文/張紹華

“一業(yè)一會(huì)”是指縣級(jí)以上同一行政區(qū)域內(nèi)，不得重復(fù)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的行業(yè)協(xié)會(huì)，“一業(yè)一會(huì)”是國(guó)家社團(tuán)登記管理?xiàng)l例中確定的基本原則。1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條明確規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備”。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這一規(guī)定變成了同一地區(qū)不能有兩個(gè)在業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的行業(yè)協(xié)會(huì)，即“一地一業(yè)一會(huì)”。從我國(guó)目前行業(yè)協(xié)會(huì)一般組織架構(gòu)的規(guī)律上看，大都是一個(gè)行業(yè)一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，習(xí)慣上稱(chēng)之為“一業(yè)一會(huì)”。

“一業(yè)一會(huì)”是一種施行多年的行業(yè)協(xié)會(huì)管理模式，它對(duì)于加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，規(guī)范行業(yè)行為，促進(jìn)行業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)起到過(guò)一定的積極作用。但近年來(lái)，隨著行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制改革的不斷深入，以及行業(yè)協(xié)會(huì)民間化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會(huì)“一業(yè)一會(huì)”的管理模式也逐步顯示出其局限性。

“一業(yè)一會(huì)”的局限性

首先是“一業(yè)一會(huì)”不能適應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展新的形勢(shì)要求。目前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的建立，其“行業(yè)”的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上依照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局已經(jīng)延續(xù)多年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)而來(lái)。但這個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)從目前的情況看，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)發(fā)展的需要。大批新型、新生的行業(yè)，如IT業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)等無(wú)法在這樣一個(gè)落后的、陳舊的產(chǎn)業(yè)分類(lèi)項(xiàng)目中找到自己應(yīng)有的地位，使得許多企業(yè)無(wú)法組成自己的行業(yè)組織，作為變通的辦法只好在一些關(guān)聯(lián)的行業(yè)協(xié)會(huì)中成立“分會(huì)”、“工作委員會(huì)”、“專(zhuān)業(yè)委員會(huì)”。比如房地產(chǎn)業(yè)，細(xì)分下來(lái)還包括物業(yè)、拆遷、中介、開(kāi)發(fā)等多個(gè)子類(lèi)。相比之下，我們現(xiàn)在所說(shuō)的“一業(yè)一會(huì)”，基本上局限在傳統(tǒng)分類(lèi)的“業(yè)”和“會(huì)”，而不是按照某個(gè)產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)、不同產(chǎn)品、不同服務(wù)、不同技能組建出更多的不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。

其次，“一業(yè)一會(huì)”不利于行業(yè)協(xié)會(huì)的有序競(jìng)爭(zhēng)。行業(yè)協(xié)會(huì)需要優(yōu)勝劣汰，只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)協(xié)會(huì)才能進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新，才能真正服務(wù)于會(huì)員；只有在競(jìng)爭(zhēng)中得到會(huì)員的支持，行業(yè)協(xié)會(huì)才具有社會(huì)合法性；只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行篩選，能夠存在下來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)才是最有效率的。而過(guò)去，許多行業(yè)協(xié)會(huì)主要是按政府部門(mén)行業(yè)管理范圍和系統(tǒng)成立起來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)，大部分局限在本部門(mén)、本系統(tǒng)內(nèi)部，覆蓋面窄，各部門(mén)都從本部門(mén)利益出發(fā)，設(shè)立與自己領(lǐng)域有關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)部門(mén)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，行業(yè)協(xié)會(huì)重復(fù)設(shè)置和職能交叉問(wèn)題比較突出，行業(yè)協(xié)會(huì)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨所有制程度不高。一旦成立了某個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，即使這個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)正常運(yùn)作，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，也不允許成立與這個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)相同或者相似的組織。誰(shuí)成立在先，誰(shuí)就是這個(gè)協(xié)會(huì)的組織者、負(fù)責(zé)人。而目前，很多地方各種各樣的行業(yè)協(xié)會(huì)基本上涵蓋了當(dāng)前所有的行業(yè)。如果堅(jiān)持“一業(yè)一會(huì)”的話，也就意味著企業(yè)無(wú)法成立新的協(xié)會(huì)，而只有加入到這些老的協(xié)會(huì)里去。即使這些協(xié)會(huì)運(yùn)作不正常，不能真正代表行業(yè)利益也無(wú)可奈何。

“一業(yè)一會(huì)”雖然便于管理，但容易造成行業(yè)組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)、喪失活力，而且有可能加劇政社不分，弱化政府職能轉(zhuǎn)變的效果,不利于提高行業(yè)協(xié)會(huì)的覆蓋率。因此，在實(shí)踐上，“一業(yè)一會(huì)”在不少地方其實(shí)已經(jīng)名存實(shí)亡。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不同行政區(qū)域的行業(yè)劃分使行業(yè)協(xié)會(huì)重疊。1998年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》規(guī)定：“地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理?！边@個(gè)規(guī)定的問(wèn)題在于如果某個(gè)省的某個(gè)產(chǎn)業(yè)都集中在某個(gè)較小的行政區(qū)域內(nèi)，就會(huì)出現(xiàn)省市縣行業(yè)協(xié)會(huì)都設(shè)立在這個(gè)地區(qū)，會(huì)員重復(fù)性很大。如在有些地方就分別設(shè)有市、區(qū)、縣等三個(gè)不同層次的某行業(yè)協(xié)會(huì)，有的還是合署辦公，秘書(shū)長(zhǎng)由同一個(gè)人擔(dān)任。

此外，當(dāng)今科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都很快，行業(yè)劃分不可能有固定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，在沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下的行業(yè)劃分肯定是不科學(xué)的，在實(shí)踐中也是不可能的。同一行業(yè)根據(jù)產(chǎn)品類(lèi)別和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)有不同的分類(lèi)，可以成立不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。如紡織業(yè)按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可以成立紡織、制衣、針織、輔料等不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。因此，固守“一業(yè)一會(huì)”已經(jīng)沒(méi)有什么意義，反而會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

正是鑒于目前實(shí)行的“一業(yè)一會(huì)”難以適應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求，一些地方提出要突破現(xiàn)有的管理框架，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新與改革，打破行業(yè)協(xié)會(huì)“一業(yè)一會(huì)”的管理模式，根據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的需要實(shí)施“一業(yè)兩會(huì)”甚至“一業(yè)多會(huì)”。據(jù)了解，目前，許多地方政府也在積極醞釀行業(yè)組織方面的“變法”，但決策者們普遍遇到了一個(gè)棘手的問(wèn)題，就是要不要繼續(xù)堅(jiān)持“一業(yè)一會(huì)”原則？他們既想有所突破，又有種種顧慮，感到左右為難。我認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)行業(yè)組織發(fā)展的市場(chǎng)化原則和民間化、規(guī)范化要求，在政策取向上既不能把一業(yè)一會(huì)絕對(duì)化，也不宜把一業(yè)多會(huì)萬(wàn)能化，而應(yīng)作具體的分析。

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)引入多元平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

從社會(huì)團(tuán)體登記管理的要求來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)是代表整個(gè)行業(yè)，只有“一業(yè)一會(huì)”，行業(yè)協(xié)會(huì)才具有代表性。但經(jīng)過(guò)二十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)資源的占有與控制已呈多元化狀態(tài)，隨著從原有體制擺脫出來(lái)的新的社會(huì)力量和角色群體的發(fā)展壯大，在政府行政組織之外開(kāi)始了民間社會(huì)的組織化過(guò)程，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非營(yíng)利團(tuán)體和非行政化的營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織日益成為不可忽視的社會(huì)主體，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展與改革的過(guò)程，實(shí)質(zhì)便是地方政府治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程。

然而，從現(xiàn)實(shí)看，現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)結(jié)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向不太協(xié)調(diào)，新行業(yè)不斷出現(xiàn)，需要加快建立行業(yè)協(xié)會(huì)；一些傳統(tǒng)行業(yè)不景氣，行業(yè)協(xié)會(huì)生存出現(xiàn)危機(jī)。目前，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)逐漸在很多地方和行業(yè)中占據(jù)主要比重，而原先成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在組織和功能上難以覆蓋業(yè)內(nèi)廣大的民營(yíng)企業(yè)。再則，同一行業(yè)不同層次有著不同的需求，大企業(yè)和小企業(yè)有著不同的目標(biāo)取向，在一個(gè)金字塔型的產(chǎn)業(yè)集群中，如果只有一個(gè)協(xié)會(huì)，最后成為協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、理事和會(huì)員的都是大企業(yè)，這樣的行業(yè)協(xié)會(huì)只能代表著行業(yè)上層的利益，對(duì)于大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)說(shuō)，它只具有壟斷性，并不具有代表性，一旦運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題，就難以扭轉(zhuǎn)。目前不少行業(yè)協(xié)會(huì)成為“維持會(huì)”和“癱瘓會(huì)”，都與行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷性有關(guān)。

在這種情況下，自下而上成立的民間性較強(qiáng)的各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)就破土而出，應(yīng)運(yùn)而生，漸成燎原之勢(shì)，在不少地方形成了一業(yè)兩會(huì)或一業(yè)多會(huì)的狀況。另外，由于行業(yè)組織并非只能按行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，它還可以按產(chǎn)品類(lèi)別、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)或服務(wù)功能設(shè)立，這就可能使一個(gè)行業(yè)中產(chǎn)生兩個(gè)或多個(gè)相關(guān)的行業(yè)組織。所以，一個(gè)行業(yè)組織不可能代表行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的利益，一業(yè)多會(huì)的模式更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展應(yīng)引入多元、全面、平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使之在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大

正確認(rèn)識(shí)“一業(yè)一會(huì)”與“一業(yè)多會(huì)”的關(guān)系

“一業(yè)兩會(huì)”或“一業(yè)多會(huì)”的出現(xiàn)有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性。我國(guó)現(xiàn)階段的行業(yè)組織是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，一些相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)原本在會(huì)員和業(yè)務(wù)方面有明顯的交叉，存在一定的競(jìng)爭(zhēng)，但在經(jīng)營(yíng)的層次、方式和環(huán)節(jié)上又各有不同。如此來(lái)看，絕對(duì)的“一業(yè)一會(huì)”幾乎是不存在的，在實(shí)踐中是行不通的，而一些地方相同行業(yè)中兩會(huì)或多會(huì)并存的現(xiàn)象則有著歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的合理性。

同一行業(yè)中同時(shí)存在的體制內(nèi)外兩種行業(yè)組織并非截然對(duì)立，也并不一定形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，在一定條件下完全可以形成互益互利的關(guān)系。一種情況是這兩者在互相競(jìng)爭(zhēng)中認(rèn)識(shí)到各自的長(zhǎng)短，為維護(hù)行業(yè)整體利益，自發(fā)地走到一起。另一種情況，體制內(nèi)外兩種行業(yè)組織暗自較勁，培育各自優(yōu)勢(shì)，客觀上共同促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展。

一個(gè)行業(yè)中同時(shí)存在的體制內(nèi)外兩種行業(yè)組織可以在市場(chǎng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)整合、重組，自然地形成“一業(yè)一會(huì)”的格局，對(duì)業(yè)務(wù)和職能范圍過(guò)度交叉的兩個(gè)或多個(gè)行業(yè)組織，有時(shí)確實(shí)需要進(jìn)行整合。但即使要實(shí)現(xiàn)一業(yè)一會(huì)，也不宜采用行政手段搞簡(jiǎn)單合并，而應(yīng)該允許適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)和企業(yè)自主投票。這樣，兩者實(shí)力和影響就有可能此消彼長(zhǎng)，最終整合為一個(gè)統(tǒng)一的行業(yè)組織。

構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建議

在政策取向上不宜把“一業(yè)一會(huì)”絕對(duì)化?？梢酝ㄟ^(guò)立法或?qū)ΜF(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中有關(guān)“一業(yè)一會(huì)”的規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，健全完善行業(yè)協(xié)會(huì)法規(guī)體系，適度引入行業(yè)協(xié)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為。

正確處理同一行業(yè)中不同行業(yè)組織的關(guān)系。在此過(guò)程中，政府應(yīng)處在主導(dǎo)位置上，采取科學(xué)慎重的態(tài)度和公平合理的措施，通過(guò)法律和政策手段，以政府職能轉(zhuǎn)移等形式，使兩者形成適當(dāng)?shù)姆止?，引?dǎo)雙方培育組織優(yōu)勢(shì)和經(jīng)營(yíng)特色，并開(kāi)展合作。同時(shí)，要依法實(shí)施監(jiān)管，包括建立正常的退出機(jī)制，及時(shí)淘汰那些公信力差、功能殘缺的組織。這樣，既能有效防止行業(yè)組織的壟斷和缺乏效率，也能有效避免其過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

在現(xiàn)行法規(guī)政策下，采取靈活變通而又實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作方法，允許不同行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)領(lǐng)域有所交叉。后成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在成立之前，必須對(duì)已成立的行業(yè)協(xié)會(huì)的職能和活動(dòng)范圍進(jìn)行了解，哪怕在行業(yè)的概念上有所交錯(cuò)，只要是先成立的行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)定的工作和活動(dòng)，后成立的行業(yè)協(xié)會(huì)就會(huì)有意自覺(jué)地規(guī)避。同一企業(yè)根據(jù)自身的需要，可以自愿參加不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。為相同或相近行業(yè)內(nèi)的多組織并存和競(jìng)爭(zhēng)提供了政策空間。

細(xì)化行業(yè)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)協(xié)會(huì)可按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)成立，或者按照產(chǎn)品類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)及服務(wù)類(lèi)型成立，但名稱(chēng)不得相同，以客觀上造成多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)。每一企業(yè)可以加入不同的行業(yè)協(xié)會(huì)，但企業(yè)入會(huì)與否，純應(yīng)按照自愿原則，不得強(qiáng)制入會(huì)。

對(duì)于現(xiàn)有的一些局限在本部門(mén)、本系統(tǒng)內(nèi)部，覆蓋面窄，部門(mén)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨所有制程度不高，以及現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)結(jié)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向不太協(xié)調(diào)，一些傳統(tǒng)行業(yè)不景氣，行業(yè)協(xié)會(huì)生存出現(xiàn)危機(jī)的，要及時(shí)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的整體布局進(jìn)行調(diào)整，對(duì)原有的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行整改或歸并，并加快建立新型的行業(yè)協(xié)會(huì)。對(duì)于新興行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立，應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則，即哪一個(gè)地區(qū)該行業(yè)發(fā)展成熟，規(guī)模較大，大多數(shù)企業(yè)有建立行業(yè)協(xié)會(huì)的要求，就應(yīng)在該地區(qū)由本行業(yè)企業(yè)自愿組建行業(yè)協(xié)會(huì)。

在市場(chǎng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的整合、重組，自然地形成“一業(yè)一會(huì)”的格局。對(duì)業(yè)務(wù)和職能范圍過(guò)度交叉的兩個(gè)或多個(gè)行業(yè)組織，新舊兩種行業(yè)協(xié)會(huì)同時(shí)并存，公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。在適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，讓市場(chǎng)和企業(yè)自主投票，這樣，兩者實(shí)力和影響就有可能此消彼長(zhǎng)，最終整合成一個(gè)統(tǒng)一的行業(yè)組織。同時(shí)，要建立行業(yè)協(xié)會(huì)的退出機(jī)制，對(duì)行業(yè)代表性不夠，覆蓋率不高，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不健全、管理混亂、長(zhǎng)期未開(kāi)展活動(dòng)的，可勸其注銷(xiāo)或者予以撤銷(xiāo)登記。