摘 要：建國(guó)以來，我國(guó)地方稅制改革經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。回顧其建立與發(fā)展的路程，有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示，也有值得吸取的教訓(xùn)與反思。唯有對(duì)地方稅制改革進(jìn)行全面的回顧與總結(jié)，才能使未來的地方稅制在改革與完善過程中少走彎路，新的地方稅制更能調(diào)動(dòng)地方政府組織稅收收入的積極性，更有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。
　　關(guān)鍵詞：地方稅制 回顧 展望 建議
　　中圖分類號(hào)：F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2010）12-174-02
　　
　　我國(guó)地方稅制從建立到發(fā)展經(jīng)過了非常曲折的道路，本文從地方稅種和稅收管理體制兩條主線進(jìn)行回顧和分析。
　　一、地方稅制改革的基本軌跡
　　建國(guó)以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)地方稅制經(jīng)歷了從中央統(tǒng)管到分權(quán)分稅再到到適度集權(quán)的發(fā)展歷程。
　　1.新中國(guó)地方稅制初步確立。中央人民政府政務(wù)院于1950年1月頒布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，除規(guī)定開征貨物稅等主體稅種外，還統(tǒng)一在全國(guó)開征了地方稅稅種，主要包括：房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅等8個(gè)稅種；在稅收管理體制方面，實(shí)行的是高度集中的體制。
　　2.改革開放前新中國(guó)地方稅制演變。1950年調(diào)整部分地方稅種；簡(jiǎn)并稅目、調(diào)低利率、提高起征點(diǎn)、調(diào)整征稅范圍。1953年和1958年，進(jìn)行兩次稅收改革。改革后地方稅種由牲畜交易稅等6種稅組成；60年代和70年代又經(jīng)過三次地方稅種調(diào)整，最終形成的地方稅制中有5個(gè)稅種。
　　這一階段稅收管理體制，也經(jīng)歷了幾次變動(dòng)改革；1972年，隨著企業(yè)管理權(quán)限的下放，地方稅收管理權(quán)限相應(yīng)擴(kuò)大：地方有權(quán)給與企業(yè)定期的減、免稅照顧；對(duì)屬于地方的五個(gè)稅種，地方可自行確定征收范圍和征稅辦法等等。
　　3.20世紀(jì)80年代我國(guó)的地方稅制。1981年9月，我國(guó)許多地方稅種相繼得到恢復(fù)。在這個(gè)階段，財(cái)政管理體制進(jìn)行了三次調(diào)整，1980年的“劃分收支、分級(jí)包干”；1985年“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的管理體制；1988年實(shí)行多種形式的包干辦法。
　　4.現(xiàn)行地方稅制的主要內(nèi)容。1994年，在充分借鑒國(guó)際上分稅制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)稅收制度和管理體制進(jìn)行了規(guī)范深入的改革，構(gòu)建了我國(guó)現(xiàn)行地方稅制的框架。
　　1994年的稅制改革，將稅種在中央和地方兩級(jí)政府之間進(jìn)行了劃分，形成了中央稅種和地方稅種。按照國(guó)發(fā)（1993）185號(hào)文件規(guī)定的精神，地方稅種包括營(yíng)業(yè)稅等16個(gè)稅種，比改革前多出了4個(gè)，基本奠定了新型地方稅制的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。同時(shí)，在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了中央和地方的財(cái)權(quán)，中央和地方分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，各自獨(dú)立組織稅收收入。真正意義上的地方稅制開始形成，稅收管理體制從集權(quán)走向分權(quán)。2002年，中央對(duì)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享，其后，共享稅在數(shù)量、占稅收收入比重方面都有增無減。{1}稅收管理體制有從分權(quán)向集權(quán)發(fā)展的趨勢(shì)。
　　二、地方稅制改革的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)
　　回顧60年的地方稅制改革歷程，有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，總結(jié)如下：
　?。ㄒ唬┙?jīng)驗(yàn)與啟示
　　1.漸進(jìn)式的改革模式保證改革穩(wěn)步推進(jìn)。從1950年初建稅制時(shí)幾乎沒有真正意義上的地方稅制到1994年分稅制改革和新稅制的確立，我國(guó)地方稅制度逐漸完善。其經(jīng)驗(yàn)可以歸納為：1、保持歷史的延續(xù)性，雙軌過渡，增量改革。以1994年的分稅制改革為例，這次改革實(shí)行了保持存量、改革增量的改革辦法。這種改革方式以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定過渡。2.試點(diǎn)先行，從局部到整體。以漸進(jìn)式改革理論為依據(jù)，地方稅制的改革與完善不可急于求成，只能先試驗(yàn)，后推廣。例如，先在江蘇和四川展開“包干制”的財(cái)政體制試點(diǎn)，之后的1980年才在全國(guó)推廣；2004年9月，在東北老工業(yè)基地8大行業(yè)試點(diǎn)增值稅轉(zhuǎn)型，2007年7月試點(diǎn)范圍推進(jìn)到中部六省部分城市。
　　2.以中央政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷加快改革進(jìn)程?；仡櫟胤蕉愔聘母锏臍v程不難發(fā)現(xiàn)，歷次地方稅制改革都是中央政府與地方政府經(jīng)過反復(fù)博弈、談判后，以中央政府發(fā)布相關(guān)條例及決議的形式加以推行。中央政府的主導(dǎo)性和制度變遷的強(qiáng)制性特征十分明顯。一國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)制約其財(cái)政管理體制。在我國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府處于主導(dǎo)地位，而地方政府只是中央政府的代理人。地方政府作為代理人要受到中央政府的約束，這種約束在收入和支出兩個(gè)方面都存在：從收入看，地方政府籌措收入所依據(jù)的制度主要是由中央政府制定的，地方政府基本無權(quán)制定新的制度；從支出看，作為國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，地方財(cái)政支出必須接受國(guó)家總體財(cái)政預(yù)算的約束，即地方可支配的收入要受中央政府的整體性安排的約束。這種以中央政府的行政權(quán)威為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷有利于改革措施的推行，加快改革進(jìn)程。
　?。ǘ┙逃?xùn)與反思
　　1.嚴(yán)重的路徑依賴和制度失衡成為制度變遷的障礙。現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷過程和技術(shù)變遷過程一樣，存在自我強(qiáng)化機(jī)制。諾斯指出：人們過去所做出的選擇，決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。這被稱為“路徑依賴”。沿著既定的路徑，制度變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道迅速優(yōu)化，也可能順著原來錯(cuò)誤路徑下滑，進(jìn)入某種無效率狀態(tài)，這時(shí)往往需要引入外生變量來扭轉(zhuǎn)其變遷方向{2}?，F(xiàn)行地方稅制是在1994年確立的，其主要的價(jià)值取向是增加中央財(cái)力、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。中央政府為主導(dǎo)且過渡特色明顯，存在著較為明顯的“路徑依賴”特征，并已成為制度變遷的障礙。例如，對(duì)漸進(jìn)式改革的路徑依賴，導(dǎo)致了中央與地方博弈機(jī)會(huì)主義增強(qiáng)；對(duì)行政集權(quán)制的路徑依賴，導(dǎo)致了財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡；對(duì)追求收入的路徑依賴，導(dǎo)致了稅收職能的失衡；對(duì)收費(fèi)制度的路徑依賴，導(dǎo)致了預(yù)算的軟約束。分稅制改革中表現(xiàn)出來的嚴(yán)重的路徑依賴，其直接后果是導(dǎo)致制度供給失衡。這一點(diǎn)在地方稅制改革中體現(xiàn)得尤為明顯，地方稅制改革中政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、地方稅制建設(shè)等方面都出現(xiàn)了嚴(yán)重的制度缺失。（1）稅種劃分不夠科學(xué)規(guī)范，地方稅缺乏有效穩(wěn)定的主體稅種，影響地方政府收入的穩(wěn)定性和可預(yù)期性；（2）中央與地方稅權(quán)劃分不合理，地方稅的立法權(quán)過分集中于中央，不利于規(guī)范地方政府理財(cái)方式和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分缺乏法律保障，地方稅規(guī)模偏小，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配；（4）現(xiàn)行地方稅制改革嚴(yán)重滯后，稅種老化，稅收功能弱化。
　　2.1994年稅制改革過程是一個(gè)非“帕累托改善”過程，改革結(jié)果不能完全適應(yīng)建立公共財(cái)政的要求。在實(shí)踐中，越接近“帕累托改善”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動(dòng)也越小，改革越容易推進(jìn)。1994年的稅制改革，對(duì)中央與地方的利益分配進(jìn)行了重大調(diào)整，結(jié)果是中央財(cái)力的高速增長(zhǎng)是以犧牲部分地方利益為代價(jià)的，可以說是一個(gè)非帕累托改進(jìn)過程。近十幾年來，中央政府為滿足財(cái)政集中的需要，凡是有可能成為地方預(yù)算收入主體的地方稅種（如個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅），都先后改為中央和地方共享收入。這種非帕累托改進(jìn)的改革很容易受到來自地方政府的抵制和阻力，致使各級(jí)地方政府要求加快和完善地方稅制改革的呼聲越來越高。從1994年稅改的結(jié)果來看，仍存在大量預(yù)算外收費(fèi)，“軟預(yù)算約束”的局面并沒有根本改變；近年來社會(huì)分配差距不斷拉大，現(xiàn)行稅制在這方面的調(diào)控作用十分有限；中央與地方的財(cái)權(quán)劃分很不合理。建立公共財(cái)政模式必然要求對(duì)已不能適應(yīng)新形勢(shì)需要的稅制、特別是地方稅制進(jìn)行必要改革。
　　
　　三、進(jìn)一步完善地方稅制的途徑
　　通過分析可知，對(duì)于中央稅制而言，地方稅制的改革明顯滯后。地方稅制改革的滯后也拖累了其他改革的進(jìn)展，如稅費(fèi)改革及農(nóng)村“費(fèi)改稅”的進(jìn)展不盡如人意，省以下分稅制改革緩慢、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等。地方稅制的改革與完善應(yīng)該是我國(guó)新一輪稅制改革的重中之重。改革與完善地方稅制有利于調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制；有利于規(guī)范中央與地方財(cái)權(quán)分配關(guān)系；有利于充分利用地方資源，增加政府財(cái)政收入。因此，在實(shí)踐中，地方稅制的改革和完善應(yīng)從以下幾方面入手：
　　1.科學(xué)合理的劃分中央稅種和地方稅種。科學(xué)合理地劃分稅種，既是分稅制進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容，也是中央稅制和地方稅制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。劃分稅種的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強(qiáng)的稅種，如消費(fèi)稅、關(guān)稅等宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅等應(yīng)全部劃歸地方；盡量減少共享稅的數(shù)量和比例。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和地方稅體系的建設(shè)和完善，未來地方稅制的主體稅種應(yīng)較明確，主輔相承，結(jié)構(gòu)完整。
　　2.明晰各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，落實(shí)地方稅收征管權(quán)。各級(jí)政府事權(quán)的清晰界定是處理好各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的初始環(huán)節(jié)，是完善分稅制的基礎(chǔ)，也是完善我國(guó)地方稅制改革的前提。從成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所實(shí)行的分稅制實(shí)踐來看，各級(jí)政府間事權(quán)的界定越清晰，政府間的財(cái)政收支摩擦就會(huì)越少，相應(yīng)稅收收入的使用效率也就越高。要實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)和稅收征管權(quán)的統(tǒng)一，必須注意事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分。
　　3.改革現(xiàn)行稅種，優(yōu)化地方稅制，完善地方稅體系。將營(yíng)業(yè)稅確定為一個(gè)獨(dú)立完整的地方稅種，將所有的營(yíng)業(yè)稅收入全部劃歸地方。將個(gè)人所得稅從目前的分類所得稅制逐步過渡到分類綜合所得稅制，同時(shí)要加強(qiáng)與個(gè)人所得稅征管相銜接的配套措施，如金融資產(chǎn)實(shí)名制等。改變城市維護(hù)建設(shè)稅附加稅的地位、實(shí)行獨(dú)立征收，在對(duì)名目繁多的各種城建收費(fèi)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，把準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)并入城建稅。擴(kuò)大資源稅課稅范圍，并對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性的資源課以重稅，以支持“環(huán)保工程”和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；限制過度開采不可再生資源。適時(shí)出臺(tái)遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅等；取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，不能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起很好調(diào)節(jié)和促進(jìn)作用的過時(shí)稅種。
　　4.積極推進(jìn)相關(guān)配套改革，為地方稅制改革提供良好制度環(huán)境。一是積極推進(jìn)稅費(fèi)改革，對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)進(jìn)行全面的清理整頓，不合乎規(guī)范、不合法的收費(fèi)項(xiàng)目堅(jiān)決予以取締；對(duì)那些不能或不再體現(xiàn)政府職能的收費(fèi)項(xiàng)目，通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并對(duì)其依法征稅；對(duì)那些能夠體現(xiàn)政府職能、具有某些稅收特征的收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行“費(fèi)改稅”，將其納入稅收范籌，擴(kuò)大地方稅稅基。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付方式，使轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)收益大于政府間資金上劃下?lián)艹杀?，加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付力度，完善計(jì)算公式；通過建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性，并加強(qiáng)監(jiān)管，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率；在完善中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，也應(yīng)注重省對(duì)省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度的完善，重點(diǎn)解決縣級(jí)財(cái)政困難，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間的財(cái)力差距，這樣才能確保全國(guó)地區(qū)間差距的本質(zhì)縮小。
　　總之，地方稅制進(jìn)一步的改革與完善必須跳出修修補(bǔ)補(bǔ)的窠臼，應(yīng)該在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從規(guī)范稅權(quán)劃分、合理的稅種設(shè)置、完備的配套措施等方面入手，形成適合我國(guó)國(guó)情的、有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性的、有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的新的地方稅收制度。
　　
　　注釋:
　　{1}王振宇.分稅制財(cái)政體制缺陷性研究.財(cái)政與稅務(wù)，2006（9）
　　{2}孫開主持.財(cái)政體制改革問題研究.北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.第113-114頁(yè)
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　　（作者單位：山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 山西太原 030006）
　?。ㄘ?zé)編：廉靖）