[摘要]面對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模膨大，2009年地方政府債券的正式發(fā)行，國(guó)際金融危機(jī)對(duì)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求和我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，地方政府債務(wù)管理制度應(yīng)堅(jiān)持“全國(guó)統(tǒng)一，高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，責(zé)任落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制第一”的原則來(lái)設(shè)計(jì)，完備地方政府債務(wù)管理制度的相關(guān)法律，建立地方政府債務(wù)過(guò)程管理制度、責(zé)任終身追究制度、“三位一體”監(jiān)督管理制度和“紅黃綠燈”網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);責(zé)任終身追究;“三位一體”監(jiān)督;“紅黃綠燈”預(yù)警

[中圖分類號(hào)]F810.20 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673—0461(2010)09—0085—04

由于我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期沒(méi)有統(tǒng)一完善的地方政府債務(wù)管理制度，而隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展變化，迫切需要建立一套統(tǒng)一完整的地方政府債務(wù)管理制度，以加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

一、我國(guó)構(gòu)建地方政府債務(wù)管理制度的迫切性和必要性

(一)地方政府債務(wù)事實(shí)上廣泛存在、規(guī)模膨大。盡管我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但在事實(shí)上，從省市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均存在各種形式的債務(wù)，并且有不少地方政府已經(jīng)制定實(shí)施各自不同的地方政府債務(wù)管理制度。如為防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遼寧省早在2001年就發(fā)布了《遼寧省政府債務(wù)管理暫行辦法》(第133號(hào))，并根據(jù)實(shí)踐情況，于2008年發(fā)布了《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》(第219號(hào))。浙江省也在2005年就因?yàn)樵谑∈?、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理混亂、缺乏制度等問(wèn)題而下發(fā)了《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》(浙政發(fā)[2005]5號(hào))、并于2006年初發(fā)布了《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》(浙政辦發(fā)[2006]6號(hào))。這都表明，我國(guó)不但地方政府債務(wù)大量存在，而且出現(xiàn)了一定風(fēng)險(xiǎn)。

目前關(guān)于地方政府債務(wù)的準(zhǔn)確規(guī)模是個(gè)未知數(shù)數(shù)字，但其規(guī)模已相當(dāng)大并仍有加速擴(kuò)張的趨勢(shì)則是共識(shí)。比較權(quán)威的數(shù)據(jù)是來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組完成的《關(guān)于中國(guó)的地方債務(wù)問(wèn)題及其對(duì)策思考》的研究報(bào)告。據(jù)該報(bào)告的粗略統(tǒng)計(jì)。我國(guó)目前地方政府債務(wù)至少在10，000億元以上，其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府債務(wù)2，200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負(fù)債400萬(wàn)元。

(二)2009年地方政府債券的發(fā)行。2009年之前，得到中央政府默許認(rèn)可的變相地方政府債券主要以兩種形式存在，一種是以隱蔽的、變相的企業(yè)債券名義發(fā)行的地方政府債券;另一種是國(guó)債轉(zhuǎn)貸，即由中央政府發(fā)行國(guó)債，再通過(guò)商業(yè)銀行貸放給地方政府。其規(guī)模是2001年為400億元，2002年為250億元。2003年為250億元，2004年為150億元，2005年為100億元。而2009年初《國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年地方政府債券有關(guān)問(wèn)題的通知》以及《國(guó)務(wù)院代理發(fā)行地方債券的通知》、《財(cái)政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法》和《財(cái)政部關(guān)于地方政府債券預(yù)算管理問(wèn)題的通知》等文件的下發(fā)，表明中央政府將正式允許地方政府發(fā)行“地方政府債券”，盡管形式上由中央政府代發(fā)。由此對(duì)建立統(tǒng)一的地方政府債券管理制度提出了更為迫切的要求。

(三)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求。由美國(guó)“次貸危機(jī)”引發(fā)的2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)世界各國(guó)的債務(wù)，包括政府債務(wù)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此嚴(yán)峻形勢(shì)面前，要求中國(guó)中央政府對(duì)地方政府債務(wù)展開(kāi)全面清查、整頓，加強(qiáng)管理，控制風(fēng)險(xiǎn)，健全管理制度。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)建立地方政府債務(wù)管理制度法律前提不完備。按照我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制。不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這是建立地方政府債務(wù)管理制度的法律障礙，既然地方預(yù)算“不列赤字”，而且目前也還沒(méi)有“法律和國(guó)務(wù)院”的另外規(guī)定允許地方政府發(fā)行地方政府債券，也就不具備建立地方政府債務(wù)管理制度的法律前提。這是我國(guó)建立地方政府債務(wù)管理制度面臨的而且是必須突破的最重要現(xiàn)狀。

(二)地方政府債務(wù)的責(zé)任管理制度不明確。明確主體，落實(shí)責(zé)任，是地方政府債務(wù)管理制度最重要、最關(guān)鍵的內(nèi)容，應(yīng)該在管理制度中有專門的章節(jié)作詳細(xì)具體、明確有效的規(guī)定。但從各地區(qū)的政府債務(wù)管理制度來(lái)看，對(duì)債務(wù)責(zé)任的規(guī)定和落實(shí)非常不足，留下了許多推諉扯皮，最終找不到具體責(zé)任人的“空頭支票”，或是拿納稅人的錢做最終“替罪羊”的規(guī)定。這里以相比其它地區(qū)規(guī)定得比較健全的《吉林省政府債務(wù)管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)做說(shuō)明。2005年，吉林省政府發(fā)布的《辦法》，由總則、政府債務(wù)的舉借和擔(dān)保、政府債務(wù)資金的使用、政府債務(wù)的償還、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解、政府債務(wù)的監(jiān)督和附則共七章組成，就是找不到有關(guān)“政府債務(wù)責(zé)任規(guī)定”一章，而只是分散在一些條款之中。將這些零散的責(zé)任規(guī)定，順著邏輯思路追尋下去，發(fā)現(xiàn)找不到具體的責(zé)任人，而是將責(zé)任推到了廣大納稅人身上，由政府的公共財(cái)政資金承擔(dān)責(zé)任。具體是這樣規(guī)定的:“第十八條，使用政府債務(wù)資金的項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人對(duì)政府債務(wù)資金的使用效益負(fù)責(zé)?！薄暗诙龡l，使用政府債務(wù)資金的部門或單位為最終債務(wù)人，最終債務(wù)人應(yīng)按舉借政府債務(wù)時(shí)出具的承諾承擔(dān)償債責(zé)任;最終債務(wù)人的法定代表人為償債責(zé)任人，對(duì)償還政府債務(wù)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;最終債務(wù)人的上級(jí)主管機(jī)關(guān)為償債監(jiān)督責(zé)任人。承擔(dān)對(duì)償債責(zé)任人組織償還政府債務(wù)的監(jiān)督責(zé)任?！薄暗谌畻l，最終債務(wù)人對(duì)到期政府債務(wù)無(wú)法償還的。由擔(dān)保人承擔(dān)償還債務(wù)的連帶責(zé)任。”“第三十二條，最終債務(wù)人應(yīng)承擔(dān)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。償債監(jiān)督責(zé)任人對(duì)本級(jí)、本區(qū)域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解承擔(dān)最終責(zé)任?！边@個(gè)責(zé)任的邏輯推進(jìn)過(guò)程可以從圖1得到反映。如果到期債務(wù)能按時(shí)償還，則償債責(zé)任人、最終債務(wù)人、債務(wù)擔(dān)保人和上級(jí)主管機(jī)關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均解除，皆大歡喜;如果償債責(zé)任人、最終債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)，則責(zé)任先推給債務(wù)擔(dān)保人。如果債務(wù)擔(dān)保人能承擔(dān)責(zé)任，上級(jí)主管機(jī)關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)解除。如果債務(wù)擔(dān)保人無(wú)法承擔(dān)責(zé)任，則由上級(jí)主管機(jī)關(guān)承擔(dān)最終債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這只是《力、法》的規(guī)定而已，而實(shí)際上其責(zé)任終點(diǎn)不可能到此為止，因?yàn)槠渖霞?jí)主管機(jī)關(guān)并不直接創(chuàng)造財(cái)富，最終其上級(jí)政府財(cái)政得買單。上級(jí)政府財(cái)政要么通過(guò)增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，要么通過(guò)降低公共品數(shù)量或質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)，將責(zé)任讓納稅人來(lái)承擔(dān)。如果地方財(cái)政也無(wú)法承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，由于我國(guó)是中央集權(quán)單一制國(guó)家，其責(zé)任最終只能由中央政府財(cái)政承擔(dān)，責(zé)任最終由全國(guó)納稅人來(lái)承擔(dān)。這就是債務(wù)責(zé)任的最終出口。而其中真正起決定性作用，需要承擔(dān)主要責(zé)任的具體責(zé)任人——法定代表人，此時(shí)要承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要么“異地做官”，大不了辭職而已。至于“對(duì)使用效益負(fù)責(zé)”，更是無(wú)法確定，因?yàn)榻^大部分公益性項(xiàng)目是很難精確測(cè)算其短期直接使用效益，“對(duì)使用效益負(fù)責(zé)”實(shí)際是一筆糊涂賬，根本無(wú)法追究。因此，《債務(wù)管理辦法(試行)》規(guī)定法定代表人承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和使用效益責(zé)任是無(wú)關(guān)痛癢的責(zé)任。

(三)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理制度不健全。目前，統(tǒng)一的地方政府債務(wù)監(jiān)督管理制度沒(méi)有建立，各個(gè)地方政府發(fā)布的債務(wù)監(jiān)督管理制度也不健全。主要體現(xiàn)在監(jiān)督主體、內(nèi)容、方式不明確。如《天津市政府債務(wù)管理暫行辦法》(津政發(fā)[2007]73號(hào))第三十六條規(guī)定“財(cái)政部門和審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督檢查”;《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》(2008年第219號(hào))第四條規(guī)定“審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好政府債務(wù)的監(jiān)督工作”;《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)管理暫行辦法》(政辦發(fā)[2007]54號(hào))第二十七條規(guī)定“最終債務(wù)人的上級(jí)主管機(jī)關(guān)為償債監(jiān)督責(zé)任人，對(duì)最終債務(wù)人償還政府性債務(wù)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)”。而兩個(gè)最重要的監(jiān)督主體——人大和納稅人均未在制度中有任何體現(xiàn)。對(duì)債務(wù)的監(jiān)督內(nèi)容和方式也未作出明確具體的規(guī)定。

(四)地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度缺失。目前沒(méi)有建立全國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，各地的相關(guān)規(guī)定也很不健全。如《遼寧省政府債務(wù)管理辦法》(2008年第219號(hào))第十四條規(guī)定“債務(wù)率超過(guò)100%的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省財(cái)政部門審核后，報(bào)省政府批準(zhǔn)”，表明即使債務(wù)率超過(guò)100%，只要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)還是可以繼續(xù)發(fā)債。第三十三條規(guī)定“政府應(yīng)當(dāng)建立政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制”，而實(shí)際上并不健全?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)管理暫行辦法》(政辦發(fā)[2007]54號(hào))第三十九條規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制”，并規(guī)定“負(fù)債率安全線為10%;財(cái)政債務(wù)率警戒線為100%;財(cái)政償債率警戒線為15%”，只要有“一項(xiàng)指標(biāo)超出警戒線，則不得舉借新債”?！疤厥馇闆r需要舉借新債的，須經(jīng)自治區(qū)財(cái)政廳報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)”?，F(xiàn)在的問(wèn)題是這些警戒線指標(biāo)是否適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情，完整的政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制怎樣建立，讓其真正發(fā)揮預(yù)警作用。至于《吉林省政府債務(wù)管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)則根本沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度作任何規(guī)定。

三、地方政府債務(wù)管理制度的構(gòu)建設(shè)想

(一)地方政府債務(wù)管理制度構(gòu)建的原則。結(jié)合我國(guó)“單一制”國(guó)家，中央政府是事實(shí)上的地方政府債務(wù)最后擔(dān)保人和當(dāng)前地方政府強(qiáng)烈的借債欲望以及畸形的地方官員政績(jī)考核制度，地方政府債務(wù)管理制度應(yīng)堅(jiān)持“全國(guó)統(tǒng)一，高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，責(zé)任落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制第一”的原則來(lái)設(shè)計(jì)?！叭珖?guó)統(tǒng)一”就是制度應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一，但在具體條款內(nèi)容規(guī)定上可有一定靈活性，讓各地因地制宜使用，但這種靈活性必須嚴(yán)格控制范圍，宜小不宜大?！案邩?biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求”就是說(shuō)因我國(guó)明確規(guī)定地方政府借債還是處于初始階段，經(jīng)驗(yàn)不足，別國(guó)經(jīng)驗(yàn)不能完全照搬，制度規(guī)定應(yīng)從嚴(yán)從緊設(shè)計(jì)，不應(yīng)給地方政府留下可鉆的空子?！柏?zé)任落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制第一”應(yīng)成為我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，制度的所有內(nèi)容均應(yīng)圍繞“責(zé)任落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制”來(lái)進(jìn)行。

(二)完備建立地方政府債務(wù)管理制度的相關(guān)法律。將《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第十八條規(guī)定的重點(diǎn)審查內(nèi)容增加一款，即“(七)本級(jí)及其下屬地方政府的債務(wù)使用和余額情況”，同時(shí)將“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國(guó)債余額情況”修改為“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國(guó)債和地方政府債務(wù)余額情況”，賦予各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督地方政府債務(wù)的法律依據(jù)。將《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條修改為“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制。但根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列副省級(jí)市預(yù)算可以列限量赤字，并可按照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定，發(fā)行地方政府債券，但禁止舉借其它各種變相的政府債務(wù)。省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列副省級(jí)市以下的各級(jí)預(yù)算禁止列赤字，禁止發(fā)行地方政府債券及各種變相的政府債務(wù)。制定《地方政府債務(wù)管理法》，對(duì)地方政府的舉債主體，條件、方式、規(guī)模、用途、償還、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制、責(zé)任等作出規(guī)定，為地方政府債務(wù)管理及相關(guān)制度的建立提供法律依據(jù)。

(三)建立地方政府債務(wù)過(guò)程管理制度。建立完善的地方政府債務(wù)的發(fā)行、使用、償還和信息全程公開(kāi)制度。(1)明確規(guī)定發(fā)行要素。明確規(guī)定近期地方政府債務(wù)的發(fā)行主體只限于省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列副省級(jí)市政府。其它地方政府債務(wù)禁止發(fā)行債務(wù)，并對(duì)發(fā)行規(guī)模、時(shí)間、地點(diǎn)、方式、期限、對(duì)象等債務(wù)要素作出明確規(guī)定。(2)采用列舉法規(guī)定使用范圍。明確規(guī)定地方政府債務(wù)的使用范圍，并采用列舉法具體列出地方政府債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目表由國(guó)務(wù)院定期發(fā)布和更新。只簡(jiǎn)單規(guī)定公益性建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是很不夠的，這樣將給地方政府債務(wù)使用留下巨大漏洞。因?yàn)楣嫘越ㄔO(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目這兩個(gè)概念本身的內(nèi)涵和外延彈性都是很大的。如《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》就規(guī)定“本辦法所指公益性建設(shè)項(xiàng)目，主要包括:(1)黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法司、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等。(2)看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施?！焙茱@然，這些公益性建設(shè)項(xiàng)目屬于禁用債務(wù)資金的范圍，但如果沒(méi)有采用列舉法將之排除在地方債務(wù)使用范圍之外，地方政府將想方設(shè)法將債務(wù)資金用以這些本該禁止的項(xiàng)目。(3)地方政府建立償債基金，并列入地方政府預(yù)算，由地方政府償還債務(wù)。由于政府債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目主要是追求宏觀的、長(zhǎng)期的社會(huì)效益項(xiàng)目，其直接短期的經(jīng)濟(jì)效益很難測(cè)算，其債務(wù)的償還不應(yīng)該有使用單位或建設(shè)單位承擔(dān)。比如債務(wù)資金用以建設(shè)一所小學(xué)，其債務(wù)不可能讓這所小學(xué)通過(guò)對(duì)學(xué)生收費(fèi)來(lái)償還的。這有悖于《義務(wù)教育法》，只能由政府安排預(yù)算資金償還。對(duì)于可以采取收費(fèi)的債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，比如路橋項(xiàng)目，可規(guī)定其收費(fèi)收入的一定比例列入政府償債基金用以償還債務(wù)，建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)一旦償還完畢，立即取消收費(fèi)。(4)實(shí)行地方政府債務(wù)信息全程完全公開(kāi)制度。這是確保地方政府債務(wù)使用安全有效不可或缺的制度。由于地方政府債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目都是民用項(xiàng)目，不會(huì)涉及泄漏國(guó)家機(jī)密問(wèn)題，信息全程完全公開(kāi)是可行的。

(四)健立地方政府債務(wù)責(zé)任終身追究管理制度。明確規(guī)定地方政府債務(wù)的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任追究制度。明確規(guī)定地方政府債務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)包括國(guó)務(wù)院及其相關(guān)主管部門和分管領(lǐng)導(dǎo)、地方政府及相關(guān)主管部門和分管領(lǐng)導(dǎo)、債務(wù)建設(shè)使用單位和直接責(zé)任人。其中國(guó)務(wù)院及其相關(guān)主管部門和分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)宏觀領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，地方政府及相關(guān)主管部門和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)債務(wù)發(fā)行、使用和償還承擔(dān)主要責(zé)任，債務(wù)建設(shè)使用單位和直接責(zé)任人主要承擔(dān)使用責(zé)任。另外，還要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人視其情節(jié)、后果輕重，可依法終身追究行政和刑事責(zé)任。只有建立嚴(yán)格的責(zé)任終身追究制度，才能有效抑制“政績(jī)工程”、“短命工程”，才能從根本上克服地方政府債務(wù)管理的“弱動(dòng)力”問(wèn)題。

(五)建立地方政府債務(wù)“三位一體”監(jiān)督管理制度。地方政府債務(wù)的監(jiān)督主體應(yīng)包括政府、人大及其常委會(huì)、輿論與納稅人。(1)政府監(jiān)督屬于內(nèi)部自我監(jiān)督。國(guó)務(wù)院及其相關(guān)主管部門，其中國(guó)家審計(jì)署應(yīng)對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)施宏觀審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政部應(yīng)對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)施宏觀日常監(jiān)督;地方政府及其相關(guān)主管部門，其中地方審計(jì)廳(局)應(yīng)對(duì)本級(jí)地方政府債務(wù)實(shí)施具體全面審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政廳(局)應(yīng)對(duì)本級(jí)地方政府債務(wù)實(shí)施具體全面日常監(jiān)督。(2)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。全國(guó)人大及其常委會(huì)主要對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)施總量控制和總體用途審查監(jiān)督;地方人大及其常委會(huì)主要對(duì)本級(jí)地方政府債務(wù)實(shí)施規(guī)模控制和具體用途審查監(jiān)督。(3)完善輿論監(jiān)督與納稅人監(jiān)督制度。輿論監(jiān)督和納稅人監(jiān)督主要是通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、雜志和網(wǎng)絡(luò)等公共媒體發(fā)揮監(jiān)督作用，必須確保這些渠道的暢通。納稅人是地方政府債務(wù)責(zé)任的最終最大承擔(dān)者，必須給納稅人最大的監(jiān)督管理權(quán)，并提供充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理權(quán)的條件。其中最關(guān)鍵的條件是債務(wù)發(fā)行、使用、償還等信息全程完全公開(kāi)，讓納稅人能便利地獲得全部信息，目前最理想的信息公開(kāi)渠道是網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)，應(yīng)規(guī)定為必須的公開(kāi)方式。

(六)建立地方政府債務(wù)“紅黃綠燈”網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“紅黃綠燈”預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。系統(tǒng)由中央和地方兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警層次構(gòu)成，分別由財(cái)政部和地方財(cái)政廳(局)管理。財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)地方政府總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并對(duì)各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)控，地方財(cái)政廳(局)負(fù)責(zé)本級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。預(yù)警指標(biāo)至少應(yīng)包括負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等三個(gè)指標(biāo)，并將全國(guó)地方政府總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警各指標(biāo)稱為總負(fù)債率(等于年末全國(guó)地方政府總債務(wù)余額，當(dāng)年全國(guó)各地方GDP之和)、總債務(wù)率(等于年末全國(guó)地方政府總債務(wù)余額，當(dāng)年全國(guó)各地方財(cái)政收入之和)、總償債率(等于當(dāng)年全國(guó)地方政府債務(wù)還本付息總額/當(dāng)年全國(guó)各地方財(cái)政收入之和)，各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警各指標(biāo)稱為××省(自治區(qū)、市)負(fù)債率、××省(自治區(qū)、市)債務(wù)率、××省(自治區(qū)、市)償債率。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情，各預(yù)警指標(biāo)應(yīng)從嚴(yán)設(shè)計(jì)警戒值(見(jiàn)表1)。

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責(zé)任編輯:張改蘭