。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從總體上說，東部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況好于中西部地區(qū)的農(nóng)村。東部地區(qū)由于有外來資本和中西部地區(qū)勞動(dòng)力的輸入，迅速地發(fā)展起來，很快進(jìn)入了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展軌道;而中西部的農(nóng)村地區(qū)由于地理區(qū)位和國家政策等因素影響，很少有外來資本進(jìn)入，阻滯了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了與東部地區(qū)發(fā)展的巨大差距。因此，從鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)角度看，東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，鄉(xiāng)村治理就具有了殷實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以為村民提供豐厚的福利和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù);而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)薄弱，就很難為村民提供必要的公共服務(wù)，更不用說為村民帶來經(jīng)濟(jì)福利了。從鄉(xiāng)村治理的人力資本角度來看，由于東部地區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)勞動(dòng)力的巨大需求，導(dǎo)致中西部地區(qū)剩余勞動(dòng)力大量流入東部地區(qū)的城市和農(nóng)村，為東部地區(qū)的發(fā)展提供了豐富的勞動(dòng)力;而中西部地區(qū)，由于勞動(dòng)力的大量流出，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了許多消極影響，甚至曾經(jīng)有一段時(shí)間，中西部許多地方出現(xiàn)大量拋荒的現(xiàn)象。

1.2東中西部農(nóng)村地區(qū)非均衡發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村基層民主治理產(chǎn)生重大影響。這種影響大致可以從兩個(gè)層面來考察，即東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)和中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

從中西部欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來看，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，中西部農(nóng)村基本上還處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的鄉(xiāng)土性和封閉性特征。改革開放以后，由于東部與中西部地區(qū)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致中西部地區(qū)勞動(dòng)力——特別是青壯年和素質(zhì)較高的勞動(dòng)力——大量流出本地，村民和鄉(xiāng)村干部的行為能力、價(jià)值觀念以及社會(huì)心態(tài)都發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)土性和封閉性有了一定程度的削弱，現(xiàn)代性和開放性增強(qiáng)。隨著勞動(dòng)力流失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得不到充分發(fā)展，于是鄉(xiāng)村治理資源缺失，呈現(xiàn)出“弱治理”的形態(tài)，并且逐步演化為一種治理常態(tài)。這種“弱治理”形態(tài)一方面反映了中西部鄉(xiāng)村治理舉步維艱的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也表明一種新的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)的出現(xiàn)，“即整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)包括村莊內(nèi)部的關(guān)聯(lián)不再是如傳統(tǒng)那樣具有內(nèi)向性，也不像集體主義時(shí)代那樣靠單一的政治因素來維持”，而是表現(xiàn)為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和政治自由度大大提高，他們可以“依托村莊之外的市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)個(gè)人的生存和發(fā)展，而不必像以往那樣受制于村莊的軟、硬環(huán)境的制約?！鞭r(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)自由度的變化，實(shí)際上已經(jīng)成為中西部農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，客觀上要求改革鄉(xiāng)村治理方式和結(jié)構(gòu)，實(shí)行基層民主治理和自主治理。

從東部發(fā)達(dá)地區(qū)來看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，這些地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或?qū)⒁獙?shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)出了較強(qiáng)的現(xiàn)代性和開放性，而鄉(xiāng)土性特征則逐漸削弱，村民和村干部的行為能力較強(qiáng)、價(jià)值觀念先進(jìn)，這必然對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生積極的影響。具體而言，東部地區(qū)的村民和村干部民主意識(shí)更強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)自由度更大，鄉(xiāng)村治理資源豐富，為鄉(xiāng)村的民主治理和自主治理提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，從另一個(gè)方面來看，由于大量外來人口和外來企業(yè)共同居住在自己的村莊，村莊更多地表現(xiàn)為村民和外來人口共同生活居住的社區(qū)，這樣，如何對(duì)待外來資本和外來勞動(dòng)力在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用，能否讓他們享有與本村村民同等的民主權(quán)利，對(duì)東部地區(qū)鄉(xiāng)村治理改革就是一個(gè)重大問題，它關(guān)系到這些地區(qū)能否留住資本和勞動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久大計(jì)。

1.3東中西部農(nóng)村地區(qū)非均衡發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。目前，伴隨著我國市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:①農(nóng)村人口流動(dòng)性增強(qiáng)，加速了鄉(xiāng)村的社會(huì)轉(zhuǎn)型;②改革開放以來，由于國家政策的調(diào)整，逐步放寬對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的限制，有力地促進(jìn)了農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的流動(dòng);③東中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的不平衡，對(duì)鄉(xiāng)村治理的治理資源、基層民主建設(shè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了重大影響，這必然要求改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理方式和結(jié)構(gòu)。

2.非均衡發(fā)展下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革——“鄉(xiāng)村自治”

針對(duì)農(nóng)村不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜、分類指導(dǎo)、改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性運(yùn)行。而實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性運(yùn)行的紐帶就是公共服務(wù);鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革方向，就是引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理朝著民主治理、自主治理的方向發(fā)展，變革現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)為“鄉(xiāng)村自治”。

鄉(xiāng)村治理方式和結(jié)構(gòu)的改革要朝著這一方向發(fā)展，首先需要回答的問題是:作為鄉(xiāng)村治理的主要治理主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、“村兩委”以及單個(gè)的村民能否擔(dān)當(dāng)?shù)闷疣l(xiāng)村治理過程中提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的全部責(zé)任，即現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的績(jī)效如何?除了這些鄉(xiāng)村治理主體而外，是否還存在著其他的治理主體?根據(jù)目前的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，答案無疑是確定的，即現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理由于缺乏充足的治理資源，其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力比較弱，鄉(xiāng)村治理的績(jī)效差強(qiáng)人意;除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“村兩委”和單個(gè)村民以外，在鄉(xiāng)村治理過程中還出現(xiàn)了許多其他組織，例如農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、各種形式的鄉(xiāng)村企業(yè)組織、各種各樣非政府組織和社會(huì)組織等等。那么，如何發(fā)揮各種組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，提高鄉(xiāng)村治理的效率、改善鄉(xiāng)村治理的績(jī)效，就是鄉(xiāng)村治理改革的努力方向。

由農(nóng)村地區(qū)發(fā)展是不平衡的，因而對(duì)東中西部的農(nóng)村治理也應(yīng)該有所區(qū)別。對(duì)于中西部地區(qū)的農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，勞動(dòng)力——尤其是青壯年勞動(dòng)力——流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征明顯，大部分鄉(xiāng)村處于“弱治理”的狀況，就應(yīng)該努力培育民間治理能力，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，扶持農(nóng)民組織的發(fā)育，建立政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)與被服務(wù)的新型關(guān)系，以服務(wù)的理念革新基層政府運(yùn)作模式，讓多種社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，讓這些主體在平等合作的基礎(chǔ)上協(xié)同共治;對(duì)于東部地區(qū)的農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化水平較高，工業(yè)企業(yè)較多，外來勞動(dòng)力也較多等特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村治理中，就應(yīng)該允許這些企業(yè)和外來人口成為鄉(xiāng)村治理的主體，保證他們享有與當(dāng)?shù)厝丝谕瑯拥恼?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，讓這些工業(yè)企業(yè)和外來勞動(dòng)力參與鄉(xiāng)村治理，以實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，留住外來資本和勞動(dòng)力，形成“政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，并通過對(duì)話建立合作關(guān)系來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

根據(jù)多中心治理理論，在鄉(xiāng)村治理中，應(yīng)該采取“多中心”的鄉(xiāng)村治理模式，本著“民主、法治”的時(shí)代精神，整合各種社會(huì)力量，包括本地農(nóng)民和外來農(nóng)民工、鄉(xiāng)村企業(yè)組織、農(nóng)民組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)和政府之間的互動(dòng)，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)，實(shí)行民主自治，更加貼近“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)”的實(shí)際情況提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。尤其是在國家實(shí)施一系列有助于農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下，特別是“以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國家對(duì)社會(huì)的整合，開始由‘汲取式整合’向‘供給式整合’轉(zhuǎn)型”的背景下，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。而鄉(xiāng)村社會(huì)民主治理和自主治理的內(nèi)生動(dòng)力來源于鄉(xiāng)村社會(huì)的各種社會(huì)組織和農(nóng)民組織。因此，在鄉(xiāng)村治理改革中，要改變由于農(nóng)民組織化水平低下所造成的“弱社會(huì)”基礎(chǔ)，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，扶持農(nóng)民組織的發(fā)育。因?yàn)橹挥修r(nóng)民組織起來，才能有效抗拒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身權(quán)益、有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，起到在政府與農(nóng)民、農(nóng)民與市場(chǎng)、農(nóng)民與非政府組織之間充當(dāng)橋梁和紐帶作用。農(nóng)民組織可以成為代表農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、并進(jìn)而影響政府決策的社會(huì)力量，成為推動(dòng)基層民主運(yùn)動(dòng)的重要力量。這樣，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去;另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)?！币蚨卩l(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革中，必須重視農(nóng)村發(fā)展不平衡和基層社會(huì)治理困難重重、效率不高的現(xiàn)狀，解決不斷出現(xiàn)的新問題和新情況，發(fā)揮各種力量進(jìn)行協(xié)同合作治理，開創(chuàng)一條符合各地實(shí)際情況的鄉(xiāng)村治理之路。

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(作者單位:東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)