楊建國，王淮慶

（1.南京農業(yè)大學公共管理學院，南京210095;2.金陵科技學院材料工程學院，南京211169）

論構建官員財產申報制度的多重價值

楊建國1，王淮慶2

（1.南京農業(yè)大學公共管理學院，南京210095;2.金陵科技學院材料工程學院，南京211169）

構建官員財產申報制度是創(chuàng)新反腐倡廉建設的重大課題和歷史任務，其具有多重價值：契合公共信息披露的精神、彰顯現代法治的理念、體現公眾知情權的保護、奠定社會和諧的基石、因應社會發(fā)展的歷史境遇、表征成員國國際義務的履行等。深刻認識和理解這些價值，對于進一步確立構建官員財產申報制度的正當性，促使“陽光法案”早日落定中華大地具有重要意義。

官員財產申報；信息公開；法治；知情權；國際義務

黨的十七屆四中全會在強調要“把反腐倡廉建設放在更加突出的位置”的同時，提出了“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”的新要求。這既反映了我們黨對反腐倡廉建設嚴峻形勢的清醒認識，又為十七大以來各地反腐倡廉機制和制度的探索和創(chuàng)新提供了更大的政策空間。2010年“兩會”期間，官員財產申報再度成為代表、委員乃至各界輿論熱議的焦點。其實，早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌就明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需要在其他有關法律中研究解決。”到2009年“兩會”期間，全國人大常委會法工委副主任安建表示，有關部門正在試點公務員財產申報。同時，在這20多年里，特別是“兩會”期間，不時有全國人大代表、政協(xié)委員呈交有關制定官員財產申報的議案。特別是2009年1月1日，地處西部邊陲的阿勒泰地區(qū)因為如期兌現了2008年5月25日出臺的《關于縣(處)級領導干部財產申報的規(guī)定(試行)》，在廉政網上對領導干部進行了個人財產申報公示，一時間矚目海內外，媒體紛紛報道。2009年2月28日，溫家寶總理和網友交換對建立官員財產申報制度的看法時說：“我認為這個建議是正確的，我們說要實行政務公開，也要對官員的財產收入實行公開。當然，這件事情要做得真實而不走過場?！?/p>

然而，伴隨著中國建立官員財產申報制度的艱難苦旅，一直夾雜著“立法條件不成熟”、“不合國情”、“申報也無效”、“維護官員隱私權”、“盲目推出將造成混亂”等的不同聲音。面對社會公眾的熱切期盼與來自不同方面的或明或暗的抵制，以及目前這項制度實行期限不明的狀態(tài)，本文試圖從學理上對構建官員財產申報制度的多重價值進行解讀，我們認為建立官員財產申報制度的價值在于契合公共信息披露的精神、彰顯現代法治的理念、體現公眾知情權的保護、奠定社會和諧的基石、因應社會發(fā)展的歷史境遇、表征成員國國際義務的履行等。深刻認識和理解這些價值，對于進一步確立構建官員財產申報制度的正當性，促使“陽光法案”早日落定中華大地具有重要意義。

一、官員財產申報制度契合公共信息披露的精神

現代國家政治和行政文明的一個基本原則和重要標尺是公共信息的披露或公開，其主要目的在于實現公眾的監(jiān)督權，防止官員對公共權力的濫用。作為一項有效預防腐敗的“陽光法案”，官員財產申報制度最早起源于240多年前瑞典的家庭財產收入申報制度。早在1766年，瑞典公民就有權查看從一般官員直到首相的納稅清單，并被世界許多國家借鑒，成為極具約束力的反腐機制。如1883年英國《凈化選舉,防止腐敗法》延續(xù)了這一制度,且以正式立法形式制定了世界上第一部有關財產申報的法律[1]。官員財產申報制度是一種根據國家的有關法律規(guī)定,要求特定人群對其財產和收入情況進行如實申報，只要發(fā)現官員財產與其正常收入間存在差距，就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據，即便沒有證據證明是非法所得也會被推定為是灰色收入而治罪的制度。[2]誠然，官員是代表國家進行社會公共事務管理的，必須以國家性為其本質屬性。國家性是指官員在履行職責的過程中代表國家行使權力,其行為是國家權力的集中表現。一般而言，官員的身上體現了三種意志:首先是個人固有的意志,它僅傾向于個人的特殊利益;其次是全體行政官員的共同意志,可以稱之為團體的意志,這一團體的意志就其對政府的關系而言是公共的,就其對國家——政府構成國家的一部分——的關系而言是個別的;第三是人民的意志或主權的意志,這一意志無論對被看作是全體的國家而言,還是對被看作是全體的一部分的政府而言,都是公意。[3]2008年5月1日《政府信息公開條例》的實施，標志著我國公共信息的披露或公開制度的初步確立。應當看到，這些年來中央反腐敗的力度是很大的，但許多官員的“前腐后繼”說明腐敗蔓延的勢頭并未完全得到遏制。我們認為，其中固然有多種因素，但主要原因在于公眾還沒有足夠多的途徑和方式來了解官員的重要信息，從而難于對他們實施有效的監(jiān)督。而官員廉潔與否最外顯的標尺就是財產狀況。官員財產申報制度要求將其財產向公眾公開,接受國家機關和民眾的監(jiān)督。官員財產申報作為官員信息披露制度的核心內容，要求官員讓渡個人部分隱私以保護公眾利益，這是選擇從事公職的個人理應承擔的基本義務，契合了公共信息披露的精神。

二、官員財產申報制度彰顯現代法治的理念

現代文明的重要特征是法治的進步，而法治的要義是法律在一個國家中具有最高權威，任何政黨、團體、組織和公民都要在法律的框架內活動。黨的十五大明確提出了依法治國的基本方略，這說明我們黨對執(zhí)政的規(guī)律和特點有了更為深刻的認識，對提高執(zhí)政水平有了更高的要求。經過改革開放的洗禮和多年的普法教育，公眾的法律意識大為增強，法律在人際關系協(xié)調中的作用越來越大，過去那種對權力的崇拜和服從正逐步轉變?yōu)閷Ψ傻淖袷睾头模婪ㄖ螄年P鍵在于依法治官。官員必須依法行使人民授予的權力，維護和保障人民的權益。市場經濟的成長,使我國的社會生產力、綜合國力和人民生活水平顯著提高。但腐敗是附著在權力上的一種咒語，由于各種利益的沖突、權力運行與監(jiān)督機制的不健全,部分官員經受不住利益的誘惑,利用體制轉型留下的真空,將公權力用作滿足自身利益的工具,導致腐敗橫行。據統(tǒng)計,20年來中國有近30萬億國有資產非正常流失,數千億美金通過不同渠道轉為國外銀行的私人存款,國民過去半個世紀辛勞積累的財富就這樣被攫取化為私有財產。[4]十六大以來,反腐敗斗爭成本居高不下,阻力相當大，反腐敗仍然任重道遠。部分官員的腐敗玷污了黨和國家機關在人民心目中的形象，削弱了黨和政府的公信力。要想官員廉潔奉公，促進官員財產申報僅靠職業(yè)倫理的內在軟約束是不夠的，還要依賴外在剛性制度的建設。正如中央紀委副書記劉錫榮在談到對官員監(jiān)督存在的問題時所說：“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚。凡此種種，都說明立法機構的主動作為，在縮減官員灰色隱私空間上大有可為。”因此，必須通過官員財產申報入法，把其活動納入到法律監(jiān)督體系中，從而督促官員“權為民所用、利為民所謀”，提高公眾對黨和政府的信任度，促進廉潔政府建設。

三、官員財產申報制度體現對公眾知情權的保護

公眾知情權是公民行使一切民主權利的基本前提和防止出現不良政府的必要條件。就其本質來看，知情權是公眾要求政府通過信息發(fā)布機制，消除信息不對稱格局、打破信息權力關系中的非均衡性，從而限制政府作為強大信息源的控制權，保障信息弱勢方的利益不受侵害，最終實現信息權力結構的均衡。[5]法律所確認的知情權，重點在于保障公民對政府與公務人員的監(jiān)督。官員是受人民的委托來管理各種公共事務的,其權力和職責的來源，從實質意義上來說是一種社會契約行為,官員行使權力的合法性基礎就是全體社會成員的認可。[6]然而，權力具有擴張性，若不加以約束必將侵害權利。正如英國歷史學家阿克頓勛爵所言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗?！睓嗔Σ皇鼙O(jiān)督必然導致腐敗。因此，掌握公共權力的官員的相關信息必須置于陽光之下以接受公眾的監(jiān)督。革命導師恩格斯說個人的隱私應受到法律的保護，但個人的隱私與重要公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。[7]中國學者張康之教授也提出，在公共行政中要拒絕“權利”，“只要公共領域中存在著權利意識，那么行政人員就必然會運用公共權力去為他的個人權利的實現和擴張開辟道路”。[8]顯然，官員的財產狀況——所謂個人隱私權應被限制，因為它已經“不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分”了。官員財產申報是一種義務，與官員隱私權的保護無關。公眾知情權的實現呼喚官員財產申報制度的實行，這也符合公權必須接受監(jiān)督的基本原理。

四、官員財產申報制度奠定社會和諧的基石

黨的十六屆六中全會和十七大通過的關于構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略方針，指出和諧社會是中國特色社會主義的本質屬性，這個重大判斷符合我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，符合我國社會主義國家的政權性質。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同時也是中華民族的先鋒隊，必須始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益。我們的國家是人民當家作主的國家，國家的一切權力屬于人民。黨和國家的這種性質，決定了我國最廣大人民的利益在根本上是一致的，我國社會的基本矛盾是非對抗性的。我們具有不斷促進和諧、最終建成社會主義和諧社會的根本政治前提和制度保證。然而，當下我國諸多社會不公問題凸顯，特別是在財富分配上缺少公開與透明，在隱蔽的基礎上又摻雜權力、身份、職業(yè)、行業(yè)等諸多不公正因素的侵擾，已從單純的經濟狀況分化、衍變?yōu)樯鐣睦淼膹娏覍α?。其中，對某些官員貪腐致富的懷疑和憤恨尤為強烈。而官員財產申報是反映官員在其任職期間的財產增量情況的，如其財產增量與合法收入明顯不符，則表明在其合法收入外還有其它促使其財產增量的因素，因此，有必要進一步地查明。其反腐效果被實施該制度的眾多國家所驗證，堪稱肅貪治腐的利器。中國實施官員財產申報，一方面可以懲治有問題的官員，另一方面通過經常性申報財產,將使官員財富透明化，接受公眾監(jiān)督，能對官員產生強大的警戒和威懾，使官員逐步樹立和鞏固廉潔自律意識，起到較強的防腐功能。同時，權力制約的范式將從“以權力制約權力”的制度模式回歸“以權利制約權力”的邏輯起點，實現社會力量對國家權力的鉗制，進而形成新型的權力制約模式與制度。如此，將從根本上消弭經濟對立所引發(fā)的社會心理對抗，增進官員與民眾關系的和諧，為最終實現社會和諧夯實根基。

五、官員財產申報制度因應社會發(fā)展的歷史境遇

西方議會民主的發(fā)展在一定程度上為民眾提供了參與政治的合法路徑,也使現代政治生活的透明度越來越高。首先，隨著自由資本主義的發(fā)展,以自由競爭為核心的市場經濟體制在西方國家得到了發(fā)展,其公正、公平、公開原則也對現代政治與行政體制提出了相同的要求。政治與行政系統(tǒng)通過相應的輸入、輸出和反饋機制,尤其是輸出機制的作用,不斷地調整自己的運作軌跡,以適應社會政治經濟發(fā)展的需要,“所有系統(tǒng)都力圖通過利用、影響和創(chuàng)造那些影響它們的條件而至少在某種程度上作出建設性的調整,這就是輸出的主要功能?！盵9]官員財產申報制度就是這種政治與行政系統(tǒng)內部自我調適的必然產物。二戰(zhàn)以后，由于普遍加強了政府對經濟的干預，政府權力越來越多地接觸社會經濟生活，這為權錢交易提供了廣泛的可能，世界性的公務人員貪污腐敗日益嚴重。同期的發(fā)展中國家正處于現代化的始點，市場機制不健全，因而某些國家的腐敗問題甚至超過發(fā)達國家。其中，社會主義國家推行經濟體制改革，受到腐敗的侵擾尤甚。正是這種頑疾對許多國家的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展產生了嚴重的后果，各國紛紛采取措施應對，尤其官員財產申報制度備受推崇。其次，二戰(zhàn)以后各國經濟的發(fā)展，眾多地區(qū)市場日益成熟，隨著統(tǒng)一市場的形成，市場主體強烈要求公平有效的市場環(huán)境。在這種壓力下，西方政府紛紛采取包括官員財產申報在內的種種措施，期望以此把政府變成“玻璃缸里的金魚”，清澈透明，努力構建透明型政府，以提供平等競爭的市場環(huán)境。第三，在和平與發(fā)展的主題下，公眾素質普遍提高，參政意識增強，對政府的監(jiān)督越發(fā)有力，對自身權益的維護更加自覺，且國家間普遍加強合作與交流，尋求清除自身腐敗之道。由此，二戰(zhàn)后因應當代社會發(fā)展的歷史境遇，不但發(fā)達國家積極推行公務員財產申報制度，許多發(fā)展中國家也已建立或正在建立這一制度。官員財產申報已超越單一國家、地區(qū)、社會制度和發(fā)展程度等的界限，已在英、美、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、阿根廷、智利、澳大利亞、新加坡、韓國、日本、印度、菲律賓、俄羅斯以及中國的港、澳、臺地區(qū)等近百個國家與地區(qū)實施,呈現世界性態(tài)勢，至20世紀80年代后逐漸為大多數國家所采用并完善。

六、官員財產申報制度表征成員國對國際義務的履行

就世界范圍來看，北歐國家是“廉潔指數”最高的國家，這主要緣于北歐國家在世界上最早實行政府信息公開，官員的政務活動和家庭財產全部公之于眾，公眾可以隨時查閱。自20世紀70年代以后，官員財產申報制度已成為保證政治民主、公共行政過程公開、透明的關鍵性法規(guī)之一。目前，世界上大多數國家盡管在立法內容和程序上存在差異，但都在積極推行官員財產申報制度，并取得了良好的效果。作為聯(lián)合國歷史上第一部指導反腐敗斗爭的法律文件，《聯(lián)合國反腐敗公約》于2005年12月14日正式生效。《聯(lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)對預防腐敗、界定腐敗犯罪、反腐敗國際合作、非法資產追繳等問題進行了法律上的規(guī)范,對各國加強國內的反腐行動、提高反腐成效、促進反腐國際合作具有重要意義。溫家寶總理在提請審議批準加入《聯(lián)合國反腐敗公約》的議案中指出，加入這一公約“有利于我國開展國際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉移國外的資產，有利于我國建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的腐敗預防與懲治體系?！?003年12月10日，中國在墨西哥國際反腐會議上簽字加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，這充分表明我國作為世界上一個大國在打擊腐敗問題上的決心，對于健全和完善我國的反腐敗法律機制將發(fā)揮積極的促進作用，同時，表明了中國同意遵守《公約》的政治承諾?！豆s》明確規(guī)定：“各締約國應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度”，并強調建立官員財產申報制度是締約國一項共同的國際義務。因此，面對當前反腐敗形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，中國建立官員財產申報制度，既是預防與懲治腐敗的現實需要，也是政府兌現對人民的莊嚴承諾，更是履行國際義務的重要表征。

結語

誠然，預防腐敗是一項系統(tǒng)工程，被譽為“陽光法案”的官員財產申報制度在世界許多國家已成功實踐。世界各國的經驗表明，實行官員財產申報是建立透明政府、預防貪賄、遏制腐敗的最有效舉措，已成為一種世界潮流與共識。然而，受多種因素、特別是利益集團或既得利益者的百般阻撓，[10]使得當下我國官員財產申報的呼聲響徹于民間、失聲于政府與膠著于高層官員的多次表態(tài)。官員財產申報的難以落定似乎正成了中國進一步深化政治體制改革的艱難！我們認為，在中國若要把預防與懲治腐敗真正落到實處，促進官民和諧，建立官員財產申報制度勢在必行，當然，誠如溫家寶總理所指出的“這件事情要做的真實而不走過場”，應該盡快出臺官員財產申報法并嚴格實施。這里，引用新加坡內閣資政李光耀的名言：一個國家如果沒有建立公務員財產申報制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。我們期待官員財產申報“法案”的陽光早日普照中華大地。

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[2]楊建國.我國公務員財產申報制度：理據、缺失及構建[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2009,（2）.

[3][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版，1998：414.

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D630.3

A

1002-7408（2010）12-0042-03

中國法學會部級法學研究課題“國家防火墻——公眾認同、政治抉擇與官員財產申報研究”（CLS-D1013）。

楊建國（1975-），男，江蘇沭陽人，南京農業(yè)大學公共管理學院講師，行政管理博士生，研究方向：政府管理；王淮慶(1957-)，男，南京人，金陵科技學院材料工程學院副教授，研究方向：教育管理。

[責任編輯:閆生金]