缺少民意評(píng)價(jià)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，在自上而下的政績(jī)考核的指揮棒的指揮下，“政府單邊主義”作風(fēng)較重，實(shí)際效果就表現(xiàn)為好心不一定辦好事，明明是“民生工程”卻弄得老百姓“民不聊生”
　　
　　近期以來(lái)，“全民免費(fèi)醫(yī)療”、“全民免費(fèi)教育”和“25年免費(fèi)教育”等“烏托邦”式地方政府革新事件賺足了眼球，吳起、神木和東莞的石排鎮(zhèn)立刻變得婦孺皆知。當(dāng)普通大眾被住房、教育和醫(yī)療等新的“三座大山”壓得有些喘不上氣來(lái)時(shí)，這些切實(shí)改變民生，提高居民幸福指數(shù)的地方性創(chuàng)舉，開(kāi)始引領(lǐng)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的新標(biāo)向——民生競(jìng)爭(zhēng)。
　　
　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善相互共生
　　
　　首先，要肯定的是，不論這些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人出于何種目的，勇于探索中國(guó)社會(huì)改革的最前沿，積極主動(dòng)改善民生，當(dāng)下的結(jié)果是百姓受益，地方受益，其精神可嘉。不可忽視的是，這些地方有相當(dāng)一部分是靠沒(méi)有后繼服務(wù)成本的資源做財(cái)力保障，還有部分地區(qū)的民生發(fā)展實(shí)屬補(bǔ)充性增長(zhǎng)。就其未來(lái)的發(fā)展和推廣的意義來(lái)講，需要冷靜思考，因此，筆者認(rèn)為且慢急于叫好。
　　其次，地方政府間民生競(jìng)爭(zhēng)與財(cái)力有關(guān)，但不是唯一的線(xiàn)性相關(guān)。這些勇于提出“全民免費(fèi)”的地方政府，大都具備這樣的特征，地方財(cái)力充沛，當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口規(guī)模較小，似乎“財(cái)大氣粗”是支持這些地方政府競(jìng)投民生改善的基本條件。公共服務(wù)水平的提升確實(shí)需要一定的政府投入為基本保障。換言之，搞公共服務(wù)政府建設(shè)，是花錢(qián)的買(mǎi)賣(mài)，可是錢(qián)不一定全由政府來(lái)掏。在西方國(guó)家的實(shí)踐中，高福利背后通常是高稅收和政府的高負(fù)債率支撐運(yùn)行。實(shí)踐證明，真正意義上的免費(fèi)公共服務(wù)的效率大都是非常低下的。
　　現(xiàn)實(shí)中，很多更有實(shí)力的地方政府沒(méi)有隨風(fēng)而動(dòng)，一方面確實(shí)是地方領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)觀中的“亮點(diǎn)思維”不同，唯“GDP”至上者大有人在。不過(guò)，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)較落后的地方來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府的頭等大事，這個(gè)不容含糊；另一方面，更多的地方政府面對(duì)“福利剛性”，采取了較為理性而謹(jǐn)慎的策略選擇。福利剛性是福利制度的一個(gè)重要特征，可以形成慣性很強(qiáng)的路徑依賴(lài)。其本質(zhì)是，增肥容易，減肥難，減肥甚至可導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。新近的“希臘風(fēng)波”對(duì)此做了最好的現(xiàn)實(shí)注解。正如剛剛離職的原神木縣縣委書(shū)記郭寶成所說(shuō)的，神木全民免費(fèi)醫(yī)療肯定會(huì)繼續(xù)，不然神木40多萬(wàn)老百姓不答應(yīng)。正因?yàn)槿绱?，很多的地方政府在改善民生，提升基礎(chǔ)性公共服務(wù)水平時(shí)，沒(méi)有急于冒進(jìn)。特別是一些大中城市大多采取了政府主導(dǎo)下的多元參與模式，積極整合多種資源，采取較為穩(wěn)健的戰(zhàn)略提高公共福利。
　　不能因?yàn)閭€(gè)別地方在某個(gè)時(shí)間段的集中性創(chuàng)舉，就簡(jiǎn)單地認(rèn)為，中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從GDP至上向民生競(jìng)爭(zhēng)邁進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善兩者之間不是一對(duì)一的替代關(guān)系，而是相互促進(jìn)的共生關(guān)系。中國(guó)作為一個(gè)后起的超大規(guī)模的發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距較大，絕對(duì)貧困的人口還會(huì)隨著貧困線(xiàn)的提高而增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍將是我們必須強(qiáng)調(diào)的主題之一。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，中央與地方政府的財(cái)政能力都提高了，才有可能不斷改善民生，提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。良性的民生競(jìng)爭(zhēng)本身客觀上也能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的外部環(huán)境，以?xún)?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)體系，留住并吸引更多的優(yōu)秀人才創(chuàng)業(yè)、工作和生活；以良好的地方公共服務(wù)體系，吸引更多的優(yōu)秀企業(yè)來(lái)投資。只有堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生投入齊頭并進(jìn)，才有可能促使政府從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向全面履行政府職責(zé)轉(zhuǎn)變，切實(shí)促進(jìn)中國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)。
　　
　　良性的民生競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)由民意來(lái)決定
　　
　　由于現(xiàn)實(shí)條件所限，理想的地方政府公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)模式多停留在理論研究層面。在中國(guó)財(cái)政分權(quán)不完善的體制下，一方面由于受到戶(hù)籍政策和城市門(mén)檻的限制，居民自由流動(dòng)的實(shí)際困難大，特別是教育和醫(yī)療等重要的公共產(chǎn)品都受限于戶(hù)籍，“用腳投票”的方式實(shí)施起來(lái)困難重重。
　　另一方面，“條塊分割”下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)中央主導(dǎo)色彩較濃。在提供地方性公共物品的過(guò)程中，地方政府原本較中央政府具有更強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，更加了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠谩５窃诋?dāng)前“職責(zé)同構(gòu)”的中國(guó)政府間縱向關(guān)系的運(yùn)行模式下，地方政府的特殊性或者是被自上而下的條條分割地七零八碎，或者達(dá)成某種程度的“條塊共謀”，在一定程度上忽視了當(dāng)?shù)鼐用竦墓参锲菲?。在這樣特殊的體制環(huán)境下，民生反倒變成了中央政府主導(dǎo)下的地方政策，中央具有導(dǎo)向型的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為地方提供非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品的主要?jiǎng)恿χ?。這樣的民生競(jìng)爭(zhēng)雖然客觀上增加了地方福利，但是在較大的自然稟賦差距的限制下，一些地方政府極有可能會(huì)選擇主動(dòng)退出競(jìng)爭(zhēng)，形成“俱樂(lè)部趨同”，直接導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的不可持續(xù)性。
　　因此，缺少民意評(píng)價(jià)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，在自上而下的政績(jī)考核的指揮棒的指揮下，“政府單邊主義”作風(fēng)較重，實(shí)際效果就表現(xiàn)為好心不一定辦好事，明明是“民生工程”卻弄得老百姓“民不聊生”。在這個(gè)過(guò)程中，一些地方政府的作為往往是領(lǐng)導(dǎo)意志高于群眾需要，結(jié)果導(dǎo)向大于過(guò)程導(dǎo)向，政績(jī)工程多于民心工程，重視硬件設(shè)施投資，忽視軟件管理配套，多數(shù)改革創(chuàng)新難以形成制度化管理，“人走政息”的事情時(shí)有發(fā)生。所有這些都有可能導(dǎo)致地方競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)“政治無(wú)效率”，即失去了民生競(jìng)爭(zhēng)的基本目標(biāo)——獲得更多老百姓對(duì)于政府的滿(mǎn)意和支持。
　　地方政府在提供地方性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的時(shí)候，優(yōu)先做什么、怎么做和做得怎么樣都應(yīng)該更多地聽(tīng)取和吸納來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面的意見(jiàn)，特別是要高度尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，提供適度服務(wù)和公共產(chǎn)品。這樣既避免了政府服務(wù)的過(guò)度或者不夠，也節(jié)約了居民享受政府服務(wù)的成本，有利于形成更加和諧的政民關(guān)系。
　　此外，必須指出，在各項(xiàng)條件具備的情況下，要盡可能給予基層地方政府更多的自主權(quán)，讓基層地方政府真正成為各項(xiàng)改革的試驗(yàn)田。如不要急于將“神木模式”推廣為“神州模式”，更不應(yīng)干脆采取大棒政策將地方創(chuàng)新扼殺在搖籃中。由于歷史和社會(huì)，包括自然稟賦的原因，地方社會(huì)發(fā)展路徑各不相同，絕不能把地方政府框在一個(gè)既定不變的統(tǒng)一框架中。既然是改革，有成功必然有失敗，失敗了從頭再來(lái)。更何況小范圍的地方性改革，船小好調(diào)頭。唯有如此，才有可能繼續(xù)保持地方社會(huì)發(fā)展的活力，創(chuàng)造良性的地方政府競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)本身作為一種發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，也將為中國(guó)未來(lái)發(fā)展探索更加穩(wěn)健的路徑選擇。（作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授）