北京“兩軸兩帶多中心”的規(guī)劃有五六年了，規(guī)劃一直引導(dǎo)著，但是到現(xiàn)在還是一個大中心，所謂“衛(wèi)星城”從來就沒有“衛(wèi)星”過。

一項(xiàng)計劃15年達(dá)到的人口控制總量，在5年后就被輕松突破了。

7月23日，北京市人大常委會人口專題調(diào)研組公布：截至2009年底北京市人口總量已經(jīng)達(dá)到1972萬。其中戶籍人口1246萬，登記流動人口763.8萬。

對照2005年1月國務(wù)院通過的《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》，當(dāng)時確定的2020年北京市人口總量控制目標(biāo)為1800萬人左右。

“這個數(shù)字(1972萬)還是最保守的估計，因?yàn)楹芏嗔鲃尤丝诮y(tǒng)計不到?！敝袊嗣翊髮W(xué)社會與人口學(xué)院教授翟振武在接受《望東方周刊》采訪時說，“北京歷史上調(diào)控人口就是‘屢敗屢戰(zhàn)’的，每次定不要超過多少萬，人口總是一步步逼近，就跟小孩兒穿鞋一樣，沒幾年就又突破。”

1949年新中國成立初期，北京市人口僅為150萬，1980年常住人口904萬，1990年為1082萬，2000年1356萬。人口飛速增長，一方面為北京注入了大量勞動力資源，一方面也在逐漸逼近北京的資源環(huán)境承載極限。制定合理有效的人口政策勢在必行。

1246萬的戶籍人口是慣性增長

北京人口迅猛增長的主要拉動力在流動人口。明確流動人口數(shù)量才是調(diào)控人口規(guī)模的基礎(chǔ)。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州在接受本刊記者采訪時表示，在人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面，大家在認(rèn)識上有誤區(qū)，人口統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)很難形成共識，沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。

“流動人口沒有一個明確概念，一個月以上算流動，還是三個月以上?口徑不一樣，大家就形成不了對話。統(tǒng)計上是有誤差的，但是北京在統(tǒng)計時就不講究誤差，統(tǒng)計出來的流動人口在750萬左右，這個數(shù)字統(tǒng)計得太簡單、太絕對?！蓖鯊V州說。

據(jù)了解，1992年和1997年我國對流動人口做過普查，2000年做了抽樣調(diào)查，而在這之后的十年，流動人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，男女比例從以前男性占大多數(shù)到現(xiàn)在男女基本平衡，遷徙模式也從個人流動變化到舉家流動，流動人口的老齡化現(xiàn)象也在逐漸突出。

王廣州告訴本刊，2000年的抽樣調(diào)查以后，相關(guān)部門已經(jīng)十年沒有對流動人口進(jìn)行普查了。對流動人口現(xiàn)狀的不了解，導(dǎo)致低估了其增長速度?！皼]有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)做基礎(chǔ)，跟盲人摸象一樣，問題得不到更好的解決。政協(xié)提議將人口規(guī)劃調(diào)整納入十二五規(guī)劃中，但你不知道規(guī)劃誰，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整誰?！?/p>

北京市人大常委會此次調(diào)研常住人口總量，是由北京市公安局負(fù)責(zé)戶籍人口統(tǒng)計，統(tǒng)計局發(fā)布信息，1246萬的戶籍人口是慣性增長。

“差就差在流動人口，統(tǒng)計局最新統(tǒng)計的流動人口數(shù)量是763.8萬，加上統(tǒng)計不到的，流動人口差不多800多萬，加上1246萬的戶籍人口一共2000多萬。這2000多萬的數(shù)字比起人大公布的1972萬更符合實(shí)際。”翟振武說。

人口增長挑戰(zhàn)環(huán)境極限

人口增長過快是雙刃劍，一方面經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展需要大量的人力支持，另一方面，過多的人分享有限的資源，北京的資源環(huán)境承載力逐漸逼近極限。

過度開采地下水已經(jīng)使華北地區(qū)成為世界上最大的漏斗，如果人口得不到有效控制，繼續(xù)快速增長，專家擔(dān)憂，南水北調(diào)的水量將不能維持北京居民基本生活用水。

2010年3月，北京市政協(xié)組成人口專題調(diào)研組，深入北京多個區(qū)縣進(jìn)行考察。據(jù)調(diào)研組測算：北京市垃圾日產(chǎn)生量1.83萬噸，而實(shí)際日處理1.74萬噸，垃圾填埋場超負(fù)荷運(yùn)行。北京的能源98％靠外埠調(diào)入。北京市每增加1人每日交通出行量增加2.64次，交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重。

環(huán)境承載力是在一定標(biāo)準(zhǔn)下保證居民享有比較舒適的生活，有一定的綠地面積，一定的人均居住面積，人均水資源支撐的承載力，超過這個極限，資源和環(huán)境不一定馬上崩潰，但居民的生活質(zhì)量會下降，這與北京打造宜居城市的理念相悖。

“北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還沒有完全改變，GDP增長還是過多地依靠勞動力。”北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華對本刊記者說。北京享受著人口紅利帶來的好處，卻用資源枯竭和環(huán)境惡化作為代價。

陸杰華說：“過去我們說的人口紅利是過多的注重勞動力的數(shù)量，沒有提到人力資本和人口素質(zhì)，如果按照現(xiàn)在這種方式發(fā)展，北京的城市競爭力不會有很高的提升。”

“人口發(fā)展應(yīng)該是一個多元的目標(biāo)，不僅包括數(shù)量，還要有結(jié)構(gòu)，但北京以往的總體規(guī)劃只注重數(shù)量，像年齡結(jié)構(gòu)在核心區(qū)域是什么樣的分布，在擴(kuò)展區(qū)又是什么樣的，都沒有細(xì)化。確定好比例后措施才更好實(shí)踐?，F(xiàn)在我們這1972萬是比較混亂的結(jié)構(gòu)分布，是一種無序的增長?！标懡苋A說。

翟振武則提出：“產(chǎn)業(yè)要升級換代，從勞動密集型走向技術(shù)密集的產(chǎn)業(yè)，這是解決人口問題一個根本的出路?！?/p>

“流動人口來北京的目的是就業(yè)。調(diào)控流動人口規(guī)模關(guān)鍵是解決北京市產(chǎn)業(yè)吸收勞動力的問題，發(fā)展那些高附加值，高技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，勞動力的需求就會少一點(diǎn)。北京現(xiàn)在還是勞動密集型產(chǎn)業(yè)居多，大型制造業(yè)，鋼鐵業(yè)，勞動力需求旺盛，自然吸引外來人口涌入北京?！钡哉裎湔f，“同時，與上海、深圳比起來，北京的生活成本低廉，各種低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)魚龍混雜，企業(yè)用工制度不規(guī)范，這些漏洞降低了進(jìn)入北京的門檻?！?/p>

在翟振武看來，北京是首都，在這個地方建企業(yè)用工人就更要遵守法律法規(guī)，雇用工人，不管是什么工人，必須給勞動者上五險一金，保證他的最低工資，保證工人的最低勞動時間，加班給加班費(fèi)，定期定額交稅?！皩τ谶@種勞動密集型的，利潤很低的企業(yè)，用工成本提高了，就會向別的地方轉(zhuǎn)移，招工就招到別的地方去了?！?/p>

“就像紐約，”翟振武補(bǔ)充說，“紐約沒有貧民窟，要在紐約辦企業(yè)就要付給工人較高的工資，只有高附加值的企業(yè)才有能力支付給工人足夠的工資保證他的生活，所以紐約的人口涌入并不像北京這么迅猛。”

“這么多人涌入，不敢改了”

人口調(diào)控，繞不開戶籍問題。北京人口的快速增長與戶籍改革會呈現(xiàn)怎樣的關(guān)系?這是人們普遍關(guān)心的問題。

北京戶籍制度改革一直難以推進(jìn)的原因，無非是戶口本背后的社會福利難以剝離，流動人口無法享有同戶籍人口均等的就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等社會保障。

“從我們國家長遠(yuǎn)發(fā)展來看，以后肯定要突破戶籍壁壘的限制，突破二元化的結(jié)構(gòu)?！标懡苋A分析。

2010年8月2日，《首都中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》明確提出，為適應(yīng)京津冀一體化發(fā)展要求，將逐步推行京津冀地區(qū)互認(rèn)的高層次人才戶籍自由流動制度，無論是子女入學(xué)還是醫(yī)療社保都將享受當(dāng)?shù)厥忻裢却觥８邔哟稳瞬艖艏畬⒖稍诰┙蚣降貐^(qū)自由流動。

堅固的北京戶籍壁壘算是松了一個小口。但是也有人擔(dān)心人才引進(jìn)制度在發(fā)展差距較大的環(huán)渤海地區(qū)施行，會造成人才只朝著北京和天津單向流動，導(dǎo)致河北地區(qū)人才的流失，繼續(xù)拉大京津冀地區(qū)差距。

中國人民公安大學(xué)公共管理學(xué)院副教授張昕表示，只有縮小北京與周邊城市的主要經(jīng)濟(jì)水平和社會福利水平差距，國家也出臺社會保險跨省轉(zhuǎn)移的完善辦法，讓流動人口意識到去哪里都基本一樣的時候，北京戶口才有可能真正松動。

“京津冀地區(qū)是一種‘大頭—細(xì)腰—無腿’的模式，兩個特大城市，北京和天津，中等城市除了唐山、秦皇島就幾乎沒了，小城市就更沒有了。不像長三角地區(qū)，蘇州、常州??周圍很多大中小城市比較配套。北京是雙峰太突出，周圍地區(qū)落差太大?！钡哉裎湔f。

控制人口的根本還在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，這樣才能把產(chǎn)業(yè)分流出去，人口逐漸恢復(fù)平衡。

然而因沒有合理的城市規(guī)劃，北京近年大量外來人口涌入，更增加了戶籍制度改革的難度。“這么多人涌入，不敢改了?！钡哉裎湔J(rèn)為，“大城市戶口改革一般都比較謹(jǐn)慎。上海居住證改革也是一步一步的，不會一下子放開。北京可以借鑒上海的做法，但是目前來看，北京現(xiàn)在戶籍制度改革沒有多大進(jìn)展?！?/p>

但是在經(jīng)濟(jì)學(xué)家李開發(fā)看來，這不應(yīng)當(dāng)成為阻撓戶籍改革的借口?！氨本艨谥贫葢?yīng)當(dāng)抓緊改革，越早越好?！彼麑Ρ究f，“外來人口來了，我們讓他替首都打工，把財富留下來，然后首都不需要他們了，就請他們回老家去。只增加財富，不增加負(fù)擔(dān)，這種做法太短視?！?/p>

中心區(qū)大餅攤得太大

“一個城市增加人口是靠產(chǎn)業(yè)吸引人的，根本問題是分流產(chǎn)業(yè)而不是控制人口?！倍嗄暄芯砍鞘幸?guī)劃，李開發(fā)認(rèn)為控制人口的根本途徑不是控制戶籍，而是分流產(chǎn)業(yè)。

2006年發(fā)布的《北京市“十一五”時期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》中表明，未來五年，北京將建成首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四大各具特色的城市功能區(qū)。

“如果每一個功能區(qū)定位過于具體化，則會導(dǎo)致企業(yè)集中，與住宅區(qū)分離。像天通苑，通州現(xiàn)在都已經(jīng)變成了睡城?！崩铋_發(fā)說。

對比中外城市建設(shè)，李開發(fā)直言，控制人口增長，關(guān)鍵在規(guī)劃，而我們的規(guī)劃“太軟、太亂、太近視”，“北京中心區(qū)大餅攤得太大，7％的中心區(qū)土地面積上集中了約1600萬人口，占總?cè)丝跀?shù)的76％，每平方公里人數(shù)達(dá)到13300人，是全世界城市攤大餅的第二名，第一名墨西哥城為1500平方公里，人口2200萬?！?/p>

另一方面，許多城市都在建設(shè)衛(wèi)星城，目的在于分流產(chǎn)業(yè)，分流人口，但在李開發(fā)看來，事實(shí)上沒有企業(yè)從市中心撤出來到衛(wèi)星城去創(chuàng)業(yè)，人流還是向中心匯聚。“北京‘兩軸兩帶多中心’的規(guī)劃有五六年了，規(guī)劃一直引導(dǎo)著，但是到現(xiàn)在還是一個大中心，所謂‘衛(wèi)星城’從來就沒有‘衛(wèi)星’過。只有等到中心城區(qū)擴(kuò)大，吃掉‘衛(wèi)星城’，‘衛(wèi)星城’的歷史使命才算終結(jié)。這說明，我國的城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星城建設(shè)研究不足，從指導(dǎo)思想到運(yùn)營實(shí)踐都有缺陷?！?/p>

李開發(fā)假設(shè)，昌平、順義、平谷、大興，每個衛(wèi)星城分流人口150萬，北京的諸多問題都能得到有效解決。

關(guān)鍵在科學(xué)規(guī)劃。李開發(fā)的建議是，某個地方建多少住宅樓就要建多少相應(yīng)的寫字樓，要做到寫字樓附近70％～80％的人能就近找到住的地方，住宅樓附近能就近找到上班的地方，這樣才能把商場、寫字樓、銀行配套起來。

“如果我們在規(guī)劃順義的衛(wèi)星城時，規(guī)劃建設(shè)一條輕軌，從北三環(huán)起直達(dá)順義區(qū)中心，中途不設(shè)站點(diǎn)，或者就一兩個站點(diǎn)，從北三環(huán)上了車，20分鐘就到順義。順義的寫字樓便宜，住房也便宜，去市區(qū)中心辦事也方便，再加上稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策一激勵，企業(yè)就會自動自覺地搬遷到順義。”

甚至，李開發(fā)說，北京市的衛(wèi)星城，也不要僅僅著眼于北京，可以向周邊城市發(fā)展，“正確的辦法是放眼未來，制訂一個‘大北京’的規(guī)劃，把河北的霸州、涿州、三河、固安等市縣劃歸北京市，在現(xiàn)在基礎(chǔ)上，使北京市的面積增加一倍，用快速交通、便宜的寫字樓與工業(yè)園區(qū)，便宜的住宅與優(yōu)惠的稅收政策把企業(yè)與人流吸引過去。”

“目前北京到天津的快速鐵路只要半個小時，如果我們從長計議，在開通到霸州、固安、涿州的快軌后，單程票價在2～4元間，數(shù)百萬人遷出北京中心區(qū)，有可能讓北京重新成為宜居城市，成為風(fēng)景宜人的世界都市?！崩铋_發(fā)說。