目前中國(guó)正處于國(guó)退民進(jìn)的時(shí)間窗口。由于國(guó)企的盈利水平今年大幅提升，此時(shí)減持國(guó)有資產(chǎn)，有利于獲得理想的價(jià)格，民間資本接棒的意愿也會(huì)較高，減持收入還可用于解決地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題及惠民生。在總量減持的同時(shí)，可以采取存量?jī)?yōu)化的策略，比如，可以把國(guó)企委托給優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)經(jīng)營(yíng)，國(guó)有資本也可以參股業(yè)績(jī)好的民企，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度。

從財(cái)政平衡角度看國(guó)退民進(jìn)的意義

今年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“新36條”），其中明確界定了政府投資的范圍，即政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域；表示對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入；并進(jìn)一步提出，國(guó)有資本要把投資重點(diǎn)放在不斷加強(qiáng)和鞏固關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，要為民間資本營(yíng)造更廣闊的市場(chǎng)空間。隨后，在發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，又明確要“推動(dòng)國(guó)有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域適當(dāng)退出”。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)把國(guó)有資本的退出和支持民間資本進(jìn)入表述得非常清楚了。

自去年初提出兩年４萬(wàn)億的公共投資計(jì)劃后，有關(guān)“國(guó)進(jìn)民退”的說(shuō)法越來(lái)越普遍。這一方面反映出次貸危機(jī)之后，外部需求銳減，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的沖擊尤其大，民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，民間資本的投資意愿大幅下降；而另一方面，國(guó)有資本不僅大量進(jìn)入公共設(shè)施的投資領(lǐng)域，還進(jìn)入到不少原先民營(yíng)資本占優(yōu)的領(lǐng)域，如房地產(chǎn)、煤炭采掘等行業(yè)。但這一“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象，從財(cái)政收支的角度看是不可持續(xù)的。

首先是國(guó)有資本進(jìn)入的公共投資領(lǐng)域，主要是公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，在上一輪經(jīng)濟(jì)周期中，這些行業(yè)的需大于供非常明顯，如今，除了鐵路之外，其他的道路交通都已經(jīng)相對(duì)過(guò)剩，因此，民間資本普遍不愿參與投資，與上一輪周期中的大規(guī)模參與形成鮮明對(duì)照。這就意味著，這些主要依靠銀行信貸支持的項(xiàng)目，未來(lái)將無(wú)法形成足夠的現(xiàn)金流來(lái)還債（詳見(jiàn)2009年10月本專(zhuān)欄文章《高速公路：通向繁華還是荒涼》）。因此，為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)影響所付出的代價(jià)，就是中央政府債務(wù)率的上升，最近兩年的中央財(cái)政預(yù)算赤字累計(jì)達(dá)到2萬(wàn)億元。

其次，各地政府借中央政府提出的保八目標(biāo)，紛紛設(shè)項(xiàng)目、建立融資平臺(tái)，使得實(shí)際的公共投資規(guī)模遠(yuǎn)超中央目標(biāo)，其本質(zhì)是由長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)地方政府的評(píng)價(jià)方式和目標(biāo)決定的，即把當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)率作為首要目標(biāo)。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，到2009年末，地方政府融資平臺(tái)的貸款余額為7.38萬(wàn)億元，這還不包括地方政府通過(guò)這一平臺(tái)的發(fā)債額。而地方政府通過(guò)拍賣(mài)土地所獲得的收入，即便在收入最高的2009年，也不過(guò)是1.4萬(wàn)億元左右，今后，隨著商業(yè)性房地產(chǎn)投資嚴(yán)控政策的出臺(tái)，土地財(cái)政收入將不斷減少，這將使得地方財(cái)政收入的增幅低于支出，某些地方政府將面臨實(shí)質(zhì)上“破產(chǎn)”的窘境。

第三，地方政府主導(dǎo)的公共投資，大部分依靠銀行資金，但明顯存在擔(dān)保和抵押不實(shí)的問(wèn)題，這將加大銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。從歷史上看，我國(guó)銀行業(yè)的壞賬率提高，主要都是由地方政府的投資沖動(dòng)和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善引起的，而民間投資所引發(fā)的銀行壞賬規(guī)模所占比例很小。即便是目前房地產(chǎn)調(diào)控所引發(fā)的房?jī)r(jià)可能回落，其實(shí)對(duì)銀行構(gòu)成的壞賬風(fēng)險(xiǎn)也不大，除非回落幅度超過(guò)30%。

從以上三個(gè)方面可以看出，無(wú)論中央、地方還是銀行，都難以承受這種依賴(lài)政府投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。而債務(wù)問(wèn)題的凸顯，又需要有解決方案，如果土地財(cái)政難以為繼，那么，依靠轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)來(lái)獲得財(cái)政收入，與土地財(cái)政相比，利大而弊少。因?yàn)榇伺e并不會(huì)增加或減少社會(huì)投資總規(guī)模而使得經(jīng)濟(jì)受影響；而且，政府所得收入既可以還債，又可以用于民生，增加社會(huì)總需求。所以，從財(cái)政的角度看，從政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)看，都能夠起到平衡財(cái)政收支、改善資產(chǎn)負(fù)債表的作用。

國(guó)有資本退出正逢“時(shí)間窗口”

中國(guó)的國(guó)退民進(jìn)始于1998年，其中，國(guó)有企業(yè)退出規(guī)模比較大的是在1998-2002這四年間。1998年是國(guó)有企業(yè)虧損面最大的一年，當(dāng)時(shí)國(guó)家采取“抓大放小、國(guó)退民進(jìn)”的政策，可謂是局勢(shì)所逼。通過(guò)四年的國(guó)有企業(yè)改革、轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、減持等手段，國(guó)退民進(jìn)的效果非常明顯。數(shù)據(jù)顯示，1998-2003年，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)戶(hù)數(shù)從23.8萬(wàn)戶(hù)減少到15萬(wàn)戶(hù)，減少了40%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)從213.7億元提高到4951.2億元，增長(zhǎng)了22.2倍；國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額從14.9萬(wàn)億元增加到19.7萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)從5.21萬(wàn)億元增加到8.36萬(wàn)億元。這表明，國(guó)有經(jīng)濟(jì)并未因國(guó)退民進(jìn)的快速發(fā)展而停滯不前。

然而，自2005年之后，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的發(fā)展速度明顯落后于民營(yíng)企業(yè)。比較2009年國(guó)有和私營(yíng)企業(yè)的各項(xiàng)指標(biāo)可見(jiàn)：在工業(yè)增加值方面，私營(yíng)企業(yè)同比增長(zhǎng)18.7%，國(guó)有企業(yè)增長(zhǎng)6.9%；在總資產(chǎn)方面，私營(yíng)企業(yè)同比增長(zhǎng)20.1%，國(guó)有企業(yè)增長(zhǎng)14%；在從業(yè)人數(shù)方面，私營(yíng)企業(yè)增加5.3%，國(guó)有企業(yè)增加0.8%；在主營(yíng)業(yè)務(wù)收入上，私營(yíng)企業(yè)增長(zhǎng)18.7%，國(guó)有企業(yè)降低0.2%；在最重要的指標(biāo)企業(yè)利潤(rùn)方面，私營(yíng)企業(yè)增長(zhǎng)17.4%，而國(guó)有企業(yè)則下降4.5%?？梢?jiàn)，在大家感覺(jué)上認(rèn)為國(guó)進(jìn)民退最明顯的2009年，卻是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遠(yuǎn)超國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一年，無(wú)非是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)率上確實(shí)大大超過(guò)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

因此，從過(guò)去30多年的發(fā)展趨勢(shì)看，雖然國(guó)有企業(yè)在深化改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面取得了不俗的成績(jī)，個(gè)別年份盈利增長(zhǎng)較快，但不容否認(rèn)的是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的份額都在不斷下降，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中最大難題之一—就業(yè)的貢獻(xiàn)也非常小。而在社會(huì)資源的配置方面，國(guó)有企業(yè)卻占有了相對(duì)多的資源，比如低成本的土地獲取、礦產(chǎn)資源的廉價(jià)開(kāi)發(fā)權(quán)、銀行信貸的傾斜、市場(chǎng)壟斷等，此外，80%的央企已經(jīng)成為上市公司，也可以看成其擁有“直接融資優(yōu)先權(quán)”。因此，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，國(guó)企與民企的地位并不對(duì)等，但前者卻不能利用優(yōu)勢(shì)而取勝。

鑒于此，“推動(dòng)國(guó)有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域適當(dāng)退出”已經(jīng)成為發(fā)改委今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一。而選擇在今年開(kāi)始退出，其時(shí)間上具有一定的合理性。

第一，今年是政府開(kāi)展兩年４萬(wàn)億公共投資刺激計(jì)劃的第二年，明年這一刺激政策面臨退出，這意味著，在國(guó)有資本退出的同時(shí)，需要民間資本來(lái)接棒，才能保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。事實(shí)上，從2009年底起，國(guó)有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率已經(jīng)下降，而民營(yíng)企業(yè)的增長(zhǎng)率上升，也說(shuō)明國(guó)企已經(jīng)完成了階段性使命，下一階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)還得靠民間資本來(lái)推動(dòng)（附圖）。

第二，地方政府融資平臺(tái)所累積的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始清理，需要各級(jí)政府拿出部分財(cái)政收入作為清償安排，而通過(guò)減持國(guó)有資產(chǎn)獲得的收入可以彌補(bǔ)清償資金不足的問(wèn)題。

第三，2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)將好于去年，國(guó)企的盈利水平也大幅提升，估計(jì)今年國(guó)企的利潤(rùn)總額在1.7萬(wàn)億元左右，這對(duì)于提升整體轉(zhuǎn)讓價(jià)格比較有利。相比而言，1998-2002年的國(guó)有資產(chǎn)減持處于國(guó)企虧損面較大的階段，雖然減持非常迫切，但價(jià)格肯定過(guò)低了。

因此，目前正處于國(guó)退民進(jìn)的時(shí)間窗口，如果不利用這一時(shí)間窗口鼓勵(lì)民間資本參與投資，讓國(guó)有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域適度退出，那么等到下一階段經(jīng)濟(jì)增速放緩時(shí)，恐怕減持的價(jià)格就不是那么理想了，而民間資本接棒的意愿也會(huì)降低。

國(guó)有資本可采取總量減持、存量?jī)?yōu)化的策略

即便國(guó)有資本不退出，未來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重也將不斷下降，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件與經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的雙重因素決定的。但是，如果國(guó)有資本不選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)退出，那么未來(lái)如果是無(wú)奈退出，則無(wú)異于被淘汰出局。從“新36條”看，可以讓民間資本參與的領(lǐng)域非常之廣，如金融、電信、石油天然氣等原先被認(rèn)為事關(guān)國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，民資都可以參與（附表）。同時(shí)，最有操作性意義的條款在于打破了國(guó)有資本的“控股慣例”，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等多種形式，參與國(guó)有企業(yè)的改制重組，合理降低國(guó)有控股企業(yè)中的國(guó)有資本比例”。

因此，按照“新36條”的規(guī)定，在操作層面上，最好能夠提出一個(gè)國(guó)有資本的減持總量，或各地國(guó)資委根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支狀況，提出減持規(guī)模，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。筆者曾計(jì)算發(fā)現(xiàn)，至2008年末，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)凈值（含金融企業(yè)）約為15.6萬(wàn)億元；如果減持20%，平均按凈值的1.3倍出售，則可以獲得4.1萬(wàn)億元的收入。這足夠解決地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題及償還財(cái)政部替地方政府發(fā)行的兩年4000億元地方債了。

根據(jù)發(fā)改委確定的“國(guó)有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域適當(dāng)退出”原則，國(guó)有資本退出的空間實(shí)際上非常大。以中央企業(yè)為例，大部分企業(yè)從事的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)并不屬于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。據(jù)中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記顯示，截至2008年底，在全部98個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，一級(jí)企業(yè)在其中41個(gè)行業(yè)有分布，二級(jí)企業(yè)在其中81個(gè)行業(yè)有分布，三級(jí)、四級(jí)以下企業(yè)分別在87個(gè)和85個(gè)行業(yè)中有分布。如此寬泛的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，顯然大部分不屬于“命脈”行業(yè)，也不能突顯主營(yíng)業(yè)務(wù)，而國(guó)資委也提出“力爭(zhēng)在2010年年底之前將中央企業(yè)減少到80-100家”。

央企尚且如此，地方國(guó)企從事一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)就更多了，有更大的退出空間，關(guān)鍵看地方政府是否有足夠大的壓力去減持國(guó)有資本。日前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)文要清理地方融資平臺(tái)，銀監(jiān)會(huì)則要求銀行推動(dòng)地方政府在任期內(nèi)履行還款責(zé)任，以避免脫逃償還義務(wù)。如果這些措施能夠真正落實(shí)到位，則地方就有了減持國(guó)有資產(chǎn)的動(dòng)力，國(guó)退民進(jìn)就能真正展開(kāi)。

事實(shí)上，目前國(guó)資所涉足的行業(yè)大部分屬于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，因此，發(fā)改委對(duì)于國(guó)有資本退出的提法是“適度退出”，而非“完全退出”，此前的提法還有“抓大放小”、“做強(qiáng)做大”、“有進(jìn)有退”等，為此還引發(fā)了很多歧義。但筆者認(rèn)為，國(guó)有資本本質(zhì)上屬于社會(huì)公共資本，不歸屬于任何利益團(tuán)體或個(gè)人，管理好國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)保值增值才是根本目的。因此，在總量減持的同時(shí)，優(yōu)化存量十分必要。目前，各地都紛紛成立了國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司，進(jìn)行股權(quán)管理、市值管理等嘗試，有些還模仿新加坡淡馬錫的模式，這一方向應(yīng)該是對(duì)的，但步伐可以邁得更大些。

比如，全國(guó)社?；鸬淖龇ㄖ档猛茝V，即認(rèn)識(shí)到自身的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和人才儲(chǔ)備都不足以管理那么龐大的資產(chǎn)規(guī)模，就將部分社?；鹞薪o國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富的基金管理公司和優(yōu)秀的基金經(jīng)理來(lái)管理。既然社保資金可以如此，國(guó)有企業(yè)同樣可以委托給優(yōu)秀的企業(yè)家或優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)來(lái)經(jīng)營(yíng)。同樣，國(guó)有資本可以從某些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)中退出，也可以參股到業(yè)績(jī)好的民營(yíng)企業(yè)中去。

如果我們比較國(guó)內(nèi)諸多的優(yōu)秀企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)，可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀企業(yè)大部分都是民營(yíng)企業(yè)；而行業(yè)龍頭中，凡國(guó)企絕大部分是依靠非競(jìng)爭(zhēng)手段獲得龍頭地位的。因此，要讓國(guó)有資本獲得較高的回報(bào)，還是需要轉(zhuǎn)變政府的職能和國(guó)資管理的模式，讓國(guó)有資本與民間資本更多地融合在一起，把國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)和管理更多地交給市場(chǎng)產(chǎn)生的企業(yè)家和經(jīng)理人來(lái)運(yùn)作。如在不違背自由競(jìng)爭(zhēng)的原則下，可以讓中國(guó)最優(yōu)秀的銀行、保險(xiǎn)公司來(lái)參股國(guó)有的銀行和保險(xiǎn)企業(yè)，讓國(guó)內(nèi)成長(zhǎng)最快的汽車(chē)、家電企業(yè)來(lái)參股同行的國(guó)有企業(yè)，并讓他們的管理團(tuán)隊(duì)參與其管理。

中國(guó)政府所擁有的龐大國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，是其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家望塵莫及的，將其適當(dāng)減持，能讓政府的資產(chǎn)負(fù)債表變得非常健康。減持國(guó)有資產(chǎn)的意義，并不單單是降低政府的債務(wù)水平、降低金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，或者給民間投資更多的機(jī)會(huì)；而是通過(guò)國(guó)退民進(jìn)，提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度。當(dāng)政府所掌控的資產(chǎn)減少時(shí)，政府就更容易轉(zhuǎn)變其職能，從一個(gè)經(jīng)營(yíng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從而更加注重社會(huì)保障和公平，并進(jìn)而推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)可持續(xù)。