●姜 朋

新時(shí)期浦東應(yīng)對群體性事件的經(jīng)驗(yàn)與啟示

●姜 朋

在加快推進(jìn)城市化和現(xiàn)代化發(fā)展中，浦東新區(qū)群體性事件數(shù)量明顯上升，對社會(huì)造成的危害性影響也越來越大。近年來浦東樹立人本觀念，整合機(jī)制，革新體制，多途徑化解群體性事件，使群體性事件化解緩解率不斷提高。浦東應(yīng)對群體性事件的經(jīng)驗(yàn)對推動(dòng)其他地區(qū)妥善處置群體性事件具有借鑒意義。

群體性事件；動(dòng)遷；模式

近年來，群體性事件已經(jīng)成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，對我國政府的執(zhí)政能力形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。上海市浦東新區(qū)應(yīng)對群體性事件①的理念、制度和措施具有率先性、示范性，這些經(jīng)驗(yàn)和成果對其他區(qū)域具有一定的借鑒意義。

一、建區(qū)以來浦東新區(qū)群體性事件的狀況

從1990年至今，浦東新區(qū)主要圍繞開發(fā)開放、功能區(qū)建設(shè)、綜合配套設(shè)施試點(diǎn)以及世博會(huì)的籌辦等進(jìn)行建設(shè)，需要大量的工程用地和配套商品房基地，開展了大量動(dòng)遷工作，群體性事件也呈現(xiàn)出了階段性特征，可以劃分為四個(gè)階段：

（一）平靜期（1991－2001）。1990年4月18日，時(shí)任國務(wù)院總理李鵬在上海宣布開發(fā)開放浦東。浦東新區(qū)成立伊始即進(jìn)入工業(yè)化、城市化開始階段，在地區(qū)開發(fā)上，采取了以浦東新區(qū)的黃浦江沿岸地帶為中心，逐步向外側(cè)開發(fā)的原則，并設(shè)置了相對獨(dú)立的五個(gè)開發(fā)區(qū)。開發(fā)過程中征用了大量農(nóng)地作為其他城區(qū)（如黃浦區(qū)、盧灣區(qū)等）動(dòng)遷安置對象的住房用地，同時(shí)也安置本來房屋位于此地塊上的農(nóng)民。當(dāng)時(shí)依據(jù)的是《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，其具體內(nèi)容是：“推行公積金，提租發(fā)補(bǔ)貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會(huì)?！闭饔眠^程中，總體上由于動(dòng)遷的時(shí)間較早，配套設(shè)施也較為完善，動(dòng)遷居民就業(yè)率每年都在90%以上，因而所引發(fā)的矛盾較少，解決的困難程度也較小，遺留問題不多。

（二）積聚期（2002－2005）。這一時(shí)期處于城市功能完善內(nèi)部需求階段，特別是2002年上海申辦世博會(huì)成功，為配合世博會(huì)的舉辦而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度明顯加快，其中以外高橋保稅區(qū)、張江科技園區(qū)、川沙機(jī)場功能區(qū)和三林世博區(qū)四個(gè)功能區(qū)的建造最為明顯，這些功能區(qū)的建設(shè)需要大量的土地用于城市道路、企業(yè)以及交通等公共設(shè)施建設(shè)。浦東新區(qū)的世博動(dòng)遷工作先后于2005年3月、4月、8月底分三批啟動(dòng)。浦東不僅承擔(dān)了占上海全市60%的動(dòng)遷量、動(dòng)遷10765戶居民的任務(wù)，還承擔(dān)著142家企業(yè)和建設(shè)超過110萬平方米的安置房任務(wù)。由于動(dòng)遷任務(wù)巨大而繁重，因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)問題、政府行政權(quán)力行使不當(dāng)?shù)瘸霈F(xiàn)大量動(dòng)遷矛盾，為群體性事件埋下隱患。

（三）高發(fā)期（2006－2009年合并前）。這是浦東新區(qū)超速城市化發(fā)展階段。浦東國際機(jī)場二期項(xiàng)目和上?！皟蓚€(gè)1000萬工程”等大項(xiàng)目2005年開始實(shí)施，導(dǎo)致2006年以來的動(dòng)遷數(shù)量急劇上升，也帶來群體性事件的大幅上升，再加上2002－2005年間被動(dòng)遷的居民主要在這一時(shí)期集中上訪，新舊矛盾疊加，使群體性事件呈現(xiàn)出階段性高發(fā)的趨勢，其針對對象主要是開發(fā)商、動(dòng)遷公司和政府。

（四）穩(wěn)定期（2009年合并后至今）。這一時(shí)期浦東城市化程度達(dá)90%左右，初步形成了“一軸三帶六大區(qū)”的城市形態(tài)布局，進(jìn)入全面城市化發(fā)展階段。由于從2006年開始，政府開始吸取前面已有的動(dòng)遷經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整方向，加大力度，采取有效措施，采用征詢制度和“面積加套型保底”等試點(diǎn)，提速了動(dòng)遷過程，特別是針對世博動(dòng)遷提出的“十公開、三一致、兩參與和四同步”的陽光動(dòng)遷政策，贏得了群眾的肯定。由于動(dòng)遷安置及時(shí)到位，遇到動(dòng)遷矛盾時(shí)政府努力在第一時(shí)間解決，2009年浦東群體性事件化解緩解率達(dá)48%。因而在這一階段矛盾積壓較少，雖然群體性事件高發(fā)趨勢沒有得到明顯緩解，但是態(tài)勢已趨向穩(wěn)定。所以在2009年南匯行政區(qū)劃入浦東新區(qū)后，伴隨新浦東地域面積和人員規(guī)模擴(kuò)大，以及新一輪的浦東大規(guī)模、高強(qiáng)度的城市開發(fā)建設(shè)，重大工程項(xiàng)目建設(shè)密集實(shí)施，群體性事件較合并前并未相應(yīng)出現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。

二、新時(shí)期浦東群體性事件的特點(diǎn)

作為具有標(biāo)志性意義的改革開放區(qū)域，浦東新區(qū)特殊的地理位置、發(fā)展環(huán)境、群眾的社會(huì)心理等方面都具有明顯特殊性，這些特殊性決定浦東新區(qū)的群體性事件呈現(xiàn)出有別于其他地區(qū)的特點(diǎn)。

（一）別有用心的人插手利用，群體性事件越來越難以定性。群體性事件發(fā)生的時(shí)間不同，發(fā)生的地點(diǎn)不同，其行為的社會(huì)壓力也不盡相同?！耙酝?jīng)驗(yàn)表明，國內(nèi)外各種敵對勢力，少數(shù)別有用心的人以及法輪功分子極力插手群體性事件，常常利用重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，越是一些特別的日子，就越是他們選擇的最佳時(shí)機(jī)。”[1]北京奧運(yùn)會(huì)、G8峰會(huì)、國慶日等等重要的會(huì)議或節(jié)假日往往成為群眾集會(huì)的日子。2010年是浦東開發(fā)開放20年、綜合配套改革試點(diǎn)5周年、上海世博會(huì)舉辦年，因而群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。一些上訪戶借助行業(yè)協(xié)會(huì)、打著維權(quán)名號，或成立一些公開和秘密的非法組織，將人民內(nèi)部矛盾造成的群體性事件與其他勢力相結(jié)合，向政府施壓，造成問題難以定性，并越來越走向國際化。

（二）群體性事件中抵制行為和對抗程度激烈，新的形式不斷出現(xiàn)。2008年浦東新區(qū)因動(dòng)遷矛盾引發(fā)的強(qiáng)制動(dòng)遷數(shù)為101戶，由此引發(fā)的抵制情況占了多數(shù)。燃燒瓶、煤氣罐等成為對抗中群眾的主要工具，群眾情緒激烈。同時(shí)，群體性事件對抗方式越來越新穎。素質(zhì)較高的市民“開始希望以一種無組織、有規(guī)矩的和平方式來表達(dá)自己的訴求，同時(shí)也力求盡可能做到不違背現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)制”[2]，如為抵制“磁懸浮工程”，一些群眾相約集體 “散步”，這是一種不抵抗運(yùn)動(dòng)的翻版，但影響面越來越大；再比如因?qū)Α搬烎~事件”不滿而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)宣泄等等，群體性事件方式和形式不斷翻新，成為浦東新區(qū)群體性事件的新趨勢。

（三）化解成本越來越高，化解難度越來越大。一是利益訴求信訪化。群體性事件中反映利益訴求，一定首選信訪，信訪已成為尋求利益最大化、成本最小化和方式最簡化的主要途徑，甚至成了少數(shù)人獲取非法利益的重要手段。特別是涉及拆遷、征地、企業(yè)改制等時(shí)，極力把小事鬧大、大事鬧炸。二是群體事件參與者熱衷炒作曝光，希望造成的社會(huì)影響越大越好。一旦涉及干群矛盾、警民矛盾以及貧富矛盾時(shí)，會(huì)主動(dòng)與國內(nèi)外媒體聯(lián)系，有的甚至與境外敵對勢力勾結(jié)，聯(lián)合向黨委、政府施壓，以求達(dá)到滿足自身利益的目的。三是少數(shù)人在群體事件中找尋“成就感”和所謂的“個(gè)人價(jià)值”，由原來只是表達(dá)個(gè)人訴求，演變成為各種群體事件的參與者、策劃者和領(lǐng)導(dǎo)者，繼而引發(fā)“羊群效應(yīng)”。導(dǎo)致一方面舊矛盾“久拖未決”，一方面新矛盾“持續(xù)滋長”，矛盾化解周期越來越長，難度也越來越大。

三、浦東應(yīng)對群體性事件的基本思路與做法

（一）樹立以人為本的系統(tǒng)管理觀念。首先，從源頭抓起，積極探索人性化的公共服務(wù)。堅(jiān)持以人為本、幫弱扶困，努力以完善的公共服務(wù)來創(chuàng)造和鞏固社會(huì)管理的基礎(chǔ)，通過大力改善民生來減少百姓生產(chǎn)生活上面臨的困難，降低社會(huì)矛盾產(chǎn)生的可能性，提高社會(huì)和諧度，從正面為綜治維穩(wěn)和社會(huì)和諧創(chuàng)造條件。其次，制定政策立足體現(xiàn)民意。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著保障人民利益不受損、惠及于民的工作思路，綜合考慮各方因素，努力將動(dòng)遷政策制定得更科學(xué)、更合理、更貼近群眾的要求，執(zhí)行中統(tǒng)一動(dòng)遷口徑和操作規(guī)程，堅(jiān)決杜絕前后矛盾、左右不一等問題。第三，創(chuàng)新工作機(jī)制。“十公開、三一致、兩參與和四同步”機(jī)制貼近群眾、方便群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾，突破了動(dòng)遷瓶頸。始終把人本觀作為衡量、評價(jià)應(yīng)急管理的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，以人為主、而非以事為主是浦東新區(qū)政府處置群體性事件過程中貫徹始終的基本原則。

（二）采取多途徑化解方式。浦東新區(qū)努力在“介乎‘妥協(xié)’和‘壓制’之間的灰色地帶中拿捏尺寸”[3]。一是抓好預(yù)防工作，建立基層群眾利益沖突的信息體系，把群體性事件解決在萌芽狀態(tài)。如浦東建交委建立了每周維穩(wěn)化解工作信息專報(bào)和突發(fā)重大信訪事項(xiàng)快報(bào)上報(bào)制度，對社會(huì)關(guān)注的重大、敏感問題及有重大進(jìn)展或辦結(jié)的案件以專報(bào)形式上報(bào)，對發(fā)生的突發(fā)重大信訪事項(xiàng)，在處置后的第一時(shí)間以快報(bào)形式上報(bào)，有效地預(yù)防群體性事件的發(fā)生。二是重視民間調(diào)解，建立健全社會(huì)矛盾調(diào)解工作大網(wǎng)絡(luò)。除行政機(jī)關(guān)調(diào)解以及司法機(jī)關(guān)調(diào)解外，針對各地區(qū)特點(diǎn)，組建維穩(wěn)信息員、人民調(diào)解員、治安聯(lián)防、綜合協(xié)管員、民兵預(yù)備役、工青婦群團(tuán)等多支民間調(diào)解隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法委牽頭協(xié)調(diào)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解三大模式的結(jié)合，構(gòu)筑出多層次、全覆蓋、層次分明、職責(zé)明晰的社會(huì)矛盾調(diào)解工作大網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮各方力量在信息溝通、矛盾化解與協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢，形成一套發(fā)現(xiàn)情況——迅速反饋——協(xié)調(diào)處理的反應(yīng)機(jī)制，使絕大部分矛盾糾紛在萌芽狀態(tài)、在基層就得以妥善解決。三是加強(qiáng)教育宣傳，營造和諧城市動(dòng)遷環(huán)境。以“國家利益、城市發(fā)展”為主題，以和諧社會(huì)、和諧社區(qū)為出發(fā)點(diǎn)，加大對人民群眾關(guān)于動(dòng)遷工作的宣傳教育，大力引導(dǎo)健康、積極的價(jià)值觀和動(dòng)遷態(tài)度，增進(jìn)群眾“舍小家、為大家”的奉獻(xiàn)意識。民眾素質(zhì)的提高、主動(dòng)意識的增強(qiáng)是政府妥善處理好群體性事件的根本支柱。

（三）整體性治理模式，注重資源整合與部門協(xié)作。群體性事件處置需要形成一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的預(yù)警、指揮、處置系統(tǒng)，僅僅依靠現(xiàn)有的政府各職能部門是無法勝任的。浦東新區(qū)引入整體性治理理念，探索社區(qū)共治模式，促進(jìn)社會(huì)組織培育。浦東市民中心、羅山市民會(huì)館、新區(qū)非營利組織發(fā)展中心等機(jī)構(gòu)的建立，使浦東新區(qū)處置群體性事件的體制從單一政府主體應(yīng)對體制向民主合作型體制過渡。政府與非政府組織、營利組織與非營利組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮各自的主動(dòng)性，通過機(jī)構(gòu)整合、人員整合、信息整合、流程整合，建立起配置較完整、力量較集中、運(yùn)作較流暢的群體性事件應(yīng)對組織架構(gòu)和相對完善、管理順暢、互相協(xié)調(diào)的群體性事件應(yīng)對工作體系。

（四）善于反思、革新體制，避免同類事件發(fā)生。首先是善于學(xué)習(xí)，善于把以往教訓(xùn)予以總結(jié)提煉，進(jìn)而應(yīng)用在應(yīng)對群體事件的實(shí)踐、政策和法律中。浦東新區(qū)政府在吸取動(dòng)遷已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步完善了“四項(xiàng)制度”，為進(jìn)一步化解群體性事件提供科學(xué)依據(jù)和制度保障：一是矛盾化解提前介入制度，涉及區(qū)層面的重大動(dòng)遷項(xiàng)目，各級信訪部門提前介入及時(shí)處理。二是信訪制度，創(chuàng)新信訪工作模式。堅(jiān)持信訪終結(jié)制度，對確屬無理取鬧的信訪者出具終結(jié)書，進(jìn)入終結(jié)程序；逐步使信訪制度與人大制度相結(jié)合，發(fā)揮人大功能，提高調(diào)解工作的質(zhì)量、效率和群眾的滿意程度。三是領(lǐng)導(dǎo)包案制度，針對部分領(lǐng)導(dǎo)出于維穩(wěn)、考核、政績等因素考慮，存在不按法治原則或去政治化解決問題的現(xiàn)象，采取領(lǐng)導(dǎo)包案制度。領(lǐng)導(dǎo)包案是在調(diào)研基礎(chǔ)上形成有針對性的解決方案和具體措施，經(jīng)集體討論決定，而非對個(gè)案一包到底。四是群體性事件研究制度，浦東新區(qū)已組織相關(guān)部門和人員針對動(dòng)遷矛盾引發(fā)的群體性事件開展預(yù)防和化解機(jī)制專題研究，為科學(xué)決策提供服務(wù)。其次是勇于體制革新。近年來，浦東新區(qū)已引進(jìn)獨(dú)立的第三方評估機(jī)制，使動(dòng)遷決策更具科學(xué)性和可操作性；完善了動(dòng)遷矛盾化解監(jiān)督機(jī)制，對動(dòng)遷資料、安置人口認(rèn)定、農(nóng)村個(gè)人建房審批等實(shí)施情況，進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)審核，通過公開成果，促進(jìn)依法操作。

四、新時(shí)期浦東新區(qū)應(yīng)對群體性事件的啟示

一是城市化過程中要切實(shí)維護(hù)公民基本權(quán)利，讓人民群眾得實(shí)惠。我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期?？焖俪鞘谢馕吨罅康恼鞯睾筒疬w工作需要快速進(jìn)行，這就涉及到大量居民的利益維護(hù)問題。浦東新區(qū)之所以能夠在2009年以來避免大量群體性事件蔓延，就是切實(shí)維護(hù)了征地和動(dòng)遷中公民的基本權(quán)利，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)讓人民群眾享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化的成果。

二是切實(shí)做到動(dòng)遷政策和執(zhí)行的“公開、公正、透明”。城市群體性事件有很大一部分是在動(dòng)遷中形成的，主要是動(dòng)遷政策不公開，或者公開與暗箱操作不一致。浦東新區(qū)動(dòng)遷中群體性事件的高峰期，就是當(dāng)時(shí)政策在這方面處理不當(dāng)導(dǎo)致的，特別是政策執(zhí)行具有一定的彈性，結(jié)果往往是“釘子戶”和“關(guān)系戶”得到更多實(shí)惠，從而導(dǎo)致矛盾增加。而近年政策不斷完善，真正實(shí)現(xiàn)了“公開、公正、透明”，問題減少了，群體性事件發(fā)生率也就下降了。

三是必須建立預(yù)警機(jī)制，及時(shí)化解矛盾和問題。

建立預(yù)警機(jī)制是有效遏制群體性事件的重要途徑，對解決群體性事件具有重要的作用，浦東新區(qū)在這方面走在全國的前列。另外，一旦問題和矛盾出現(xiàn)，各級領(lǐng)導(dǎo)不能“捂、推、躲、拖”，關(guān)鍵是要正視矛盾，及時(shí)解決，這樣才能避免事態(tài)擴(kuò)大，減少群體性事件的發(fā)生率和影響面。

四是堅(jiān)持綜合治理、多元治理、系統(tǒng)治理。群體性事件發(fā)生往往是多種矛盾積累，由某一突發(fā)事件導(dǎo)引，因此不能單純應(yīng)對，必須綜合治理，借助社會(huì)力量和社會(huì)組織共同解決。

注釋：

①限于篇幅，本文討論的浦東群體性事件局限于因動(dòng)遷矛盾引發(fā)的，具有明顯訴求、有一定的組織化程度、持續(xù)時(shí)期較長并具有較大社會(huì)危害性的集體行動(dòng)的事件。

[1]王郅強(qiáng).轉(zhuǎn)型期我國城市中的群體性突發(fā)事件研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2004（2）：10

[2]覃愛玲.“散步”是為了避免暴力[N].南方周末，2009－1－14.

[3]瞭望新聞周刊記者調(diào)研對話錄.提高應(yīng)對群體性事件能力.http：//www.qihuo88.com/?viewnews-272812.

作者系上海浦東行政學(xué)院講師

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青

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1009-928X（2010）08-0033－03