“現(xiàn)在開(kāi)始投票!”2010年6月12日，北京市懷柔區(qū)北溝村村委會(huì)換屆選舉。旁邊，一群外國(guó)人饒有興趣地觀(guān)摩。這是北京首次對(duì)外國(guó)人開(kāi)放村委會(huì)選舉，42個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的56名駐華外交官?gòu)氖袇^(qū)趕到現(xiàn)場(chǎng)。4月，北京市3944個(gè)村啟動(dòng)村委會(huì)換屆選舉工作，計(jì)劃8月底全部完成。

眼下，遼寧、海南等多個(gè)省市的村委會(huì)換屆選舉工作也在進(jìn)行。與此同時(shí)，以“選舉”、“監(jiān)督”、“罷免”等為核心內(nèi)容的《村委會(huì)組織法》修改工作，已完成了二審。這是該法自1998年實(shí)施以來(lái)的首次修改，在各地村委會(huì)換屆選舉的大背景下，尤為引人關(guān)注。

“對(duì)《村委會(huì)組織法》的修改，是采取修訂形式還是提出修正案由常委會(huì)作出修改決定，擬根據(jù)審議修改情況統(tǒng)籌考慮?！?月22日，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員劉錫榮這樣表示。

“這意味著，這次修改不一定是‘大修’(修訂)，還可能是‘小改’(修正案)?！北本┮晃婚L(zhǎng)期從事村民自治理論研究的學(xué)者說(shuō)。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，草案二審期間，村委會(huì)任期、村民代表選舉、村民會(huì)議召集等問(wèn)題成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

村委會(huì)任期:三年還是五年

從一審到二審，“村委會(huì)的任期問(wèn)題”都引起爭(zhēng)議。

草案一審稿、二審稿均規(guī)定:“村民委員會(huì)每屆任期三年”、“村民委員會(huì)成員可以連選連任”。記者了解到，在2009年12月草案一審時(shí)，張學(xué)忠、金碩人等14位常委會(huì)委員，任玉奇、姚曉英等8位列席的全國(guó)人大代表都認(rèn)為“三年不如五年”。二審時(shí)，這些常委會(huì)委員們大多堅(jiān)持原來(lái)主張，還有一些新列席的全國(guó)人大代表也持這一觀(guān)點(diǎn)。

來(lái)自陜西省合陽(yáng)縣甘井鎮(zhèn)同堤防村的全國(guó)人大代表劉會(huì)蓮的發(fā)言有一定的代表性。她說(shuō):“三年應(yīng)該改為五年，三年不利于村干部開(kāi)展工作。村干部一般第一年了解情況，第二年工作，第三年就準(zhǔn)備下臺(tái)了?！?/p>

任期短易引發(fā)短期行為，“一年干，二年看，三年等著換”，部分常委會(huì)委員、代表因而反對(duì)“任期三年”。

反對(duì)方的另外兩個(gè)理由是:三年一換屆的成本高，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)政支出，而五年一換屆可以和縣鄉(xiāng)人大同步換屆，能減少工作環(huán)節(jié);任期短不利于社會(huì)穩(wěn)定，一些問(wèn)題還沒(méi)解決，村委會(huì)就被換下來(lái)，會(huì)導(dǎo)致遺留問(wèn)題逐年累積。而且委員們赴多個(gè)省市進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)，基層很多干部群眾表示支持“五年”。

“如果任期是五年，最多干兩屆?！鼻f先委員建議，村委會(huì)成員還是要有連任的屆次限制，不能終身制。

馬啟智、鄭功成等委員認(rèn)為“三年更好”，“三年一選是村民最有效的監(jiān)督形式;三年一選與村黨支部的任期同步;村地域范圍有限，村里的工作不需要太長(zhǎng)的熟悉過(guò)程;村委會(huì)選舉是村民自治事務(wù)，即便用一些財(cái)力搞選舉，對(duì)于民主的進(jìn)步也是必要的”。

“任期改為五年，最大的擔(dān)憂(yōu)是怕任期長(zhǎng)，不好監(jiān)督、罷免。”二審時(shí)，列席常委會(huì)會(huì)議的全國(guó)人大代表胡樹(shù)祥、劉鎮(zhèn)偉委員都表示，無(wú)論三年還是五年，關(guān)鍵點(diǎn)在于村委會(huì)的退出機(jī)制是否完善，能否克服實(shí)踐中的“罷免難”問(wèn)題。

列席會(huì)議的全國(guó)人大代表鄭杰民認(rèn)為，不必?fù)?dān)心“罷免難”的問(wèn)題，“草案二審稿規(guī)定，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議要定期進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)不稱(chēng)職的村委會(huì)成員還可以罷免，這可以填補(bǔ)任期長(zhǎng)可能帶來(lái)的問(wèn)題”。

記者看到草案二審稿新增規(guī)定:村委會(huì)成員“應(yīng)當(dāng)接受村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議”，“村委會(huì)成員兩次被評(píng)議不稱(chēng)職的，其職務(wù)終止”。也就是說(shuō)，不用啟動(dòng)罷免程序，不稱(chēng)職的村干部就會(huì)下崗。

就村委會(huì)任期問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了北京市人大代表、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安，他主張“三年不變”。他認(rèn)為，“三年一選能對(duì)村干部形成一種壓力”，有利于推進(jìn)工作，讓當(dāng)選的村干部不敢“看”或者“等著換”。

對(duì)于三年一換屆的成本高、與縣鄉(xiāng)人大換屆選舉不能銜接的問(wèn)題，姜明安表示:“與全國(guó)、縣鄉(xiāng)人大換屆選舉相比，村委會(huì)換屆選舉是規(guī)模很小的選舉，一兩千人的村子，一個(gè)月左右就可以選舉完畢，有些地方的小村莊一個(gè)星期就可以選舉完?！?/p>

“至于因換屆導(dǎo)致的問(wèn)題累積，也可以用連選連任來(lái)解決。”姜明安認(rèn)為，“連選連任”可以解決三年干不完一件事(如修路工程)等問(wèn)題，村委會(huì)可以“連任五屆”，或者有一個(gè)任職年齡限制(65歲或70歲，只要還有履職能力即可)，“為了連任，村委會(huì)成員會(huì)更好地工作，不會(huì)‘看著、等著’”。

姜明安的老家在湖南鄉(xiāng)村，他告訴記者，當(dāng)?shù)卮迕窀矚g三年一換屆，“恨不得每年都換屆，讓差的村干部早點(diǎn)下來(lái)”，因?yàn)榱T免很難，老百姓即便覺(jué)得一些村委主任很腐敗、不作為，也沒(méi)有辦法。多點(diǎn)選舉，能調(diào)動(dòng)農(nóng)村群眾參與自治的積極性，有利于激發(fā)村民參與公共事務(wù)管理的民主活力。

“關(guān)于任期三年還是五年，建議法工委和內(nèi)司委繼續(xù)調(diào)研?！鼻f先委員建議。

村民代表:推選還是選舉

2006年4月，石家莊市新華區(qū)東營(yíng)村劃片選舉村民代表引發(fā)該村900多名選民不滿(mǎn)。該村村民田秀國(guó)說(shuō):“村黨支部不顧多數(shù)村民的強(qiáng)烈反對(duì)，強(qiáng)行劃區(qū)，實(shí)行推選。按照他們的安排，我被調(diào)開(kāi)多年居住區(qū)，而離我家至少半公里的一戶(hù)卻被強(qiáng)行劃進(jìn)我那一區(qū)。”選舉過(guò)程中，該村黨支部指派了52個(gè)選民小組的主持人，結(jié)果村民發(fā)現(xiàn)，52個(gè)主持人中80%最終都當(dāng)選為村民代表。“對(duì)于如何選舉村民代表，法律法規(guī)都沒(méi)有具體的規(guī)定。”該村黨支部書(shū)記王建平表示，分區(qū)選舉，戶(hù)代表推選村民代表符合法律規(guī)定，沒(méi)有什么錯(cuò)。挑選主持人也是為了便于選舉的組織。

有專(zhuān)家對(duì)此表示，“村民代表的‘推選’很容易被操縱，如東營(yíng)村劃片選舉村民代表，推選一般是當(dāng)面進(jìn)行的，因村民怕傷面子，52名‘主持人’的勸說(shuō)很容易成功” 。

這一問(wèn)題也引起了常委會(huì)委員們的關(guān)注?！按迕翊碓趺串a(chǎn)生?如果產(chǎn)生不好，沒(méi)有代表性，可能會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題?！倍彆r(shí)，胡振鵬委員表示，草案提出“村民代表由村民按每5~15戶(hù)推選一人，或者由各村民小組推選若干人”，這一規(guī)定將推選的“條件放得太寬了，實(shí)踐中很容易產(chǎn)生偏差”。他建議，將“推選”改為“以村民小組或自然村為單元‘選舉’產(chǎn)生村民代表”，“這樣，村民代表更具代表性”。

社會(huì)公眾也有類(lèi)似的意見(jiàn)。記者從全國(guó)人大常委會(huì)法工委了解到，在草案一審后，2009年12月26日至今年1月31日，網(wǎng)民通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)共提出6526條意見(jiàn)。其中，有的網(wǎng)民建議，村民代表不能由村小組推選，應(yīng)該按“村民20~50人投票選舉產(chǎn)生一位代表”的方式選舉產(chǎn)生。

也有的網(wǎng)民提出，應(yīng)細(xì)化現(xiàn)有的村民代表“推選”程序，可經(jīng)村民小組會(huì)議或者半數(shù)以上村民或者2/3以上的戶(hù)代表表決通過(guò)。有的網(wǎng)民認(rèn)為，村民代表具體代表的幾戶(hù)村民可視為“聯(lián)戶(hù)”，“聯(lián)戶(hù)”應(yīng)該有權(quán)監(jiān)督和隨時(shí)罷免其推選的村民代表。

村民會(huì)議:村委會(huì)召集是否合適

“村民會(huì)議讓村委會(huì)召集，會(huì)導(dǎo)致‘罷免難’?！笔粚萌珖?guó)人大代表、黑龍江遲夙生律師事務(wù)所主任遲夙生給記者講述了她的同事正在援助的一個(gè)例子:在齊齊哈爾市某村，幾百名村民想聯(lián)名罷免村委主任，村民聯(lián)名的人數(shù)已超過(guò)全體村民的半數(shù)，但是仍然無(wú)法召開(kāi)村民會(huì)議討論罷免問(wèn)題，因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》，村民會(huì)議必須由村委會(huì)召集，這讓“罷免”條款成了擺設(shè)。

二審時(shí)，鄭功成委員直言不諱地提出，草案二審稿規(guī)定，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集，“但村委會(huì)本身是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉出來(lái)的，現(xiàn)在又由它出面組織、召集，這是不妥當(dāng)?shù)?。?yīng)該考慮一下它們之間的關(guān)系，另外確定村民會(huì)議與村民代表會(huì)議的召集人” 。

“讓村委會(huì)去召集，監(jiān)督和被監(jiān)督的主客體是錯(cuò)位的。”一審時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員黃燕明說(shuō)。村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議是議事、決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是被監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中，村委會(huì)由于各種各樣的原因有時(shí)不愿意召開(kāi)村民會(huì)議。

對(duì)此，網(wǎng)友給出的解決辦法是:“可規(guī)定，黨支部、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、村民選舉委員會(huì)和其他相關(guān)組織在一定條件下也可以成為召集人?！?/p>

“應(yīng)當(dāng)建立村民會(huì)議的召集人制度，由召集人負(fù)責(zé)召集村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)議?！倍彆r(shí)，鄒萍委員建議，每村可選3人擔(dān)任村民會(huì)議召集人，用差額選舉的方式產(chǎn)生，村民會(huì)議召集人是當(dāng)然的村民代表、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員。召集人應(yīng)與村委會(huì)同時(shí)選舉產(chǎn)生，以降低選舉的成本;應(yīng)規(guī)定村委會(huì)成員不能擔(dān)任召集人，召集人只負(fù)責(zé)召集會(huì)議，不是“官”。

“希望最高立法機(jī)關(guān)，再多聽(tīng)聽(tīng)村民對(duì)草案修改的意見(jiàn)建議。”結(jié)束采訪(fǎng)時(shí)，姜明安對(duì)記者說(shuō)。