在工業(yè)化和城市化領(lǐng)先全國的廣東，城鄉(xiāng)和工農(nóng)用地之間的藩籬早已被種種“擦邊球”沖擊得七零八落，由于缺乏合法的制度支撐，狂飆突進(jìn)的流轉(zhuǎn)亦飽含隱憂

作為改革開放的前沿，經(jīng)濟(jì)大省廣東的工業(yè)化和城市化領(lǐng)先全國，也最先遇到土地瓶頸，在工農(nóng)和城鄉(xiāng)爭地的大背景下，各種或明或暗的農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為突破瓶頸的現(xiàn)實(shí)路徑。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指在不改變土地用途和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，將農(nóng)地使用權(quán)在個(gè)人、企業(yè)與經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)。然而，據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心內(nèi)部報(bào)告顯示，從用途上看，廣東10%左右的耕地流轉(zhuǎn)后被用于非農(nóng)業(yè)用途。

廣東的二調(diào)數(shù)據(jù)尚未公布。根據(jù)1996年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)匯總，廣東省土地總面積1797.52萬公頃，其中已利用土地1671.22萬公頃，土地利用率為 92.97%。全省耕地、園地、林地、牧草地、水面等農(nóng)用地面積共1527.40 萬公頃，占全省土地總面積的84.97%。

于法不合

同許多符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律但不合當(dāng)時(shí)法規(guī)的新政一樣，廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)亦是民間先行，先做后說，再從“地下”走到地上。

農(nóng)業(yè)部報(bào)告顯示，廣東農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)早在上世紀(jì)80年代第一輪土地承包期就已開始。廣東農(nóng)業(yè)部門某官員直言，如果深究起來，廣東早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本都是非法的，但由于經(jīng)濟(jì)效益顯著，地方政府對此并未強(qiáng)令禁止。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心經(jīng)濟(jì)體制研究室副主任廖洪樂指出，廣東農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)形式大都是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的，其間曾有過反復(fù)，甚至曾被中央嚴(yán)厲批評，但受農(nóng)民歡迎，符合地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求，遂獲得很大發(fā)展空間。

在國法與民意的博弈中，國家政策首先松動。2004年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定在符合規(guī)劃前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

而廣東則更進(jìn)一步，于2005年出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》，規(guī)定省內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地可與國有建設(shè)用地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行交易。

該文成為中國第一份指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的可操作性文件，當(dāng)時(shí)曾被專家解讀為中國“新土地革命”。雖被寄予厚望，但該《辦法》與《土地管理法》存在根本沖突，卻是難以回避的尷尬。

《土地管理法》第63條明確規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！毕嚓P(guān)法規(guī)也規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。

銜枚疾進(jìn)

盡管仍未在法律上解禁，但廣東農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)已十分普遍，且呈加速發(fā)展態(tài)勢，流轉(zhuǎn)面積由2002年的311萬畝增加到2008年的524萬畝，年均增加40萬畝。十年農(nóng)地流轉(zhuǎn)大躍進(jìn)后，至2008年，廣東已經(jīng)有五分之一的土地和農(nóng)戶參與了流轉(zhuǎn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員方華介紹說，十年來廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)加速，其動力主要源自農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會資本與外資大舉進(jìn)入廣東農(nóng)村。

廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式與其他省份顯著不同，也是促使廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)提速的重要因素。廣東主要采用土地股份合作的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，“土地入股、量化到人、合股經(jīng)營、按股分紅”。眼下廣東股份制農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占全部流轉(zhuǎn)面積的36%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份。

中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)股份制始于1992年廣東南海。是年初鄧小平南巡講話，大量資本流入廣東，開發(fā)區(qū)大量興起，地價(jià)猛漲。為了實(shí)現(xiàn)土地增值收益最大化，南海農(nóng)民不待自己土地被征用，就主動通過股份合作制方式集中出租土地。

南海農(nóng)業(yè)部門人士介紹說，股份合作制方式實(shí)現(xiàn)了土地的“三權(quán)分離”:土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有;農(nóng)戶承包權(quán)用土地價(jià)值量化，以股份合作組織方式體現(xiàn);土地經(jīng)營權(quán)則由股份合作組織統(tǒng)一規(guī)劃、使用。

“采用這種方式，是為了繞開土地集體所有、產(chǎn)權(quán)不清而帶來的問題，最大限度讓農(nóng)民獲益?！蹦虾＾r(nóng)業(yè)局人士介紹說，由于廣東省，尤其是珠三角地區(qū)工業(yè)化程度相對較高，土地價(jià)值彌足珍貴，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大都希望通過土地流轉(zhuǎn)獲利，但又不甘心看到別人在自己土地上大舉生財(cái)，而自己只能拿固定租金，于是想出以土地入股，分享集約化經(jīng)營或土地工業(yè)化、商業(yè)化所帶來的紅利。

珠三角各地方政府，樂見農(nóng)民的發(fā)明能讓各方滿意，也愿意督導(dǎo)協(xié)助。

目前，僅佛山一市就已經(jīng)建立農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織2957個(gè)，其中股份合作聯(lián)社(有限責(zé)任公司)243個(gè)，股份合作社2714個(gè)，土地股份609.2萬份，入股土地面積101.7萬畝。拜佛山工業(yè)與商業(yè)蓬勃發(fā)展所賜，農(nóng)民分到豐厚的一杯羹。2007年，佛山農(nóng)民人均入股分紅1528元。

官民分利

廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)與全國其他地區(qū)的另一區(qū)別是，廣東由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的面積高于農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積。2008年底，全省524萬畝已流轉(zhuǎn)的土地中，集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)面積為319萬畝，占60.9%，珠三角地區(qū)比例更高，高達(dá)75%。

據(jù)南海農(nóng)業(yè)局官員介紹，南海農(nóng)地已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)集體股份制，已經(jīng)不存在農(nóng)民個(gè)人承包土地。

高比例的集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的背后，是地方政府主導(dǎo)下的“土地升值”進(jìn)程:農(nóng)業(yè)用地在不改變用途的情況下，屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，是“一本十利”;更大膽一些，突破土地用途管制的紅線，實(shí)現(xiàn)級差地租的幾何級數(shù)溢價(jià)，則可稱得上“一本萬利”。

“現(xiàn)在地方政府已經(jīng)有了臺面下的共識:沒有突破就沒有發(fā)展，早突破，早發(fā)展，晚突破，晚發(fā)展，不突破，難發(fā)展。其實(shí)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一點(diǎn)上，全國各地都存在突破，但廣東由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前，地方官員突破的愿望更強(qiáng)烈一些。”廣東某市農(nóng)業(yè)局官員坦言。

近兩年來，珠三角民工荒頻現(xiàn)，勞動力成本攀升，“人口紅利”已見耗盡端倪，GDP增長壓力下的地方官員，寄希望于尚待開掘的“土地紅利”之上，新一輪圈地運(yùn)動方興未艾。

眼下，廣東各地政府開始建立土地流轉(zhuǎn)有形市場。清新縣三坑鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府旁邊建了一個(gè)兩間門面大小的流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，中心的工作人員都是鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦公室的工作人員，土地流轉(zhuǎn)檔案按行政村建立，主要記錄土地面積、已流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)對象和流轉(zhuǎn)價(jià)款、期限等。

該鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部對土地流轉(zhuǎn)的積極性較大，因?yàn)橐M(jìn)項(xiàng)目往往都是以村或小組的名義進(jìn)行，一般承包費(fèi)都是交給村或組，然后再由村組分配到農(nóng)戶手上。除了承包費(fèi)分配，引進(jìn)項(xiàng)目的企業(yè)為了能在當(dāng)?shù)亓⒆?，一般都要向?組繳納一筆管理費(fèi)。除能增加村組的集體收入，村干部顯然也有利可圖。

對于農(nóng)戶來說，由于該鎮(zhèn)土地規(guī)模很小(人均幾分地)，且土地價(jià)格遠(yuǎn)不如珠三角，流轉(zhuǎn)土地收入不高，高的能達(dá)到1000多元，低的也就三五百元，和種地收入差不多。但由于土地流轉(zhuǎn)出去不用勞動，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶普遍愿意流轉(zhuǎn)。

苦樂不均

據(jù)廣東農(nóng)業(yè)部門的人士透露，在這輪新圈地運(yùn)動中，利益糾葛復(fù)雜，情況各異。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力雄厚，可以“用錢砸”，通過給予農(nóng)民較為豐厚的補(bǔ)償，來實(shí)現(xiàn)土地整合與再分配。這種情況下的矛盾多為經(jīng)濟(jì)矛盾，即農(nóng)民就補(bǔ)償數(shù)目與政府較力。

廣東省農(nóng)業(yè)廳曾出臺規(guī)定，土地溢價(jià)官民四六分賬，但執(zhí)行中珠三角給予農(nóng)民多高于此比例，而相對貧窮地區(qū)則遠(yuǎn)達(dá)不到此標(biāo)準(zhǔn)。

在一些地方政府實(shí)力不濟(jì)的粵北、粵西地區(qū)，官員同樣心急火燎要做土地文章，但無錢之下只能“用權(quán)砸”，運(yùn)用行政強(qiáng)制手段迫使農(nóng)民交地，同時(shí)給企業(yè)做出自己無力兌現(xiàn)的承諾。如此一來，經(jīng)濟(jì)矛盾往往升級為社會矛盾，農(nóng)民上訪乃至群體性事件頻發(fā)。

廣東北部某地政法部門內(nèi)部會議資料顯示，當(dāng)?shù)毓舱ú块T每年的工作重點(diǎn)，就是控制由于土地問題而產(chǎn)生的社會矛盾，減少失地農(nóng)民越級上訪、大規(guī)模聚集等現(xiàn)象。

廣東最為流行的股份制合作的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也存在隱患:如果用地企業(yè)經(jīng)營得當(dāng)，財(cái)源滾滾，自然皆大歡喜。

一旦市場情勢不佳或經(jīng)營不善導(dǎo)致虧損，作為股東的農(nóng)民無法憑借原本“非法”的流轉(zhuǎn)合同索取賠償，就會拿當(dāng)初鼓勵(lì)他們流轉(zhuǎn)的地方政府和村干部是問。這種情況在金融危機(jī)期間已有發(fā)生，造成地方政府維穩(wěn)壓力陡增?！?/p>