摘要：規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，是依法行政基本要求中合理行政的重要內(nèi)容。根據(jù)法律規(guī)定，檔案行政管理部門對檔案違法行為人實施檔案行政處罰，可以選擇警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類，實施罰款可以選擇的行政處罰幅度--F相差十倍。規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結(jié)合的原則，綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節(jié)兩方面的因素。危害后果具體包括檔案的價值和數(shù)量，違法情節(jié)具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態(tài)、過錯、違法手段等方面。規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)在確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰、給予何種幅度的行政處罰三個方面制定具有可操作性的具體標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：檔案行政處罰 自由裁量權(quán)

檔案行政處罰自由裁量權(quán)，是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權(quán)。國務(wù)院對依法行政提出了“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠實守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求，并將“要平等對待行政管理相對入，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾”明確納入“合理行政”范疇。由此可見，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)，是依法行政基本要求中合理行政的重要內(nèi)容；是從源頭上縮小行政權(quán)力擴(kuò)張，減少執(zhí)法隨意性，保障執(zhí)法公正，提高執(zhí)法公信力的重要途徑；同時也是廉政風(fēng)險防范管理，防止執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)生違法違紀(jì)問題的重要制度保障。

一、法定的檔案行政處罰自由裁量權(quán)范圍

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結(jié)合的原則。根據(jù)法律目的，全面考慮、衡量違法事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等相關(guān)因素，排除不相關(guān)因素的干擾；對違法事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的同類檔案違法行為，所適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本相同。

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第二十四條規(guī)定，“在利用檔案館的檔案中”，有“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”、“擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的”、“涂改、偽造檔案的”違法行為，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；”“企業(yè)事業(yè)組織或者個人”有“擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的”、“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”違法行為，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；有違法所得的，沒收違法所得”。《檔案法》規(guī)定檔案行政管理部門對檔案違法行為人實施檔案行政處罰，可以選擇警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類。而在何種情況下給予警告、罰款或者是沒收違法所得的行政處罰，顯然需要檔案行政管理部門明確適用不同種類行政處罰的具體條件。

《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)第二十八條規(guī)定“《檔案法》第二十四條第二款、第三款規(guī)定的罰款數(shù)額，根據(jù)有關(guān)檔案的價值和數(shù)量，對單位為1萬元以上10萬元以下，對個人為500元以上5000元以下?！薄稒n案法實施辦法》規(guī)定檔案行政管理部門實施罰款的行政處罰可以選擇行政處罰幅度，而對需要接受罰款處罰的檔案違法行為人，在上下相差十倍的法定罰款幅度內(nèi)如何確定一個具體的罰款數(shù)額，顯然需要檔案行政管理部門根據(jù)涉案標(biāo)的、過錯、違法手段、社會危害等情節(jié)劃分明確、具體的等級。

二、規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的相關(guān)因素

在查處檔案違法案件過程中，檔案行政執(zhí)法人員通過調(diào)查取證查清案件事實、確定該案件屬于檔案行政管理部門法定行政處罰權(quán)限管轄范圍后，根據(jù)危害后果和違法情節(jié)對違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰作出自主決定，就是運用檔案行政處罰自由裁量權(quán)的過程。有鑒于此，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節(jié)兩方面的因素。

《檔案法實施辦法》關(guān)于罰款數(shù)額“根據(jù)有關(guān)檔案的價值和數(shù)量”予以確定的規(guī)定，考慮的即是將檔案違法行為造成的檔案的價值和數(shù)量這兩方面的危害后果作為規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)的衡量尺度。

鑒于檔案的價值通常與其保管期限成正比，根據(jù)2006年國家檔案局制定的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》第六條“機關(guān)文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年”的規(guī)定，當(dāng)前應(yīng)將檔案的“價值”以“保管期限”為標(biāo)準(zhǔn)具體劃分為三個等級，以檔案保管期限這一直觀標(biāo)志作為判斷檔案違法行為危害檔案價值的具體衡量尺度。此外，根據(jù)《檔案法實施辦法》第三條“各級國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法由國家檔案局制定”的規(guī)定，待將來國家檔案局制定館藏檔案的分級標(biāo)準(zhǔn)和辦法后，檔案違法行為危害各級國家檔案館館藏的永久保管檔案時，應(yīng)將受損館藏檔案所屬的等級作為衡量尺度來具體確定檔案的價值。

眾所周知，檔案數(shù)量是通過紙張、磁帶、磁盤、光盤等多種物質(zhì)載體而直觀體現(xiàn)出來的?？紤]到長久以來紙質(zhì)檔案在檔案載體中所占據(jù)的主導(dǎo)地位，為了簡便起見，當(dāng)前應(yīng)以紙質(zhì)檔案的數(shù)量作為執(zhí)法實踐中確定檔案違法行為危害檔案數(shù)量的基本衡量尺度，其他載體檔案的數(shù)量可換算成紙質(zhì)檔案的數(shù)量而參照執(zhí)行。檔案管理實踐中通常以“卷”和“件”作為計量紙質(zhì)檔案數(shù)量的基本單位，由于“卷”和“件”都是按歸檔文件相互之間的邏輯聯(lián)系組合而成的，受檔案整理者主觀認(rèn)識的影響，“卷”與“卷”之間、“件”與“件”之間所含頁數(shù)差異很大，不適合將其作為執(zhí)法實踐中判斷檔案違法行為危害檔案數(shù)量的衡量尺度。鑒于“頁”是歸檔文件形成時受紙張篇幅支配而自然逐次流水產(chǎn)生的計量單位，其所表示的數(shù)量是客觀而沒有爭議的，應(yīng)以紙質(zhì)檔案的基本計量單位“頁”作為執(zhí)法實踐中確定檔案違法行為危害檔案數(shù)量的基本衡量尺度。

行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)考慮檔案違法行為的危害后果需要注意以下原則：在檔案違法行為危害檔案數(shù)量相同的情況下，檔案行政處罰的輕重應(yīng)與檔案違法行為所危害檔案的價值成正比；在檔案違法行為危害檔案價值相同的情況下，檔案行政處罰的輕重應(yīng)與檔案違法行為所危害檔案的數(shù)量成正比；在給予檔案違法行為人相同行政處罰的情況下，檔案違法行為所危害的檔案價值和檔案數(shù)量成反比。

規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)考慮的情節(jié)因素，具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態(tài)、過錯、違法手段等方面。根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，給予較重檔案行政處罰應(yīng)考慮下列情節(jié)因素：隱匿、銷毀違法證據(jù)或者有其他妨礙檔案執(zhí)法行為的；不聽勸阻，繼續(xù)實施檔案違法行為的；脅迫、誘騙、教唆他人實施檔案違法行為的；共同實施檔案違法行為中起主要作用的；屢教不改，多次實施檔案違法行為的；在發(fā)生突發(fā)公共事件時實施檔案違法行為的。給予較重檔案行政處罰應(yīng)當(dāng)在法定處罰幅度中限標(biāo)準(zhǔn)以上實施處罰。給予較輕檔案行政處罰應(yīng)考慮下列情節(jié)因素：檔案違法行為人年滿14周歲不滿18周歲的；受他人脅迫、誘騙實施檔案違法行為的；主動消除或者減輕檔案違法行為危害后果的；配合檔案行政管理部門查處檔案違法行為有立功表現(xiàn)的。給予較輕檔案行政處罰不得超過法定處罰幅度的中限。

三、規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)，需要制定具有可操作性的具體標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節(jié)兩方面的因素，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)在以下三個方面制定具體標(biāo)準(zhǔn)：

一是確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，檔案違法行為人年齡不滿14周歲的，精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有檔案違法行為的，檔案違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，檔案違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)等情況，檔案行政管理部門不得給予行政處罰。

二是確定對檔案違法行為人給予何種行政處罰。《檔案法》第二十四條對檔案行政管理部門給予警告和沒收違法所得的具體標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定：對于實施《檔案法》規(guī)定的五種檔案違法行為的當(dāng)事人，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)給予警告的行政處罰；對于“企業(yè)事業(yè)組織或者個人”實施“擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的”、“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”兩種違法行為有違法所得的，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)給予沒收違法所得的行政處罰。

對于實施《檔案法》規(guī)定的五種檔案違法行為的當(dāng)事人，檔案行政管理部門“可以并處罰款”。但在何種情況下給予罰款的行政處罰，在何種情況下免予罰款的行政處罰，需要檔案行政管理部門根據(jù)案件的具體情況自主決定。警告屬于申誡罰，其主要功能在于教育。罰款屬于財產(chǎn)罰，其主要功能在于懲罰。考慮到警告和罰款都同樣適用于五種檔案違法行為、罰款必須和警告并處的法律規(guī)定，以及輕微檔案違法行為危害后果不大的實際情況，檔案行政處罰應(yīng)高度重視其教育功能。針對輕微檔案違法行為的當(dāng)事人，應(yīng)倡導(dǎo)檔案行政管理部門給予警告而免予罰款的行政處罰。具體來講，應(yīng)以檔案違法行為危害到的檔案的價值和數(shù)量相結(jié)合規(guī)定適用罰款處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)。對于在此標(biāo)準(zhǔn)之下的輕微檔案違法行為的當(dāng)事人，只給予警告而免予罰款的行政處罰。

三是確定對檔案違法行為人給予何種幅度的行政處罰。在檔案行政管理部門可以適用的警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類中，警告屬于申誡罰，沒有需要考慮的處罰幅度。為了剝奪違法行為人實施檔案違法行為所獲取的非法利益，沒收違法所得的處罰幅度顯然應(yīng)當(dāng)與檔案違法行為人所獲得的違法所得相當(dāng)。

鑒于《檔案法實施辦法》規(guī)定檔案行政管理部門適用罰款可以選擇的行政處罰幅度上下相差十倍、檔案行政處罰自由裁量權(quán)過大的實際情況，為了使檔案行政管理部門行使行政處罰自由裁量權(quán)時有所遵循而不至于對類似的案件罰款數(shù)額過于懸殊，應(yīng)當(dāng)本著適當(dāng)縮小罰款自由裁量權(quán)空間的目的，把上下相差較大且等級單一的法定罰款幅度，在執(zhí)法實踐中進(jìn)一步細(xì)分為上下相差較小的若干個等級。與檔案違法行為的危害后果相對應(yīng)，每一個等級的罰款幅度分別適用于檔案違法行為危害的檔案的價值和數(shù)量的一個具體范圍。設(shè)定罰款幅度等級的基本原則是，罰款數(shù)額與檔案違法行為危害的檔案的價值和數(shù)量成正比。在同一等級的罰款幅度內(nèi)，則綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節(jié)兩方面的因素來確定罰款的具體數(shù)額?？偟脑瓌t是罰款數(shù)額的大小與檔案違法行為的危害后果嚴(yán)重程度和情節(jié)惡劣程度成正比。

綜上所述，規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節(jié)兩方面的因素。危害后果具體包括檔案的價值和數(shù)量，違法情節(jié)具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態(tài)、過錯、違法手段等方面。規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)在確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰、給予何種幅度的行政處罰三個方面根據(jù)實際情況制定具有可操作性的具體標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》(國發(fā)[2004]10號)

②《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》第四條、第五條(京政發(fā)[2007]17號)

作者單位：北京市檔案局