摘 要：居民是公共服務(wù)的主要接受者。本文以天津市H區(qū)為個(gè)案，對(duì)轄區(qū)6個(gè)街道32萬(wàn)居民采用分層抽樣結(jié)合配額抽樣的方法，分析居民對(duì)政府提供公共服務(wù)的主觀(guān)評(píng)價(jià)，對(duì)城市政府完善公共服務(wù)體系建設(shè)提出政策建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；服務(wù)型政府；績(jī)效評(píng)估；地方政府

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2010）12013405

當(dāng)前，各級(jí)政府正在全面推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。地方政府更貼近民眾和直面社會(huì)需求，在提供公共服務(wù)方面扮演重要角色，而居民作為公共服務(wù)的接受者，即使不完全了解政府的運(yùn)行，但能通過(guò)各種渠道和切身感受形成對(duì)政府績(jī)效的主觀(guān)評(píng)價(jià)，有助于政府從“以人為本”的角度出發(fā)，確定應(yīng)該做什么、如何做，進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系建設(shè)。

一、研究設(shè)計(jì)

本研究借鑒了國(guó)外學(xué)者在美國(guó)佛羅里達(dá)州橘郡的問(wèn)卷調(diào)研方法［1］，同時(shí)吸收了天津市H區(qū)政府辦公室、研究室兩次專(zhuān)門(mén)召集的、各方參與的“強(qiáng)化政府公共服務(wù)，共建和諧城區(qū)”調(diào)研會(huì)的意見(jiàn)。

研究設(shè)計(jì)上，問(wèn)卷將居民對(duì)政府服務(wù)績(jī)效的總體評(píng)價(jià)設(shè)為因變量，自變量是居民對(duì)施政行為和服務(wù)績(jī)效的主觀(guān)評(píng)價(jià)。其中，自變量有意識(shí)地分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是可控因素，即政府通過(guò)努力能夠控制或是在較短時(shí)間得以改善的因素，如政府履行承諾、回應(yīng)居民訴求，工作人員態(tài)度、辦事效率等施政行為方式。另一類(lèi)屬于不可控因素，即這些因素會(huì)直接影響居民對(duì)政府的評(píng)價(jià)、但政府短時(shí)間內(nèi)難以控制或只能部分改善的因素，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、就業(yè)壓力等施政效果。兩類(lèi)自變量設(shè)計(jì)了42個(gè)題目，以五級(jí)李克特量表的形式請(qǐng)受訪(fǎng)者選擇，如果對(duì)某一設(shè)問(wèn)確實(shí)不了解，則在五級(jí)李克特量表之外選擇“不清楚”；同時(shí)，請(qǐng)受訪(fǎng)者填寫(xiě)性別、職業(yè)、家庭收入等相關(guān)信息。

問(wèn)卷調(diào)查從2008年4月15日開(kāi)始，為期1周，采用無(wú)記名方式，依托H區(qū)下轄的6個(gè)街道辦事處，對(duì)其32萬(wàn)常住人口依據(jù)分層抽樣結(jié)合配額抽樣的方法發(fā)放1 000份無(wú)記名問(wèn)卷，最終回收964份有效問(wèn)卷。然后，采用SPSS軟件對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析，對(duì)自變量?jī)深?lèi)因素與因變量之間的相關(guān)性運(yùn)用逐步回歸分析法進(jìn)行檢驗(yàn)。

二、問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)分析

1.居民對(duì)H區(qū)政府績(jī)效評(píng)價(jià)

問(wèn)卷請(qǐng)受訪(fǎng)者填寫(xiě)對(duì)H區(qū)政府服務(wù)績(jī)效的主觀(guān)感受或評(píng)價(jià)，共9個(gè)題目，答案為“很差”、“差”、“一般”、“好”、“很好”五個(gè)選項(xiàng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)分成3類(lèi)賦值計(jì)算。表1中的設(shè)問(wèn)既包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，也有社會(huì)性指標(biāo)。

表1居民對(duì)H區(qū)政府服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)

（按均值降序排列）

表1針對(duì)政府服務(wù)績(jī)效的9項(xiàng)評(píng)價(jià)，增加收入和改善投資環(huán)境兩項(xiàng)均值都低于3，其他各項(xiàng)評(píng)價(jià)的均值都在3以上，即居民基本認(rèn)可H區(qū)政府的工作。對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)的均值排序，前三位分別是“社會(huì)保障”、“精神文明”和“社區(qū)環(huán)境”，排后三位的是“增加收入”、“投資環(huán)境”和“擴(kuò)大就業(yè)”。

問(wèn)卷設(shè)計(jì)了請(qǐng)居民給H區(qū)政府的總體表現(xiàn)打分這項(xiàng)（滿(mǎn)分100），結(jié)果964份有效問(wèn)卷的平均分為78.9，表明居民認(rèn)可區(qū)政府工作。其中，35.5%的居民認(rèn)為政府表現(xiàn)優(yōu)秀（分值在81—100），42.4%的居民認(rèn)為政府表現(xiàn)較好（分值在61—80），兩部分加總占受訪(fǎng)者的77.9%。此外，16.7%的受訪(fǎng)者對(duì)政府不滿(mǎn)意（打分低于60），5.4%的受訪(fǎng)者沒(méi)有回答該題。

需要提及，問(wèn)卷中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“增加收入”相關(guān)系數(shù)僅為0.463。通常，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)增加居民收入，二者的相關(guān)性很高。實(shí)際上，H區(qū)近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很快，但居民從中感受到的實(shí)惠可能較少；而且，在問(wèn)卷發(fā)放前的兩次座談會(huì)當(dāng)中，參會(huì)人員也談及，涉及宏觀(guān)、整體利益的公共領(lǐng)域指標(biāo)，居民的評(píng)價(jià)一般較高，但涉及與居民個(gè)人利益貼近的準(zhǔn)公共領(lǐng)域指標(biāo)，評(píng)價(jià)相對(duì)較低。這是全市普遍問(wèn)題還是H區(qū)的特有現(xiàn)象，有待深入探討。

2.哪級(jí)政府對(duì)個(gè)人或家庭生活更重要

問(wèn)卷詢(xún)問(wèn)“你覺(jué)得縱向各層級(jí)政府中，哪級(jí)政府對(duì)個(gè)人及家庭的生活影響最大”。其結(jié)果表明，18.9%的居民認(rèn)為中央政府對(duì)其生活影響最大，58.6%的居民選擇了市政府，10.8%的居民則認(rèn)為是區(qū)政府，11.7%認(rèn)為是所居住的街道辦事處。

之所以將近60%的受訪(fǎng)居民認(rèn)為市級(jí)政府對(duì)其生活影響最大，區(qū)和街道兩級(jí)政府的比例大致相當(dāng)，主要是受城市管理特點(diǎn)的影響。事實(shí)上，城市的人口密度高，管理功能日趨復(fù)雜和集中，雖然大城市分為若干市轄區(qū)，但城市政府過(guò)程具有整體性和直接性，公共服務(wù)體系建設(shè)（如城市公用事業(yè)網(wǎng)）也很難分區(qū)而設(shè)，這使區(qū)級(jí)政府很多服務(wù)職責(zé)的履行弱化為過(guò)渡環(huán)節(jié)。街道辦事處雖說(shuō)不是一級(jí)政府，是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，但更直接面對(duì)社區(qū)，貼近百姓生活。對(duì)此，有必要研究城市政府在強(qiáng)化公共服務(wù)職能過(guò)程中施行“強(qiáng)市、弱區(qū)、做實(shí)社區(qū)（街道）”模式的可行性。

從中央—地方關(guān)系的角度分析，81.1%的居民認(rèn)為天津市及其所轄基層政府對(duì)生活影響最大。這種看法與縱向間政府職責(zé)劃分規(guī)律是一致的。即越到中央，政府管理越宏觀(guān)，主要集中在對(duì)全國(guó)性事務(wù)的調(diào)控和政策制定；越到基層，政府管理趨向微觀(guān)，主要提供百姓所需的民生服務(wù)，與日常生活更為密切。

3.居民對(duì)施政行為的評(píng)價(jià)（可控因素）

根據(jù)表2所示，對(duì)于政府可控行為因素的評(píng)價(jià)集中在兩點(diǎn)：（1）居民樂(lè)于參與公共事務(wù)，但渠道仍有待暢通，要注意發(fā)揮政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的作用。居民對(duì)“愿意了解政府問(wèn)題”、“希望參與公共事務(wù)”和“主動(dòng)反映意見(jiàn)”的回答積極（均值分別為3.74、3.73和3.69，差異系數(shù)表明不存在雙峰分布），顯示居民希望與政府互動(dòng)，參與公共事務(wù)治理。但“了解便民服務(wù)”的得分偏低（均值2.88），說(shuō)明居民與政府的溝通有待加強(qiáng)；而“政府網(wǎng)站作用”一項(xiàng)得分較高（均值3.68），表明政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站可以在便民服務(wù)和政務(wù)信息公開(kāi)方面發(fā)揮更積極的作用。（2）居民對(duì)政府基本信任，但期待改進(jìn)工作方式。從“尊重居民權(quán)利、重視居民意見(jiàn)、政府履行承諾”的回答看出，居民基本上信任政府。“信息報(bào)道可信”反映出居民對(duì)媒介是比較信任的，這有助于媒體作為公共需求的代言者和社會(huì)輿論的引導(dǎo)者，而不僅僅是政府的“喉舌”，從而有利于推動(dòng)“雙向互動(dòng)”服務(wù)型政府建設(shè)［2］。

不過(guò)，如果將“工作人員態(tài)度、打交道滿(mǎn)意度、辦事方便程度”三項(xiàng)具體的可控行為，整合為“工作行為方式”，則均值偏低，只有2.88。 “工作人員廉潔”得分最低只有2.32，說(shuō)明了反腐倡廉的必要性。

4.居民對(duì)施政績(jī)效的評(píng)價(jià)（不可控因素）

表3反映出兩個(gè)問(wèn)題：（1）對(duì)公共事業(yè)和涉及宏觀(guān)領(lǐng)域的指標(biāo)評(píng)價(jià)較好。被調(diào)查者對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域，如社區(qū)環(huán)境（均值3.42），市容環(huán)境（均值3.58）、公共交通（均值3.31）、義務(wù)教育（均值3.29），看病便利（均值3.27）方面表示滿(mǎn)意，評(píng)價(jià)較高。由于問(wèn)卷調(diào)查是在金融海嘯之前進(jìn)行的，受訪(fǎng)者對(duì)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展（3.46、3.53）、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（3.60、3.52）、民眾生活質(zhì)量提高及改善預(yù)期（3.31、3.23）評(píng)價(jià)相對(duì)較高，對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)較為樂(lè)觀(guān)，對(duì)未來(lái)三年的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、生活質(zhì)量整體看好。（2）與居民個(gè)人利益相關(guān)的指標(biāo)評(píng)價(jià)較低。首先，數(shù)據(jù)顯示百姓雖然覺(jué)得看病方便了，但醫(yī)療價(jià)格過(guò)高，“看病貴”的問(wèn)題仍需關(guān)注；而近兩年物價(jià)上漲快，生活成本大增，居民對(duì)日用品價(jià)格的滿(mǎn)意度低。其次，居民對(duì)房?jī)r(jià)滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)最低，并且對(duì)“過(guò)去三年家庭經(jīng)濟(jì)條件改善”評(píng)價(jià)較低，說(shuō)明即使對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展看好，但公眾認(rèn)為自己從中受益不多，這值得地方政府反思。再次，“就業(yè)環(huán)境”評(píng)價(jià)過(guò)低表明，政府面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷，更應(yīng)“雙管齊下”，“保增長(zhǎng)”與“保就業(yè)”兩者兼顧。最后，受訪(fǎng)者普遍認(rèn)為“貧富差距”過(guò)大，究其原因，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致分配不均或受益不均，民眾感覺(jué)受益少，也使得對(duì)“過(guò)去三年個(gè)人或家庭經(jīng)濟(jì)條件改善”持消極評(píng)價(jià)。

5.居民對(duì)政府評(píng)價(jià)的影響因素分析

逐步回歸法能夠篩選出對(duì)評(píng)價(jià)有顯著影響的自變量進(jìn)入模型，并按解釋力大小排序，而不能解釋評(píng)價(jià)的自變量則被剔除。標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)（β）反映多元自變量間的相對(duì)重要性，標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)越大的變量，對(duì)居民評(píng)價(jià)的影響力越顯著［3］。

表4顯示，影響評(píng)價(jià)的可控因素有四個(gè)：（1）“了解便民服務(wù)”。這表明政府應(yīng)加大宣傳力度，提高便民服務(wù)的普及度。（2）“工作行為方式”（含“工作人員態(tài)度、打交道滿(mǎn)意度、辦事方便程度”三項(xiàng)）。這說(shuō)明以“群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”來(lái)考評(píng)政府行為有著很好的針對(duì)性。（3）“尊重居民意見(jiàn)”。說(shuō)明政府能否真誠(chéng)與居民溝通，會(huì)直接影響居民的評(píng)價(jià)。（4）“政府履行承諾”。揭示了政府要言而有信，取信于民。上述進(jìn)入模型的因素在解釋居民評(píng)價(jià)同時(shí)，也從統(tǒng)計(jì)層面給出了改進(jìn)施政方式的具體途徑。

注：R2=0.328，調(diào)整R2=0.324，D-W=1.450。

表5顯示五個(gè)不可控因素通過(guò)了5%置信度檢驗(yàn)，能夠解釋影響政府評(píng)價(jià)的29.4%，說(shuō)明與居民個(gè)人利益更貼近的指標(biāo)，包括社區(qū)環(huán)境（含社會(huì)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)風(fēng)氣三項(xiàng)）、對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)改善的預(yù)期、“看病貴”和就業(yè)壓力頗受關(guān)注；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也是影響對(duì)政府評(píng)價(jià)的重要因素。

注：R2=0.300，調(diào)整R2=0.294，D-W=1.515

此外，將行為方式（可控因素）和施政績(jī)效（不可控因素）兩類(lèi)自變量綜合做逐步回歸，發(fā)現(xiàn)“了解便民服務(wù)、工作行為方式、政府履行承諾”三個(gè)可控變量進(jìn)入模型，“社區(qū)環(huán)境、家庭經(jīng)濟(jì)改善預(yù)期、就業(yè)環(huán)境、住房?jī)r(jià)格”四個(gè)不可控變量進(jìn)入模型。其中，社區(qū)環(huán)境成為最重要的影響因素，這與調(diào)研中感受到的H區(qū)情況基本吻合。

三、結(jié) 語(yǔ)

研究表明，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民眾滿(mǎn)意、社會(huì)和諧有機(jī)結(jié)合，是地方政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能的當(dāng)務(wù)之急。以2008年為例，按名義匯率計(jì)算，中國(guó)人均GDP已達(dá)3 200美元，天津市人均GDP高達(dá)8 700美元，社會(huì)需求的重心已發(fā)生很大變化，在關(guān)心“衣、食”領(lǐng)域的同時(shí)，邁入了更關(guān)注“住、行”等新領(lǐng)域，并對(duì)居住環(huán)境和生活質(zhì)量提出了更高的要求。如何堅(jiān)持“以人為本”，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中“高增長(zhǎng)、低收入”的“怪圈”，把經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為全民收入的提高，把公共服務(wù)的重點(diǎn)放在縮小社會(huì)各群體之間的收入差距；在提供民生服務(wù)過(guò)程中對(duì)居民訴求給予更多的回應(yīng)，將“保增長(zhǎng)”與“促就業(yè)”相結(jié)合，將民眾滿(mǎn)意與城區(qū)和諧有機(jī)結(jié)合，將是全面建設(shè)服務(wù)型地方政府需要研究的問(wèn)題。為此，應(yīng)重點(diǎn)做好三方面的工作：

第一，改善政府運(yùn)行機(jī)制，“條件不夠態(tài)度補(bǔ)”

就服務(wù)型政府而言，運(yùn)作機(jī)制和服務(wù)態(tài)度本不應(yīng)成為主要問(wèn)題。但在現(xiàn)階段，這點(diǎn)需要作為強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的切入點(diǎn)。原因有二：一是群眾急著找政府要服務(wù)，多數(shù)問(wèn)題在很大程度是由此引出的，這意味著政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，以社會(huì)為本位，不斷改善運(yùn)行機(jī)制。二是地方財(cái)力還不具備一步到位地建設(shè)服務(wù)型政府，暫時(shí)只能“條件不夠態(tài)度補(bǔ)”，同時(shí)，不斷提升管理水平，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

第二，加大社會(huì)性支出，以服務(wù)限制差距

居民評(píng)價(jià)給政府傳遞了一個(gè)信號(hào)，即政府在涉及社會(huì)事務(wù)和關(guān)系個(gè)人利益的民生服務(wù)上有待“補(bǔ)課”。要加大社會(huì)性支出，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展過(guò)程中“高增長(zhǎng)、低收入”的問(wèn)題，并在提供服務(wù)的過(guò)程中更多地關(guān)注居民的感受，讓公眾從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中更多地獲益，適當(dāng)縮小各階層的收入差距。倡導(dǎo)“以服務(wù)限制差距”，應(yīng)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要舉措。

第三，充分發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同作用

服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)參與主體多元化、政府與社會(huì)“雙向互動(dòng)”的歷史過(guò)程，決不是政府的單邊行動(dòng)。政府要合理地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，扶持社會(huì)力量的成長(zhǎng)。比如，將一部分市政維修和市容維護(hù)的職能委托給資信良好的企業(yè)；對(duì)公益性、公眾性、福利性事務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)的組織和居民依靠自身力量和資源，實(shí)行自我管理。再比如，將早點(diǎn)連鎖、養(yǎng)老院、托兒所、健身房、居民區(qū)的定點(diǎn)穿梭交通等服務(wù)轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織。此外，企業(yè)和學(xué)校通過(guò)興辦主題公園，組織“開(kāi)放日”、公益講座等方式，將內(nèi)設(shè)服務(wù)設(shè)施對(duì)社區(qū)開(kāi)放、贊助民間文體活動(dòng)，可以提高資源的利用率，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提升服務(wù)水準(zhǔn)。

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ServiceOriented Government Construction from the Perspective of Residents

SUN Tao， JIANG Danrong

（ZhouEnlai School of Government， Nankai University， Tianjin300071，China）

Abstract:Residents are the main recipients of public services. In this study， it adopting stratified sampling and quota sampling methods conducts analyses of 320，000 residents in 6 subdistrict communities under H District in Tianjin. The paper also analyses the subjective evaluation by residents towards public services provided by the government. Finally， the paper puts forward some policy recommendations on perfection of public service system by the municipal government.

Key words:public services;serviceoriented government; performance evaluation;municipal government

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