二調(diào)未能加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)。農(nóng)民雖能拿到使用權(quán)證書(shū)，但似乎實(shí)質(zhì)變化不大，而對(duì)于地方政府，遠(yuǎn)不如搞建設(shè)用地置換更有勁頭

《財(cái)經(jīng)》記者 吳金勇

安徽省宣城市國(guó)土資源局宣州區(qū)分局辦公室。

地籍科干部王純生正在桌前看幾張宣州區(qū)的衛(wèi)星遙感圖像，“011是水域，013是旱地，104是農(nóng)村道路這些范圍和權(quán)屬我們都要到現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)，并畫(huà)出準(zhǔn)確位置。”王純生解釋說(shuō)。

這些圖就是第二次全國(guó)土地調(diào)查(下稱二調(diào))的圖件正射影像圖，其比例尺為1∶10000。宣州區(qū)的影像圖共有130幅，每幅對(duì)應(yīng)的實(shí)際面積為27.2平方公里。

2008年6月，國(guó)土資源局宣州區(qū)分局從國(guó)土部得到了這些圖，9月至12月，宣州區(qū)組織了40多人的專業(yè)調(diào)查隊(duì)，以影像圖為基礎(chǔ)，分組實(shí)地對(duì)全區(qū)每一塊土地的地類、權(quán)屬等情況進(jìn)行外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)的數(shù)字化處理。

“我們主要根據(jù)‘二調(diào)’成果中的數(shù)據(jù)和圖件來(lái)制作出集體土地所有權(quán)宗地圖，然后以村為單位進(jìn)行調(diào)查，并簽訂土地權(quán)屬界線協(xié)議書(shū)。”

此次安徽的農(nóng)村土地確權(quán)，要確認(rèn)的是宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，即“三項(xiàng)確權(quán)”。

2008年7月國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào))文件(下稱《通知》)，《通知》下發(fā)后安徽省開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)。

目前，安徽全省宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率剛達(dá)到46%。

而按照《通知》的要求，全國(guó)各地本應(yīng)在2009年年底前，基本完成這項(xiàng)工作。

宅基地權(quán)證成雞肋

中國(guó)的農(nóng)村土地歸集體所有，集體土地包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地，而宅基地屬于建設(shè)用地的一部分。

1993年和2005年國(guó)家曾經(jīng)兩次對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行過(guò)少量確權(quán)，但大部分集體土地權(quán)屬證明仍沒(méi)有發(fā)放，確權(quán)工作也一度擱置，直到2007年3月《物權(quán)法》出臺(tái)。

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)。“用益物權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以說(shuō)這一規(guī)定使得農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值開(kāi)始顯性化?！敝袊?guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院規(guī)劃所所長(zhǎng)張曉玲說(shuō)，“物權(quán)法定，國(guó)家要想保護(hù)農(nóng)民利益就要給他們權(quán)屬證明?！?/p>

基于此，2007年6月國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的《第二次全國(guó)土地調(diào)查總體方案》要求，要充分利用土地調(diào)查成果，加快推進(jìn)土地登記發(fā)證，完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。

2009年初，國(guó)土資源部召開(kāi)全國(guó)土地變更調(diào)查匯總會(huì)要求，當(dāng)年全國(guó)要基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記，確權(quán)范圍也由原來(lái)宅基地使用權(quán)一項(xiàng)延伸到農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，即“三項(xiàng)確權(quán)”工作。

2009年3月10日開(kāi)始，宣州區(qū)國(guó)土資源分局組織調(diào)查員進(jìn)村逐戶實(shí)地調(diào)查。調(diào)查結(jié)果以村民組為單位報(bào)當(dāng)?shù)貒?guó)土所進(jìn)行初審，然后再上報(bào)區(qū)國(guó)土分局審核。審核結(jié)果在村民組內(nèi)張榜公示15天，期滿無(wú)異議，則進(jìn)行注冊(cè)登記，頒發(fā)證書(shū)。

截至目前，宣州區(qū)宅基地確權(quán)率為40%多。

對(duì)于宅基地使用權(quán)證，一些村民認(rèn)為，有了它可以更方便在村內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)房屋。比如在同村內(nèi)，一處地理位置的優(yōu)越房屋，正處于閑置狀態(tài)，而另一農(nóng)戶的子女正要分戶申請(qǐng)建房，這時(shí)就會(huì)發(fā)生同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)。

這種案例，在裘公社區(qū)劉村就有幾個(gè)?！百I(mǎi)房比自建更合算，價(jià)格按房屋建筑面積算，大約1000元/平方米?！濒霉鐓^(qū)居委會(huì)主任王喜林說(shuō)，“這種村內(nèi)流轉(zhuǎn)可以節(jié)省新增建設(shè)用地，又盤(pán)活宅基地的存量。”

但除了這種少見(jiàn)的需求，“證書(shū)能帶來(lái)的好處還不大，房子不能抵押，同村人買(mǎi)房的又太少?！濒霉鐓^(qū)劉村村民劉啟說(shuō)。

從劉村幾個(gè)村民介紹的情況來(lái)看，盡管《物權(quán)法》將宅基地列入用益物權(quán)，但只賦予農(nóng)戶占有和使用兩項(xiàng)權(quán)利，忽略了收益權(quán)。同時(shí)農(nóng)宅“一宅兩制”的特點(diǎn)仍未改變，宅基地屬集體所有，無(wú)償取得，不能出租買(mǎi)賣(mài);房屋屬個(gè)人私有，可以出租買(mǎi)賣(mài)。

不過(guò)，這種制度容易導(dǎo)致所有權(quán)人和使用權(quán)人互相侵權(quán)。一方面，無(wú)償取得的宅基地易產(chǎn)生多占和浪費(fèi);另一方面，集體所有下的宅基地限制農(nóng)戶向本集體外的成員流轉(zhuǎn)，而“一戶一宅”的規(guī)定又基本堵死了同村的流轉(zhuǎn)需求。

“宅基地的制度設(shè)計(jì)之所以如此慎重是因?yàn)樗寝r(nóng)民最后的棲身之所。盡管現(xiàn)在大批農(nóng)民在城市打工，可是一旦經(jīng)濟(jì)緊縮，他們就要返鄉(xiāng)，如果沒(méi)有了宅基地和房屋，就會(huì)形成很大的社會(huì)問(wèn)題?！睆垥粤嵴f(shuō)，考慮到農(nóng)民打工和返鄉(xiāng)的兩種可能，他們規(guī)劃所在計(jì)算《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃》中的建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，對(duì)這部分?jǐn)[動(dòng)人口是要乘上1.3倍系數(shù)的。這種“雙向占地”計(jì)算方法和目前的宅基地管制一樣，盡管有不適應(yīng)市場(chǎng)化的地方，但確實(shí)能夠最大限度保護(hù)農(nóng)民利益。

與此觀點(diǎn)不同，王喜林認(rèn)為，如果真為農(nóng)民利益考慮，國(guó)家就應(yīng)該實(shí)行城鄉(xiāng)同地同價(jià)同權(quán)政策，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押。

難擋征地潮

“從土地流轉(zhuǎn)的角度來(lái)看，集體土地所有權(quán)證能夠促進(jìn)經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍的增加?！毙鞘袊?guó)土資源局水陽(yáng)國(guó)土所所長(zhǎng)許榮根對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

目前，水陽(yáng)鎮(zhèn)的4個(gè)社區(qū)居委會(huì)、24個(gè)村委會(huì)都建立了流轉(zhuǎn)形式多樣、運(yùn)行方式市場(chǎng)化、程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化的流轉(zhuǎn)機(jī)制。在流轉(zhuǎn)承包中，農(nóng)戶可以自行協(xié)商流轉(zhuǎn)，也可以委托村委會(huì)或社區(qū)居委會(huì)集中流轉(zhuǎn)。

裘公社區(qū)居委會(huì)就設(shè)立了蔬菜合作社，并以合作社名義將240畝耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中，土地集約使用。這240畝地占社區(qū)總耕地面積的十分之一，轉(zhuǎn)包的經(jīng)營(yíng)權(quán)期限從2009年-2019年。

領(lǐng)到土地所有權(quán)證后，轉(zhuǎn)包的合約各方心里更踏實(shí)了。今年的轉(zhuǎn)包價(jià)格已從去年的500元/畝，漲至550元/畝，明年將達(dá)到600元/畝，后年可達(dá)到650元/畝。

不僅承包權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格看漲，所有權(quán)證還解決了以往村際土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的爭(zhēng)議問(wèn)題，同時(shí)促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)的跨村流轉(zhuǎn)。

1995年國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿20年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有。

“在沒(méi)有所有權(quán)證的情況下，出現(xiàn)上述情況，如果本村土地被鄰村耕種了20年，就可能要不回來(lái)了?！?裘公社區(qū)居委會(huì)主任王喜林說(shuō)，“現(xiàn)在這種擔(dān)心沒(méi)了，我們可以跨村流轉(zhuǎn)而不必?fù)?dān)心所有權(quán)爭(zhēng)議。”

但對(duì)于農(nóng)民最關(guān)心的征地程序和補(bǔ)償問(wèn)題，即使有了所有權(quán)證，也不會(huì)有多大實(shí)質(zhì)變化。按現(xiàn)行法律，建設(shè)單位在獲得政府批準(zhǔn)的征用土地方案和供地方案后，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

換言之，權(quán)屬證書(shū)的主要功能在于確認(rèn)補(bǔ)償“受益人”，而非抵擋征用本身。

確權(quán)冷，置換熱

與確權(quán)相對(duì)冷清形成對(duì)比的是，“農(nóng)村建設(shè)用地置換”在安徽各地搞得紅紅火火。

宅基地的確權(quán)與集約節(jié)約利用，原本是一枚硬幣的兩面。“明晰產(chǎn)權(quán)和規(guī)范農(nóng)村住宅兩者的關(guān)系應(yīng)是相輔相成的，這在我省《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記發(fā)證工作的通知》中規(guī)定得非常明確。”安徽省國(guó)土資源廳一位官員說(shuō)。

但在現(xiàn)實(shí)中，兩者卻出現(xiàn)了分野。

地方政府更傾向于規(guī)范農(nóng)村住宅—土地節(jié)約集約—舊村改造—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這條土地整治的路徑。據(jù)安徽省宣城市國(guó)土資源局測(cè)算，2009年至2015年，該市平均每年需新增建設(shè)用地3萬(wàn)畝，相應(yīng)耕地缺口約2.5萬(wàn)畝，而全市舊村改造就新增耕地潛力約為10.13萬(wàn)畝。

宣州區(qū)的具體做法是，首先依據(jù)“二調(diào)”成果，找到土地利用不合理的舊村或已經(jīng)人口稀少的“空心村”確立先行復(fù)墾區(qū)。接下來(lái)與全體村民簽訂拆遷、補(bǔ)償、安置等協(xié)議，然后招標(biāo)專業(yè)復(fù)墾隊(duì)伍對(duì)舊村或“空心村”進(jìn)行土地復(fù)墾。最后省國(guó)土資源廳對(duì)復(fù)墾區(qū)驗(yàn)收合格后，確認(rèn)建設(shè)用地置換農(nóng)用地和耕地指標(biāo)。全區(qū)置換后的建設(shè)用地指標(biāo)由區(qū)政府統(tǒng)一調(diào)劑。

“這既改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，又提高了土地利用率。而復(fù)墾后的耕地由村民組統(tǒng)一發(fā)包或由原村民自行耕種，增加了農(nóng)民收入?！毙鞘袊?guó)土資源局宣州區(qū)分局規(guī)劃用地科馮正華說(shuō)。

2009年宣州區(qū)建設(shè)用地置換了4000畝，今明兩年將再申報(bào)置換1萬(wàn)畝。

在皖南，一些地方采取的是先置換后確權(quán)的順序。而國(guó)土部《通知》強(qiáng)調(diào)，開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和集體建設(shè)用地整理工作，必須首先完成宅基地使用權(quán)登記發(fā)證。

這令安徽許多地方的農(nóng)地確權(quán)工作，實(shí)際上處于邊推進(jìn)、邊修補(bǔ)的艱難過(guò)程，其中尷尬，并非靠地方當(dāng)局的創(chuàng)造性可以解決，而有賴于全局性的政策明晰和法規(guī)完善?！?/p>