如果說30年多前安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民的18個“紅手印”開辟出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的民生之路，那么，海州區(qū)首創(chuàng)的“三會村治”模式，則是在農(nóng)村民主改革方面邁出了堅實的一步。

2010年元旦剛過。凌晨下的雪，中午便融化了，但道路并未變得泥濘。平整的水泥路從公路上延伸到村里，又分成若干支節(jié)，宛如毛細(xì)血管般通向大屯村的家家戶戶。這個在江蘇省連云港市海州區(qū)相對貧困的村子正迎來新的發(fā)展契機(jī)。

村黨支部書記兼村委主任開成躍正一邊大口地呼吸著清新的空氣，一邊盤算著新年里村里的幾件大事。自從2008年9月試行“三會村治”模式以來，開成躍的手里只剩下執(zhí)行權(quán)，村里的重大事項要經(jīng)過村議事會批準(zhǔn)才能執(zhí)行，執(zhí)行的過程和結(jié)果還要經(jīng)村監(jiān)事會全程監(jiān)督，可當(dāng)了多年村干部的開成躍從未像現(xiàn)在這樣心情舒暢。

“就說這水泥路吧，都拖了5年了。沒想到，提交議事會討論后，9個月便修成了!因為一切都公開透明，鄉(xiāng)親們支持么。”這位樸實、年輕的蘇北農(nóng)民對2010年充滿信心:“要換屆了，只要大家信得過，我還要接著干!”

就在此時，遠(yuǎn)在千里之外的北京，《村民委員會組織法(修訂草案)》首次提請全國人大常委會審議，這意味著被稱為草根民主的村民自治制度經(jīng)過10年的實踐，將通過立法進(jìn)一步完善。在這場涉及到中國9億農(nóng)民的民主進(jìn)程中，以“三會村治”為核心的海州模式必將留下濃墨重彩的一筆，因為從“為民做主到由民做主”的人本思想在這種模式里得到了充分體現(xiàn)。

賄選引發(fā)的思考

“這兩年發(fā)生的村干部賄選事件引起了我們的深思。”回憶起當(dāng)時的情況，海州區(qū)人大常委會副主任劉海林記憶猶新，“區(qū)里有個村子正值村干部換屆，就在選舉前夜，其中一個競選者派人挨家挨戶地送錢送物，結(jié)果整個選舉被操控了。雖然我們對這次選舉進(jìn)行了及時糾正，但一個不爭的事實擺在了我們面前:賄選、罷免難，選舉違法糾錯機(jī)制缺乏，村民自治問題無法找到有效的法定解決途徑等，影響了法律的權(quán)威，也制約了村民自治的深入開展?！?/p>

“為什么會有那么多人熱衷于擔(dān)任村干部?為什么出現(xiàn)賄選情況?因為能撈錢!”海州區(qū)紀(jì)委書記王波一針見血地指出，“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，大量村干部已經(jīng)成為掌握著資金、資產(chǎn)、資源的‘三資’干部，他們可以處置的資金動輒數(shù)以百萬計，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了區(qū)里某些機(jī)關(guān)的權(quán)力?！庇浾吡私獾剑?008年以來，海州區(qū)紀(jì)委查辦各類案件80余件，其中涉及農(nóng)村基層干部貪占直補(bǔ)款、私賣集體資產(chǎn)、挪用集體資金等案件占30%，涉案金額達(dá)400 余萬元。

“十七大提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。如何把這樣的精神貫徹到村民自治當(dāng)中，解決好村干部權(quán)力集中，缺少有效監(jiān)督的問題?當(dāng)時區(qū)里的決心很大，一定要找到有效的解決途徑。”海州區(qū)紀(jì)委副書記、監(jiān)察局局長董德華回憶起制定方案的過程依然很感慨，“人大、政協(xié)都參與進(jìn)來，提出方案，仔細(xì)論證，然后修改，再論證，再修改。晚上睡覺時，也許會突然想到個問題，趕緊記下來，生怕有所遺漏。”

董德華告訴記者，“三會村治”就是從村權(quán)制衡這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督，將村權(quán)進(jìn)行三分，設(shè)立村民議事會、村民委員會、村民監(jiān)事會的“三會”村務(wù)治理機(jī)構(gòu)，分別行使村權(quán)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建“村權(quán)三分、三會自治”村治新模式。

“2008年4月初，為村民議事會、村民監(jiān)事會創(chuàng)設(shè)提供‘法律’依據(jù)的自治章程初稿拿出后，我們先后征求了蘇州大學(xué)法學(xué)院、武漢大學(xué)法學(xué)院的專家意見。同時，又征求了村鎮(zhèn)基層意見，歷時3個月，對草案進(jìn)行了20余次修改。不過，參與試點的村官們卻根本不買賬!因為權(quán)力被制約了。”董德華無奈地笑笑，“好在我們做過實地調(diào)研，村民們支持這個章程!”

2008年9月，海州區(qū)紀(jì)委經(jīng)過充分醞釀和精心準(zhǔn)備，在該區(qū)新壩鎮(zhèn)大屯村、沙杭村，錦屏鎮(zhèn)酒店村相繼進(jìn)行了試點。試點村以章程草案為基礎(chǔ)，結(jié)合各村特點，制定了本村村民自治章程，在此基礎(chǔ)上，召開村民會議，采取無記名投票方式，各自表決通過了章程。

小崗搞民生，大屯搞民主

向經(jīng)手人仔細(xì)詢問了有關(guān)事項后，大屯村村民胡正干鄭重地在報銷單據(jù)上簽字蓋章。作為村黨支部委員，胡正干從未感覺到自己的簽字會這樣重要，因為他還有另外一個頭銜:監(jiān)事長。按照自治章程，村里的每一張發(fā)票必須經(jīng)過經(jīng)手人、村委會主任以及監(jiān)事會3人中的2人以上簽字才能報銷?！袄习傩諕赍X不容易，對干部吃喝招待最反感，我們監(jiān)事會就是村里的‘小紀(jì)委’，專門盯著村干部違規(guī)的地方，否則對不起鄉(xiāng)親們的信任?！焙烧f。

除了監(jiān)督村委會的財務(wù)開支，監(jiān)事會還對議事會召開的程序進(jìn)行監(jiān)督。胡正干最得意的一次“糾偏”發(fā)生在2008年底。他說:“當(dāng)時，全村共上報了19個低保戶，但上級只給了12個名額，怎么辦?按過去的做法由村干部決定，這次要由議事會成員投票表決?？墒牵搅送镀杯h(huán)節(jié)，我感覺有些不對頭，議事會成員交頭接耳，你看我，我看你，這怎么能保持投票的獨立性呢?于是，監(jiān)事會向議事會主席提出終止投票的議案并被采納。隨后，我們在另一間屋子里設(shè)立了投票箱，每個議事會成員輪流進(jìn)入屋內(nèi)投票，而且不記名。就這樣，我們最終選出了大家都認(rèn)可的12個低保戶?！?/p>

在大屯村村委會，記者發(fā)現(xiàn)，村監(jiān)事會和紀(jì)檢監(jiān)察工作室的牌子掛在了一起?！拔覀儸F(xiàn)在是一班人馬，兩塊牌子?！焙筛嬖V記者。從村務(wù)角度，監(jiān)事會作為自治機(jī)構(gòu)，對議事會的議事程序、對村委會執(zhí)行議事會決議情況、對村委會的財務(wù)收支以及村務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督;從黨務(wù)角度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下文依托監(jiān)事會成立的工作室，負(fù)責(zé)村黨風(fēng)廉政工作，工作室接受村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，從而實現(xiàn)了村務(wù)、黨務(wù)監(jiān)督的無縫銜接，同時也實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作在村一級工作的延伸?！艾F(xiàn)在，我被我們鎮(zhèn)紀(jì)委任命為紀(jì)檢員，另外兩名監(jiān)事被任命為監(jiān)察員。有鎮(zhèn)紀(jì)委撐腰，我們監(jiān)督村務(wù)底氣更足了!以前，村里的事老開說了算，我們想知道的知道不了，想?yún)⑴c的參與不了，還真有股怨氣呢?！?/p>

“以前沒少受你們的冤枉。”開成躍一邊笑一邊接過了話頭，“過去，當(dāng)村干部難當(dāng)呀。做事吧，村民覺得干部想撈錢;不做事，大家又說我們不作為。如今，村里的事情由議事會決定，過程與結(jié)果受監(jiān)事會監(jiān)督，我們當(dāng)干部的也清白了?，F(xiàn)在，我能支配的資金只有2000元，超過這個數(shù)就得報議事會批準(zhǔn)才行，真正是當(dāng)家不做主。”開成躍還記得他把修路的議案提交議事會表決時的情景，“大家議論紛紛，有的說造價標(biāo)準(zhǔn)過高，有的指出路東路西情況各不相同?！弊詈螅?1名議事會成員只有擔(dān)任村黨支部副書記兼議事會主席的沈達(dá)劍投了贊成票，表決結(jié)果使曾經(jīng)執(zhí)掌村里最高權(quán)力的兩個搭檔感到有些灰頭土臉。

除了權(quán)力發(fā)生變化外，開成躍的誤工補(bǔ)貼也與以前大不相同。“我的報酬由基礎(chǔ)性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。年底，議事會要對我一年來的工作進(jìn)行考核，如果被評為不稱職，就領(lǐng)不到獎勵性補(bǔ)貼;要是被評為基本稱職，獎勵性補(bǔ)貼減半。當(dāng)然，要是被評為優(yōu)秀，獎勵性補(bǔ)貼會適當(dāng)增加。一句話，拿得多還是少，全看你干得好壞?！彼麑τ浾哒f。

在大屯村，開姓和胡姓人數(shù)眾多。沈達(dá)劍不僅屬于絕對的少數(shù)派，而且還是外來戶。不過，這并未影響他對村務(wù)施加影響。作為議事會主席，沈達(dá)劍除了行使投票權(quán)外還擔(dān)負(fù)著保證議事會依程序有效召開的職責(zé)。因此，他需要注意的方面就格外多，比如，每次召集議事會，必須有一半以上的成員參加方可有效，主持期間不得總結(jié)別人的發(fā)言，更不能先發(fā)表意見。

“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民會議召集難，召開更難。要么是權(quán)勢人物壟斷會議，要么是與會各方爭吵不休，議而不決。與會者不會發(fā)言，不會辯論，要么沉默，要么如同打架，不能理性地傾聽和說服?！倍氯A告訴記者，為了使“三會村治”的思路得到真正貫徹，他們把有關(guān)規(guī)則制定得非常細(xì)致、實用?！氨热缯f《議事會議事規(guī)則》吧，就是我們借鑒羅伯特議事規(guī)則提出來的，根本目的是完善規(guī)則，使民意得到真正表達(dá)?！痹谒性圏c村，“三會村治”的規(guī)則包括“三會”的構(gòu)成與職能、村務(wù)決策流程、財務(wù)管理流程、選舉及罷免流程等全部制成圖表，掛在墻上，一目了然。

在考察了“三會村治”實際效果后，中國行政法學(xué)會副會長、蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊海坤認(rèn)為:“‘村權(quán)三分、三會自治’這一創(chuàng)新做法，有助于推進(jìn)基層政治民主化進(jìn)程，有助于推進(jìn)村民自治法立法，在政治上符合中央精神，在理論上完全可行，非常具有推廣價值。”

如果說30年多前安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民的18個 “紅手印”開辟出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的民生之路，那么，海州區(qū)首創(chuàng)的“三會村治”模式，則是在農(nóng)村民主改革方面邁出了堅實的一步。

“兩會”博弈

酒店村的李步祥當(dāng)了十幾年的黨支部書記，卻對現(xiàn)在的村黨支部充滿了艷羨:“他們把黨的領(lǐng)導(dǎo)真正落到實處了?！本频甏骞灿?名黨員，3名進(jìn)入議事會，3名進(jìn)入監(jiān)事會，村黨支部書記王長喜兼任村委會主任。

“‘三會村治’要解決的首要問題就是如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！焙Ｖ輩^(qū)區(qū)委書記滕雯向記者解釋道。1998 年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布后，直接公開的村民選舉導(dǎo)入了一種自下而上的民主權(quán)力，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)由過去黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村委會二元并存的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。于是問題就產(chǎn)生了，憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨的基層組織享有對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村民自治組織享有自治權(quán)。但在實踐中什么是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、什么是自治權(quán)?領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)又如何體現(xiàn)?并無具體的界定。

“這就造成了村委會與村黨支部之間的權(quán)力博弈，沖突與斗爭愈來愈烈，雙方互不妥協(xié)，關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響農(nóng)村工作的開展和社會安定。然而，矛盾的實質(zhì)是什么?根源在哪里?矛盾解決的基本途徑是什么?如何妥善協(xié)調(diào)兩者關(guān)系?是當(dāng)前迫切需要解決的重大課題?！彪┱劦降牟⒎莻€案。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從全國各地的情況看，現(xiàn)任的村黨支部與村委會的關(guān)系狀況是:關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的約占30%;關(guān)系一般，工作勉強(qiáng)維持的約占40%;關(guān)系緊張、相互對立的約占30%。在上述村兩委關(guān)系融洽的村中，又有相當(dāng)一部分是村黨支部書記兼任村委主任。如果剔除掉“黨政一肩挑”的特殊情形，村兩委之間真正關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的比例將會更低。

“三會村治”模式則使傳統(tǒng)上模糊不清的村黨支部和村委會的權(quán)力界限變得清晰明確。在決策方面，由村黨支部書記擔(dān)任村民議事會主席，除擔(dān)任監(jiān)事長的村黨支部副書記或支委外，村黨支部其他委員和選舉的村民代表合并組成村民議事會，有利于將上級黨委的意圖轉(zhuǎn)化為村民自治機(jī)構(gòu)的決策，保證黨的精神的貫徹落實。在監(jiān)督方面，由村黨支部副書記或支委擔(dān)任村民監(jiān)事會的監(jiān)事長，與2名推舉的村民代表合并組成監(jiān)事會，監(jiān)事長同時被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織紀(jì)檢部門任命為紀(jì)檢員，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和村黨支部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，保證了黨支部充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

“我們認(rèn)為，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮應(yīng)重點體現(xiàn)在決策、監(jiān)督環(huán)節(jié)。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)變直接為間接，即通過掌控議事會和監(jiān)事會，實現(xiàn)黨心和民意有效銜接。因此，在決策內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)上，對村黨支部工作提出了更高要求，要求更多地體現(xiàn)民意?！彪┙o記者進(jìn)一步解釋道，“村民議事會由村黨支部委員和村民代表會議推舉產(chǎn)生，由于議事會中黨支部委員只占少數(shù)，因此能否做好其他議事會非黨成員的思想工作，把黨的意志和群眾的意愿有效銜接，是對村黨支部凝聚力、戰(zhàn)斗力的直接考驗?！?/p>

“這樣的規(guī)定對黨員干部的履職能力，尤其是表率作用提出了更高要求。按照自治章程規(guī)定，如果村干部被議事會罷免了職務(wù)，那么，其在黨內(nèi)的職務(wù)也將通過組織程序予以罷免。說白了，人民不用你了，黨也就不用你了?！彪┱J(rèn)真地說。

“不僅如此，‘三會村治’還促進(jìn)了黨的自身建設(shè)。首先，黨支部實現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)，改變了過去支委閑職虛掛問題。其次，促進(jìn)了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督。村黨支部書記和支委每人都是一票權(quán)。監(jiān)事會不僅對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，同時還能以工作室名義對村黨務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。最后，黨支部自身形象也得到了有效改善。黨支部從過去與群眾面對面的矛盾中解脫出來，主要工作就是聽取民意，反映民意，保證民意，實現(xiàn)民意?！彪┧实卣f。

(轉(zhuǎn)載自《中國青年》)