一、引言

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重大歷史任務(wù)。自2004年起，中央連續(xù)發(fā)布7個一號文件，聚焦于“三農(nóng)”問題，進一步凸顯農(nóng)業(yè)的重要地位。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展離不開資金投入，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程離不開農(nóng)業(yè)信貸的大力推動。據(jù)國家統(tǒng)計局和發(fā)改委初步測算，至2020年，我國新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15-20萬億元，平均每年需要投入1.5萬億元。盡管近年來國家逐步加大對“三農(nóng)”的信貸投入，但相對投在社會事業(yè)上多，投在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上少；對農(nóng)民的直接補貼多，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是與農(nóng)民密切相關(guān)的小型基礎(chǔ)設(shè)施投入少，成為制約新農(nóng)村建設(shè)的重要因素。本文擬在借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)信貸制度的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)業(yè)信貸制度提出有針對性的完善措施，對解決我國農(nóng)業(yè)信貸問題，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。

二、美日法三國農(nóng)業(yè)信貸制度比較

美國、日本、法國同屬發(fā)達國家，雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，但發(fā)展速度較快，且勢頭良好，形成了適合自身國情的農(nóng)業(yè)信貸制度，為助推農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了強有力的支持。

（一）美國農(nóng)業(yè)信貸制度

農(nóng)業(yè)歷來是美國的基礎(chǔ)經(jīng)濟部門，已實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度機械化、商品化和專業(yè)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)產(chǎn)品商品化程度居世界領(lǐng)先水平，農(nóng)產(chǎn)品出口占全球50％的份額。目前，40％的美國農(nóng)業(yè)資本投入來源于信貸資金，70％以上的農(nóng)場每年需靠貸款維持與擴大生產(chǎn)。自20世紀(jì)初起，為確保農(nóng)業(yè)信貸資金的高效投入和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，美國政府制定了一系列鼓勵農(nóng)業(yè)信貸的法律，形成了較為完善的農(nóng)業(yè)信貸制度，組建了包括聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行為主體的政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)體系，以及農(nóng)民家計局、商品信貸公司和農(nóng)村電氣化管理局等為主體的農(nóng)業(yè)互助合作信貸機構(gòu)體系。聯(lián)邦政府則通過提供低息貸款、免除聯(lián)邦所得稅和債券利息的地方所得稅等途徑給予支持，鼓勵其向農(nóng)場主提供優(yōu)惠貸款。

2002年，美國新頒布的農(nóng)業(yè)法提出“美國農(nóng)場信貸體系”(FCS)概念，明確由金融機構(gòu)提供農(nóng)村住房貸款、農(nóng)地貸款、經(jīng)營貸款，以及向農(nóng)場主的合作社提供貸款等有關(guān)事項。根據(jù)新農(nóng)業(yè)法，直接經(jīng)營貸款權(quán)限可進一步延長兩年。農(nóng)業(yè)部、州、縣和地區(qū)委員會雇員可獲得農(nóng)場服務(wù)署發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款。同時，借款人如擁有農(nóng)場或者牧場3年以上，可獲得“農(nóng)場所有權(quán)貸款”。除自然災(zāi)害區(qū)域以外，也可向植物檢疫區(qū)發(fā)放低息緊急貸款。

（二）日本農(nóng)業(yè)信貸制度

日本地少人多，耕地資源極為有限，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程與政府對的大力支持和高度保護密不可分。經(jīng)過二戰(zhàn)后半個多世紀(jì)的快速發(fā)展，日本形成了以農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的“合作金融”為主體、以政府的“制度金融”為后盾、以私人金融機構(gòu)的“民間金融”為補充的，完善而發(fā)達的農(nóng)村信貸服務(wù)體系，對二戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)的復(fù)蘇和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

日本政府實行稱為“制度貸款”的農(nóng)業(yè)貸款長期低息優(yōu)惠政策，利率僅相當(dāng)于工業(yè)貸款的三分之二到一半，有時甚至低于存款利率，主要用于國家農(nóng)業(yè)政策所鼓勵的生產(chǎn)經(jīng)營活動，包括農(nóng)村漁業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)改良貸款、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款等項目。政府和地方公共團體等作為貸款人，在獲得利息補貼、損失補貼、債務(wù)擔(dān)保等補貼政策之后，由農(nóng)戶按照國家規(guī)定的投資方向和既定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營范圍使用貸款。根據(jù)補貼方式不同可劃分為三類：第一類是商業(yè)銀行貸款，由政府給予債務(wù)擔(dān)保；第二類是吸收農(nóng)協(xié)資金，政府給予利息補貼、損失補貼和債務(wù)擔(dān)保；第三類是通過金融機構(gòu)直接發(fā)放財政資金貸款。同時，日本還設(shè)立了 “農(nóng)業(yè)改良資金無息貸款”、“農(nóng)業(yè)新技術(shù)設(shè)備資金無息貸款”、“農(nóng)戶生活改善無息貸款”、“農(nóng)業(yè)教育事業(yè)無息貸款”等無息農(nóng)業(yè)貸款項目，以及“農(nóng)林漁業(yè)資金”和“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金”等專項優(yōu)惠貸款，用于全力支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件和引進農(nóng)業(yè)機械等。

（三）法國農(nóng)業(yè)信貸制度

法國是歐洲農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家。法國政府始終對農(nóng)業(yè)信貸采取全面干預(yù)的態(tài)度，只通過國家農(nóng)業(yè)信貸銀行發(fā)放支農(nóng)信貸。法國1984年頒布的新銀行法要求，在信貸和金融領(lǐng)域大幅度削減行政管理措施，允許信貸機構(gòu)間開展更激烈的競爭，實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)務(wù)多樣化。1990年起，不同層次的銀行開始參與農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)，但國家仍然保持農(nóng)業(yè)信貸的壟斷地位，逐漸形成包括法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、互助信貸聯(lián)合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行在內(nèi)的農(nóng)業(yè)信貸供給體系。

法國農(nóng)業(yè)信貸銀行原為互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)，現(xiàn)已占據(jù)法國農(nóng)業(yè)信貸85％的市場份額，由總行、省級、地方三個層次構(gòu)成。資金主要來源于從農(nóng)村地區(qū)吸收的存款、發(fā)行債券、政府借款等，資金主要運用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的普通貸款或優(yōu)惠貸款，以及向農(nóng)業(yè)經(jīng)營、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)組織等與農(nóng)業(yè)有關(guān)的項目投資?；ブ刨J聯(lián)合銀行在農(nóng)村少數(shù)信貸合作社聯(lián)合組織的基礎(chǔ)上建立，受政府控制，在各省有分支機構(gòu)。大眾銀行成立于1917年，是合作性質(zhì)的農(nóng)村信貸銀行，受政府控制，在法國國內(nèi)大部分省設(shè)有分支機構(gòu)，在城鄉(xiāng)辦理存款，向中小企業(yè)、會員個人發(fā)放短期和中期貸款。法國土地信貸銀行是一家股份制銀行，資金來源于發(fā)行債券和吸收存款，主要為購買農(nóng)業(yè)土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、住房和市政建設(shè)改造等提供貸款。

三、美日法農(nóng)業(yè)信貸制度經(jīng)驗借鑒

農(nóng)業(yè)信貸制度是金融支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的核心，對比美國、日本、法國三國農(nóng)業(yè)信貸制度，其成功經(jīng)驗可總結(jié)如下：

（一）建立比較完善、與時俱進的農(nóng)業(yè)信貸供給體系

盡管三國國情不同，但農(nóng)業(yè)信貸供給體系都比較健全，既有政府主導(dǎo)建立的金融機構(gòu)，也有民間互助合作性質(zhì)的金融機構(gòu)，還有商業(yè)性金融、民間借貸等，互為補充、互相促進。如美國建立了多層次、多元化、與時俱進的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)體系，在相互競爭中求生存，在分工中實現(xiàn)互補，共同促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。美國互助性質(zhì)的聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行成立后，在一定程度上取代了商業(yè)金融和個人信貸，特別是聯(lián)邦土地銀行在中長期信貸中有主導(dǎo)性優(yōu)勢，但商業(yè)金融和個人信貸仍在短期農(nóng)業(yè)信貸中占主要地位。農(nóng)民家計局、商品信貸公司等政策性金融機構(gòu)主要推動執(zhí)行政府農(nóng)業(yè)政策，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求。不同性質(zhì)的信貸機構(gòu)協(xié)同運作，既滿足了農(nóng)業(yè)發(fā)展不同層次的資金需要，又促進農(nóng)業(yè)快速健康發(fā)展。

（二）提供較為寬松優(yōu)惠的貸款條件

一般來說，商業(yè)性金融機構(gòu)不愿向農(nóng)村提供低息貸款，政策性金融機構(gòu)不以盈利為目的，才有動力向農(nóng)業(yè)提供政策性低息貸款、補貼或補償，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求。如美國商品信貸公司致力于提供無追索權(quán)的貸款，有效維護農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定。日本提供農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貸款、土地整治貸款等。而合作性金融機構(gòu)普遍得到了政府財力和政策上的大力支持，貸款利率較低，貸款條件較為寬松。

（三）通過多種渠道籌集資金

各國政策性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的資金不同程度來源于政府，獲準(zhǔn)發(fā)行由政府擔(dān)保的債券，籌資能力比較強。此外，還可從中央銀行和其它機構(gòu)借入資金，也可以向世界銀行、外國政府、外國金融機構(gòu)等借款。而合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)主要通過社員入股籌集資金，也可由政府資助?；I集到資金后，通過發(fā)放貸款、提供擔(dān)保、發(fā)放補貼等形式實現(xiàn)資金運用。如美國農(nóng)民家計局發(fā)放用于農(nóng)民家計、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫發(fā)放土地改良貸款等，較好地支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（四）得到本國政府的大力支持

農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，吸引資金的能力天然較弱，各國政府對農(nóng)業(yè)金融普遍采取大力支持的態(tài)度。一方面通過政策性金融機構(gòu)直接提供信貸資金，另一方面還向其它支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融機構(gòu)提供補貼、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保等。如允許合作金融機構(gòu)在經(jīng)營過程中繳納差別化的存款準(zhǔn)備金、免交部分稅費等，不僅保證了農(nóng)業(yè)資金用于農(nóng)業(yè)，還為非農(nóng)資金流向農(nóng)業(yè)打下了基礎(chǔ)。

（五）發(fā)揮法制保障的基礎(chǔ)作用

美國、日本、法國都有較為完善農(nóng)業(yè)信貸法律體系。如美國的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案、農(nóng)業(yè)信用法案等，同時，美國還把農(nóng)業(yè)信貸相關(guān)法律整合進入其它法律體系中，使信貸支持農(nóng)業(yè)發(fā)展有法可依。日本于1952年公布《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》。法國頒布了要求減少行政審批措施、鼓勵金融機構(gòu)進入農(nóng)村地區(qū)的新《銀行法》。這些法律在發(fā)展過程中不斷完善，有效促進了金融機構(gòu)支農(nóng)作用的充分發(fā)揮。

四、改革完善我國農(nóng)業(yè)信貸制度的措施和建議

（一）培育多元化的農(nóng)村信貸體系

充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融、民間性金融和其他金融組織的整體合力與競爭機制作用，是夯實農(nóng)村信貸服務(wù)的內(nèi)在基礎(chǔ)。繼續(xù)調(diào)整完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)在農(nóng)村金融中的業(yè)務(wù)分工與市場定位。按照“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，鼓勵和支持在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立多種形式的新型金融組織與小額信貸公司，規(guī)定其將資金主要運用于當(dāng)?shù)兀龠M農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。積極引導(dǎo)農(nóng)村民間融資，規(guī)范民間融資發(fā)展，逐步允許民間融資在法律保護和規(guī)范下公開合法經(jīng)營。

（二）暢通農(nóng)村信貸資金供給渠道

解決農(nóng)村資金投入的難題，關(guān)鍵是要健全農(nóng)村資金供應(yīng)機制，增加農(nóng)村信貸資金來源。應(yīng)以法律的形式，規(guī)定縣域商業(yè)銀行應(yīng)將一定比例存款投放當(dāng)?shù)兀瑢ξ催_到存貸比規(guī)定的縣域金融機構(gòu)執(zhí)行繳存特種存款、提高準(zhǔn)備金率等懲罰性措施，對達到存貸比例的金融機構(gòu)在再貸款、再貼現(xiàn)等方面結(jié)合支農(nóng)貢獻給予一定的激勵措施。整合運用各涉農(nóng)部門的農(nóng)業(yè)項目財政資金及各級政府財政支農(nóng)資金，協(xié)調(diào)管理各支農(nóng)金融機構(gòu)的農(nóng)貸資金，確保及時足額到位，提高使用效率。建立科學(xué)的縣域金融機構(gòu)分類監(jiān)管制度，適當(dāng)放松中小農(nóng)村金融機構(gòu)存貸比限制，鼓勵農(nóng)村信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)村信貸服務(wù)開展?fàn)顩r，在機構(gòu)設(shè)置、并購、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管費用減免等方面給予支持。建立“三農(nóng)”發(fā)展專項基金或?qū)ｍ梻?，由各銀行業(yè)金融機構(gòu)按存款余額的一定比例有償集中統(tǒng)籌，面向有能力發(fā)放支農(nóng)信貸的農(nóng)村金融機構(gòu)招標(biāo)使用，承諾資金全額用于“三農(nóng)”并按規(guī)定回收。

（三）健全農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險分散補償機制

農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險是遏制金融機構(gòu)開展農(nóng)村業(yè)務(wù)的積極性、制約農(nóng)業(yè)信貸增長的主要因素。在防范農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險方面，要堅持政策扶持和商業(yè)運作相結(jié)合、加強引導(dǎo)和自愿投保相結(jié)合、專業(yè)經(jīng)營和以險養(yǎng)險相結(jié)合、保險和再保險相結(jié)合四個原則，加快健全農(nóng)業(yè)保險體系，強化快速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力。在降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營的市場風(fēng)險方面，建立健全糧食、生豬保護價收購制度，拓展收購價保護范圍，縮小價格和供應(yīng)量波動區(qū)間，建立收購價格與生產(chǎn)成本相匹配的動態(tài)調(diào)整機制。進一步完善我國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，發(fā)揮套期保值和規(guī)避風(fēng)險的作用。同時，要建立完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險的補償機制。關(guān)鍵是建立公開化、透明化、科學(xué)化的涉農(nóng)貸款貼息制度，綜合測算涉農(nóng)貸款損失率情況，給予適當(dāng)比例的貼息。加強與財稅部門的協(xié)調(diào)，探索對金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款營業(yè)收入減免營業(yè)稅，對農(nóng)村金融機構(gòu)減征所得稅，以彌補歷史包袱和增強其防范風(fēng)險的能力。

（四）豐富農(nóng)村信貸服務(wù)產(chǎn)品

探索發(fā)展訂單、倉單、股權(quán)、收費權(quán)質(zhì)押貸款，推廣林權(quán)、土地、水域經(jīng)營權(quán)、礦產(chǎn)開采權(quán)等權(quán)利抵押貸款，大力發(fā)展農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社間多種形式的交叉聯(lián)保貸款，積極開辦項目貸款、銀團貸款。針對縣域居民的個性化需求，大力發(fā)展個人創(chuàng)業(yè)貸款、農(nóng)民工就業(yè)或培訓(xùn)貸款、小額教育貸款、醫(yī)療貸款、汽車貸款等新型信貸產(chǎn)品。及時出臺規(guī)范林權(quán)、水權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)權(quán)流通轉(zhuǎn)讓的法律制度，建立區(qū)域性流轉(zhuǎn)交易市場，為抵押品的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

(五)創(chuàng)新農(nóng)村信貸管理機制

完善農(nóng)村地區(qū)授信評級機制，充分運用人民銀行征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，探索以客戶所在行業(yè)發(fā)展前景、納稅情況、經(jīng)營者信用狀況等為主要依據(jù)的科學(xué)評級模式，建立針對農(nóng)民專業(yè)社等主體的評級機制，減少信息不對稱的程度，降低信貸配給成本。合理下放農(nóng)村基層金融機構(gòu)的信貸審批權(quán)限，簡化審批程序，提高審貸效率，推行在線審批、派駐獨立審批人等新型審貸模式，對符合條件的農(nóng)村客戶推行“余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的綜合授信模式。提高貸款定價的科學(xué)化、差異化、精細化水平，取消用利率“一浮到頂”的做法彌補風(fēng)險損失的傳統(tǒng)做法，切實根據(jù)客戶的風(fēng)險水平確定貸款利率。建立和完善對貸款用途、效益和質(zhì)量的跟蹤檢測考核制度，加大對信貸人員“數(shù)量、增量和效率”指標(biāo)的考核力度，充分調(diào)動其營銷積極性，建立健全盡職免責(zé)機制。建立農(nóng)村綜合性融資服務(wù)平臺， 加強金融機構(gòu)間信貸信息共享，增進借貸雙方信息交流，推動銀農(nóng)對接，提高信貸投放效率，加強信貸風(fēng)險防控能力。

（作者單位：中國人民銀行長沙中心支行）