[摘要]公共部門和私營部門(企業(yè)組織)是社會組織的兩種基本類型，是管理的兩個基本領(lǐng)域，都屬于組織與管理的研究對象，因而對這兩個部門的管理有共同之處，其理論、方法及管理模式可以相互借鑒。在分析企業(yè)績效評估制度的特色及國外將企業(yè)績效評估引入政府評估的主要做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公務(wù)員績效考核制度存在的主要問題，就我國政府如何引入企業(yè)績效評估制度提出了建議。

[關(guān)鍵詞]私營部門；企業(yè)；績效評估；公務(wù)員繢效考核制度

[中圖分類號]F123.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461(2010)11-0064-04

企業(yè)為提升競爭力，向來對本身績效極為重視，國內(nèi)外企業(yè)已發(fā)展出各具特色之績效評估作法。而我國政府機關(guān)隨著民眾高水準服務(wù)要求日益增加，以及邁向開放的經(jīng)濟體所面臨全球化激烈競爭，不僅要跟上社會發(fā)展及國際化腳步，更要引導(dǎo)國家健全發(fā)展，提升施政效能，其中政府績效考核制度的建構(gòu)就是一個重要課題。我國雖然以“法”的形式對公務(wù)員績效考核進行了規(guī)定，但仍存在考核指標粗糙、考核手段單一以及監(jiān)督機制不健全等諸多問題，嚴重影響了公務(wù)員績效考核的組織實施。而現(xiàn)代企業(yè)組織對人力資源績效評估的重視程度及逐漸形成并能夠切實付諸執(zhí)行的整套績效評估制度，為我國政府機關(guān)構(gòu)建績效考核制度提供了參考，特別是當前我國正處在深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時期，科學、合理地引入企業(yè)績效評估機制將有助于推動政府體制改革和管理方式創(chuàng)新，有助于提高政府的管理效率，全面調(diào)動公務(wù)員的工作積極性和創(chuàng)造性。

一、企業(yè)績效評估及其特色

企業(yè)績效評估是指企業(yè)的所有者、投資者對一定經(jīng)營期間內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績進行評估、以提高企業(yè)戰(zhàn)略競爭力的一種管理過程。指導(dǎo)我國企業(yè)績效評估的制度性文件主要是1999年由財政部等四部委聯(lián)合頒布并于2002年修訂的《國有資本金績效評價規(guī)則》及《國有資本金績效評價操作細則》。其基本思路和原則包括：一是全面、客觀地再現(xiàn)過去的經(jīng)營績效，經(jīng)過分析幫助形成提高未來績效的對策；二是財務(wù)指標與非財務(wù)指標相結(jié)合，以投資回報率為核心內(nèi)容；三是定量與定性相結(jié)合；四是整體經(jīng)營績效評估指標與個人績效評估指標的結(jié)合。在以上原則指引下，經(jīng)過企業(yè)長期的理論和實踐發(fā)展，我國企業(yè)績效評估呈現(xiàn)以下基本特色：

1．注重財務(wù)指標的考察

企業(yè)作為市場經(jīng)濟的參與主體，以追求利潤為核心目標，因此，為了保證企業(yè)的存續(xù)和滿足投資者及所有人、債權(quán)人或主管部門等評估主體的信息需求，需要提供大量的財務(wù)指標，如資產(chǎn)負債率、流動率、銷售凈利率和資本收益率等指標。雖然現(xiàn)代評估技術(shù)對企業(yè)績效評估的指標體系進行了充實和完善，但財務(wù)指標仍然處于核心地位。

2．注重內(nèi)部管理成效的考察

企業(yè)績效評估主要是對企業(yè)自身的經(jīng)營狀況和經(jīng)營者的管理行為進行考察、檢驗，因此，其技術(shù)主要是針對內(nèi)部行為進行衡量的。如銷售方面的指標，主要取決于企業(yè)自身成員的努力。根據(jù)科斯的理論，企業(yè)是對市場交易的代替從而節(jié)．約交易成本，企業(yè)存在的前提就是其內(nèi)部管理效率要高于外部市場效率，所以，企業(yè)的績效評估的主要對象是其內(nèi)部管理的成效。

3．注重考核指標的量化

企業(yè)管理從科學管理階段就比較重視管理的量化，這為績效評估技術(shù)的量化打下了堅實的基礎(chǔ)。管理過程的高度量化使得評估的量化有了直接的數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)支持，這集中表現(xiàn)在財務(wù)數(shù)據(jù)、成本數(shù)據(jù)、銷售額、人工數(shù)、損耗等關(guān)鍵指標上。企業(yè)績效評估技術(shù)可量化的根本原因是企業(yè)本質(zhì)上乃是一個經(jīng)濟組織，在參與市場經(jīng)濟的過程中，其投入、生產(chǎn)、管理和產(chǎn)出過程都可以經(jīng)由貨幣做到量化。

4．注重考核技術(shù)的更新

企業(yè)的績效評估技術(shù)隨著經(jīng)濟形勢、尤其是管理思想的變遷更新很快，而且往往能夠很快地采用新的評估技術(shù)，這與企業(yè)強調(diào)競爭效率并且具有較好的反應(yīng)能力有關(guān)，更重要的是企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰，能夠獨立、高效的運轉(zhuǎn)；再者，社會科學尤其是管理科學的發(fā)展很迅猛，這些為企業(yè)評估技術(shù)的更新?lián)Q代提供了方法論的支持。

5．注重外部環(huán)境的觀察

評估是為企業(yè)績效改進服務(wù)的，而企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境是不斷變化的，所以企業(yè)的績效評估技術(shù)也在不斷地變換著。從早期單一的成本評估技術(shù)到綜合性財務(wù)評估指標體系的建立，又到以“平衡記分卡”為代表的全方位、戰(zhàn)略性評估技術(shù)的出現(xiàn)，說明了企業(yè)績效評估技術(shù)是隨著經(jīng)營環(huán)境而不斷演進的。

二、國外政府引入企業(yè)績效評估制度的實踐與啟示

企業(yè)績效評估制度運用到政府績效考核的實踐之中，最初始于20世紀50年代美國的績效預(yù)算改革。西方國家70年代以來普遍開展的新公共管理運動，使得績效評估在政府中得到了廣泛的應(yīng)用，這是管理主義的發(fā)展和西方國家面臨的提高績效的社會壓力兩者共同推動的結(jié)果。顧客導(dǎo)向和降低政府運行成本的理念為政府運用企業(yè)績效評估方法和技術(shù)提供了理論前提。1993年頒布的《國家績效評論》(NPR)和《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)是美國政府開展績效評估的綱領(lǐng)性文件，有力地推動了績效評估在政府管理中的發(fā)展。英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評價活動，評審的重點是政府機構(gòu)的經(jīng)濟和效率水平。此后，從1999年開始，英國工黨政府在總結(jié)CCT存在的諸多弊端后，提出對地方政府的績效考核采取最佳值政策(Best Value即BV)，提出從四個C進行綜合評價，即挑戰(zhàn)(Challenge)、咨詢(Consultation)、競爭(Competition)、比較(Comparison)，使政府更加注重社會整體效益，大大改善了政府的服務(wù)質(zhì)量，促進了經(jīng)濟發(fā)展，增加了就業(yè)機會，使英國成為歐洲失業(yè)率最低的國家。

在英、美的帶動示范下，公共組織績效評估在其他國家得到廣泛應(yīng)用。澳大利亞、新西蘭等國則積極引入和推廣使用了績效預(yù)算和靈活績效框架的評估技術(shù)。荷蘭新市政管理法要求對地方當局的工作績效進行評估，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量；澳大利亞的公共組織績效評估與具體的改革計劃和措施融為一體，成為政府行政改革的一個重要組成部分。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織統(tǒng)計，公共組織績效評估在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國家都得到廣泛應(yīng)用。亞洲是從20世紀90年代開始，日本、韓國等國家先后引入類似政府績效評估的“行政評價”、“制度評估”。此外，西方國家普遍推行的績效評估措施還包括圍繞政府使命采取的目標管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)等，這些方法借鑒了企業(yè)績效評估中強調(diào)對“顧客”負責的理念，以目標作為評判績效的核心指標，重視改善政府服務(wù)的效率和質(zhì)量。

從國外政府進入企業(yè)績效評估的實踐情況可以得出：政府機關(guān)與企業(yè)雖然評估的目的與重點有很大差異，但二者同屬于組織與管理的研究對象，在管理理論、方法及管理模式方面可以相互借鑒。特別是企業(yè)組織對人力資源的績效評估的重視程度及逐漸形成并能夠切實付諸執(zhí)行的整套的績效評估制度等方面的優(yōu)勢，對提高公務(wù)員績效考核的科學化具有一定的推動作用。

三、我國公務(wù)員績效考核制度及其存在的問題

公務(wù)員考核制度是指國家行政機關(guān)按照管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)法規(guī)，依照一定的標準和程序?qū)珓?wù)員的思想品德、工作成績、工作能力及工作態(tài)度進行全面考察，作出評價，并以此作為公務(wù)員進行獎懲、培訓、辭職以及調(diào)整職務(wù)、級別工資等依據(jù)的制度。

我國公務(wù)員績效考核制度是建立在原有干部考核制度的基礎(chǔ)上，是原有干部考核制度的延伸和發(fā)展。我國干部考核工作，經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段，在新民主主義時期，叫做“審查”。建國后稱為“考察”和“鑒定”，直到1988年，才統(tǒng)一使用“考核”一詞。帶有法規(guī)性質(zhì)的文件有1949年的《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，1964年的《關(guān)于科學技術(shù)干部管理工作條例試行草案》，1979年的《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，1984年的《關(guān)于逐步推行機關(guān)工作崗位責任制的通知》，1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》。這些文件和法律是我國規(guī)范干部考核的重要依據(jù)，為政府組織績效考核從理論和實踐上積累了一些經(jīng)驗，促進了公務(wù)員隊伍中激勵競爭機制的形成。但是與企業(yè)績效評估相比，我國公務(wù)員考核制度還存在以下幾個方面的問題：

1．考核指標的粗糙化

公務(wù)員績效考核指標的設(shè)計是否科學合理，直接關(guān)系到考核的準確性和有效性。一般而言，考核指標應(yīng)力求細致、量化、全面，避免粗枝大葉，因為那樣容易給考核主體留有較大的自由裁定權(quán)。導(dǎo)致主觀臆斷成分加重。但長期以來，我國的公務(wù)員績效考核指標一直沿用了建國初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績”四個維度進行考核，而且只是原則性的規(guī)定，績效評估標準過于籠統(tǒng)。雖然有的部門出臺了一些細則，但由于工作性質(zhì)、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。這種過于籠統(tǒng)的考核標準往往導(dǎo)致考核結(jié)果的失真，嚴重損傷考核的公正性和有效性。

2．考核過程缺乏公平

公平是考核追求的重要價值。但當前我國公務(wù)員考核過程中存在嚴重的不公平現(xiàn)象。表現(xiàn)在：一是按比例分配名額。考核分為優(yōu)秀、合格、不合格3個等級，按照辦法規(guī)定優(yōu)秀者在參評人數(shù)的10％～15％，將名額分配到各部門。這樣不管部門的工作優(yōu)劣，有指標就可以評優(yōu)，不僅挫傷了其他公務(wù)人員的積極性，而且還容易形成人數(shù)少的部門獲得優(yōu)秀者的機會反而比人數(shù)多的部門多的局面；二是采取輪流坐莊的平均主義。由于考核結(jié)果等次要與職務(wù)升降、工資高低掛鉤，因此有些領(lǐng)導(dǎo)怕傷和氣，以“擺平”代替“公平”，搞利益均沾，采取輪流評優(yōu)，嚴重背離了考核評比的初衷；三是老好人現(xiàn)象盛行。一方面優(yōu)秀等次容易被“老好人”當選，而那些工作突出、原則性強、但人際關(guān)系有些缺乏的職員往往難以獲選；另一方面是礙于情面而對工作比較差的職員不愿意確定為不合格，相當部分職員只求息事寧人，樂得做個好人。

3．考核結(jié)果容易失效

考核結(jié)果應(yīng)該作為公務(wù)員獎懲、升降等管理活動的依據(jù)，但實際工作中卻存在明顯的問題：首先，激勵功能不足。由于受計劃經(jīng)濟體制的影響，公共部門特別是政府部門仍存在“吃皇糧”、“鐵飯碗”的吃大鍋飯的思想。因此考核在獎懲中的作用未能很好地發(fā)揮，有功不賞、有過不罰、是非不分、賞罰不明的現(xiàn)象較為普遍。這就使考核流于形式，失去了它原有的功能，不能幫助公務(wù)員了解自己工作中的缺陷和不足，及時改進和補救，更起不到激勵、提高的作用。其次，監(jiān)督功能的缺位。本來通過公務(wù)員的工作績效的考核，可以對公共部門的公務(wù)人員的情況進行監(jiān)督。但在實際工作中很少能將兩者緊密聯(lián)系起來，對公務(wù)人員的監(jiān)督往往來自其他的制度規(guī)范，而公務(wù)員考核難以發(fā)揮作用。某些“落馬”的腐敗分子在位時的考核往往是優(yōu)秀，這就是典型的表現(xiàn)。

4．考核主觀色彩較濃

現(xiàn)行的公務(wù)員決策過程中仍實行首長負責制，重大決策由首長拍板決定，這導(dǎo)致首長的權(quán)威極少受到下屬的挑戰(zhàn)，很多下屬常常是跟隨領(lǐng)導(dǎo)的意見。在考核中，上級領(lǐng)導(dǎo)的評價作為公務(wù)員考核的一個部分往往起著重要的作用。一方面上級的評價很少受到挑戰(zhàn)；另一方面群眾容易受到上級的影響。所以，這使得考核結(jié)果帶有濃厚的主觀色彩。上級負責人出于維護本部門的榮謄或照顧部下情緒和利益，而置考核的公正、客觀于不顧，放棄或偏離考核的標準。在工作評語中常?？吹健肮ぷ鳠崆?、認真、誠懇”之類的評價。

5．考核缺乏外部監(jiān)督

公共部門的多層次性決定了公務(wù)員的多層次性。不同層級的公務(wù)員有不同的服務(wù)范圍，如有的直接服務(wù)于普通群眾，有的則限于機關(guān)內(nèi)部的服務(wù)，而現(xiàn)有的考核辦法則無視服務(wù)的多層級性和公眾性，對所有公務(wù)員的考核一律由所在單位進行，直接上司對下屬的考核往往占有較大的考核權(quán)重系數(shù)，卻忽視了公眾對公務(wù)人員的評議和考核，考核往往成為上司用人獲得合法性途徑，不能真正體現(xiàn)激勵和約束公務(wù)員的意義，使公務(wù)員接受公眾監(jiān)督成為一句空話。

四、我國政府引入企業(yè)績效評估制度的措施建議

由于現(xiàn)行公務(wù)人員績效考核中存在著很多問題，導(dǎo)致績效考核制度無法落實與發(fā)揮其應(yīng)有的功能，對于公務(wù)員的士氣與組織效率產(chǎn)生很多不利的影響。因此，政府必須及時引入企業(yè)人力資源管理績效評估的管理理念和科學方法，使公共部門的績效考核制度具有更多的創(chuàng)新求變的能力，以符合環(huán)境的需求，更進一步提升為民服務(wù)的效能。具體做法如下：

1．引入財務(wù)評估指標

企業(yè)的財務(wù)評估指標直接、準確地描述了企業(yè)的財務(wù)狀況，注重對成本、利潤率、周轉(zhuǎn)率等考察，這與政府績效考核的要求有一致之處。在民主政體下，人民要求各級政府機關(guān)提高管理效率、壓縮成本，因此，可以借鑒企業(yè)評估指標中控制運營成本的部分。尤其是在政府預(yù)算管理中，可以積極引進企業(yè)的財務(wù)管理和評估技術(shù)，充分實現(xiàn)財政資金的增值。如可以利用預(yù)算收支的時間差進行投資以增加政府預(yù)算收入，在機關(guān)事務(wù)管理、辦公室管理以及公共項目管理中都可以引進企業(yè)的財務(wù)技術(shù)來提高預(yù)算資金的使用效益。特別對于地方政府而言，可以借鑒企業(yè)的評估指標和技術(shù)來促使提高自我增收能力。改善預(yù)算管理，規(guī)劃好資本和運營預(yù)算，改善收支分析，減少管理漏洞，盡量平衡資產(chǎn)負債表。當然，也要看到政府財政管理不同于企業(yè)之處，兩者之間在目標、導(dǎo)向上都存在差異。企業(yè)的財務(wù)評估目標在于考察企業(yè)運行的經(jīng)濟表現(xiàn)；政府的績效評估除了考察經(jīng)濟表現(xiàn)(機關(guān)管理成本、薪金成本)之外，還要考慮對社會需要的滿足程度等非經(jīng)濟領(lǐng)域的表現(xiàn)。如政府不應(yīng)過分注重財政收入的周轉(zhuǎn)率，不應(yīng)以成本一收益分析為決定支出的首要標準，而必須是結(jié)合社會需要、政治形勢等難以量化的非經(jīng)濟因素來作出財政決策月。

2．引入績效獎金制度

建議建立并推動績效獎金制度。所謂的績效獎金制度，就是在一年年初的時候，各機關(guān)都會以機關(guān)的總目標為架構(gòu)，來制定這一年的策略目標，然后下屬公務(wù)員再依照機關(guān)的整體目標來訂自己的詳細目標，看哪個公務(wù)員負責哪一部份，達到哪個程度，并且看看他們有沒有根據(jù)總目標與個人的詳細目標去做，來給予績效獎金的激勵。這樣，不但可以使個人績效與組織績效相結(jié)合，還可以促使個人努力積極的去爭取個人績效。此方法是采用目標管理(MBO)的方法，但是必須要建立適當?shù)目冃е笜伺c績效目標，而且應(yīng)通過團隊合作來達成總目標，而不要變成個人與個人之間的競爭?？冃И劷鹗歉鶕?jù)員工工作績效所發(fā)給的獎金，因此是獨立于公務(wù)人員“基本薪資”與“職務(wù)薪資”的，公務(wù)人員“基本薪資”與“職務(wù)薪資”是受法律保障的，并且是固定的，相對而言績效獎金則比較具有“彈性”，是根據(jù)公務(wù)人員的工作表現(xiàn)而定的。當然，績效獎金的推動，關(guān)鍵在于機關(guān)的主管是否有能力并且能夠公平的決定公務(wù)人員的“工作績效”。

3．引入質(zhì)量評估機制

全面質(zhì)量管理的評估技術(shù)充分適應(yīng)了企業(yè)提供有形、具體的產(chǎn)品的生產(chǎn)特點，有利于企業(yè)考察其生產(chǎn)績效、員工個人績效。政府提供的公共服務(wù)雖然無法全部物質(zhì)化、有形化，但是許多公共服務(wù)或產(chǎn)出確實可以通過數(shù)量和質(zhì)量指標來衡量，如政府采購、公共工程等。從政策科學的角度來看，公共政策的制定、實施和政策績效都在一定程度上可以進行質(zhì)量評估。通過政策質(zhì)量評估、對比政策目標與結(jié)果的差異，有助于改善政策績效。在某種意義上，因為政府的職能、行為都是通過相應(yīng)的政策來實施的，學術(shù)界甚至有用“公共政策”代替“公共行政”的說法，所以可以借鑒企業(yè)的項目評估技術(shù)對各種公共政策項目進行評估，從而有效地提高政府效能。

4．引入360度考核法

360度考核法，又稱全方位績效考核，是現(xiàn)代企業(yè)管理中一種較新的考核方法。考核人由上司、同事、下屬、自己和顧客共同組成，每個考核者站在自己的角度被考核者進行考核，可避免一方考核的主觀武斷，從而增強考核的信度和效度。實質(zhì)是在組織中實行多重考核，以全方位、多視角對組織中的員工進行評價，從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效考核趨于科學、準確。這種方法的缺點是比較復(fù)雜，耗費大量的時間和精力，要在政府機關(guān)部門內(nèi)有效地實施還需要進一步的完善。另外，還可運用新的信息技術(shù)與手段，采用平衡記分卡、問卷法、比較法等。