李二旺

（東南大學(xué)人文學(xué)院，南京 211189）

城市房屋拆遷中的政府失靈及其矯治

李二旺

（東南大學(xué)人文學(xué)院，南京 211189）

在城市房屋拆遷領(lǐng)域，政府在拆遷許可、土地出讓、追逐政績方面受到諸多利益驅(qū)動。政府尋利的動機(jī)導(dǎo)致政府在城市房屋拆遷過程中應(yīng)該扮演的合理拆遷規(guī)模的規(guī)劃者、相關(guān)利益的協(xié)調(diào)者、城市拆遷的監(jiān)管者、弱勢群體的保護(hù)者等角色產(chǎn)生錯位，由此產(chǎn)生政府失靈。矯治這種政府失靈，需要政府不要過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域，并有必要強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與懲罰機(jī)制，以及建立城市規(guī)劃制定的聽證制度、健全拆遷糾紛的申訴機(jī)制等。

城市拆遷；政府失靈；角色錯位；矯治

城市房屋拆遷直接牽涉拆遷戶（被拆遷人）、原土地使用權(quán)所有者（政府）、開發(fā)商（拆遷人）等方方面面的切身利益。由此展開的利益博弈需要公正的討價還價規(guī)則——體現(xiàn)為憲法和法律對于財產(chǎn)以及拆遷規(guī)劃、實施、監(jiān)管、補(bǔ)償?shù)茸鞒龅南嚓P(guān)規(guī)定；也需要政府行政部門和司法部門來充當(dāng)這場利益博弈的公正的裁決者和協(xié)調(diào)人。但是，由于政府職能和角色界定不夠清晰或者政府有意越界，導(dǎo)致一些地方政府在拆遷問題上深深陷入利益沖突之中，從而將自己置身于糾紛的漩渦中而進(jìn)退失據(jù)。

一、政府在城市房屋拆遷中的應(yīng)然角色

（一）合理拆遷規(guī)模的規(guī)劃者

城市建設(shè)要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的客觀發(fā)展需要，不可盲目擴(kuò)大城市建設(shè)和拆遷規(guī)模，合理的拆遷規(guī)模應(yīng)該從城市發(fā)展的大局出發(fā)，本著提升城市功能，提高居民居住水平的目的，在政府科學(xué)的城市規(guī)劃中實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：城市規(guī)劃的制訂要符合城市整體的發(fā)展，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的效益，同時考慮眼前利益和長遠(yuǎn)利益；城市規(guī)劃要做到依法編制、實施、監(jiān)督和管理，城市規(guī)劃的制定需要經(jīng)過公示、聽取公眾意見、專家論證等環(huán)節(jié)，并按程序?qū)徟?，同時要強(qiáng)化城市規(guī)劃的法律地位，城市規(guī)劃一旦制訂就不能隨意修改。

（二）相關(guān)利益的協(xié)調(diào)者

對于城市拆遷中利益關(guān)系的協(xié)調(diào)來說，政府既有能力也有義務(wù)。其一，如果房屋的拆遷屬于公益性的拆遷，那么政府要協(xié)調(diào)好自身與拆遷戶之間的利益關(guān)系。政府應(yīng)該站在民生的角度，按照國家相關(guān)的法律法規(guī)和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，給予拆遷戶合理的補(bǔ)償和相應(yīng)的安置；其二，如果房屋的拆遷屬于商業(yè)性的拆遷，那么政府要協(xié)調(diào)好房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的利益。政府應(yīng)該鼓勵拆遷戶與房地產(chǎn)開發(fā)商之間進(jìn)行直接的對話和協(xié)商，在必要的情況下，對房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的糾紛進(jìn)行干預(yù)。政府要在其中充當(dāng)“利益局外人”角色，保持中立的態(tài)度，而不是陷入拆遷利益矛盾之中。只有這樣，在協(xié)調(diào)城市拆遷中利益矛盾和沖突的過程中,政府的協(xié)調(diào)功能才能順利實現(xiàn)。

（三）城市拆遷的監(jiān)管者

政府要認(rèn)真履行拆遷監(jiān)督管理職能，主要包括：其一，對拆遷實施者的市場準(zhǔn)入監(jiān)管，包括對房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行拆遷的能力、資質(zhì)及拆遷市場的準(zhǔn)入進(jìn)行全面的審查；其二，對拆遷補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，包括審查拆遷補(bǔ)償資金是否落實,是否降低拆遷和安置標(biāo)準(zhǔn),拆遷補(bǔ)償是否如數(shù)付清等；[1]95其三，對房屋評估市場的監(jiān)管，包括制定和發(fā)布相關(guān)的房屋評估規(guī)范，對房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審查、評估機(jī)構(gòu)挑選程序的監(jiān)管等。此外，政府還要履行對拆遷補(bǔ)償糾紛的居間裁決、根據(jù)相關(guān)法律對拆遷違法行為的查處等職能。

（四）弱勢群體的保護(hù)者

被拆遷人是拆遷過程中的弱勢群體，他們利益表達(dá)的聲音弱，與拆遷人存在著嚴(yán)重的信息不對等，所以，首先政府部門要充分考慮被拆遷人的實際情況和困難，切實維護(hù)好被拆遷人的利益，“變?nèi)罕娚显L為干部主動下訪，變被動應(yīng)付為超前預(yù)防，把拆遷矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)之中”。其次，實行公開、透明的拆遷辦法和程序，為被拆遷人提供必要的咨詢服務(wù)，使被拆遷人擁有對拆遷利益補(bǔ)償和拆遷實施過程的知情權(quán)。最后，“利用就業(yè)、就學(xué)和社會救助等多種手段解決拆遷群眾的實際困難。加快經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價位商品房的建設(shè)，滿足不同層次被拆遷居民的住房需求。保證低收入、住房面積較小的雙困家庭基本的居住生活，避免因拆遷造成新的住房困難?！盵2]

二、當(dāng)前政府在城市房屋拆遷中角色錯位的表現(xiàn)及原因分析

（一）拆遷中政府角色錯位的表現(xiàn)形式

1.拆遷中的政府角色越位。目前許多城市房屋拆遷的做法是,首先由政府出面，以舊城改造等各種“公共利益需要”為由，對權(quán)利人的房屋和土地進(jìn)行征收和征用。然后，在拆遷完成后，再由政府將土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從事商業(yè)開發(fā)。在這個過程中，一些地方政府或是為了吸引城市投資，或是接受了開發(fā)商的“租金”，給予房產(chǎn)開發(fā)商以較低的土地使用權(quán)出讓價，并承諾由政府負(fù)責(zé)整個拆遷工作，但是土地使用權(quán)低價出售的背景是政府利用公權(quán)在壓低拆遷補(bǔ)償價格的前提下實施的，這嚴(yán)重侵害了被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)和基本利益。同時，有些地方政府和部門不能做到依法拆遷，在未經(jīng)拆遷當(dāng)事人申請、缺乏公開的聽證程序下，濫用行政裁決和擅自實施強(qiáng)制拆遷，甚至采用恐嚇、停水、停電等手段強(qiáng)迫居民進(jìn)行搬遷，導(dǎo)致了群眾的極大不滿。實際上，政府屢屢越位，濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務(wù)，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

2.拆遷中的政府角色缺位。我國城市房屋拆遷中普遍存在著“重許可、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。政府發(fā)放房屋拆遷許可證后，對房屋拆遷人是否依照法律規(guī)定從事拆遷缺少跟蹤管理和綜合驗收工作，特別是對其是否按照拆遷計劃、拆遷方案進(jìn)行拆遷以及給被拆遷人發(fā)放的拆遷補(bǔ)償是否合理、是否足額、是否及時到位等問題缺乏切實有效的監(jiān)管。其次，一些地方城市拆遷管理工作存在著規(guī)范性、透明度不足的問題，城市拆遷規(guī)劃的制定未充分聽取被拆遷人的意見，在規(guī)劃審批前沒能以適當(dāng)形式予以公示，被拆遷人的知情權(quán)未得到充分尊重。此外，我國尚未建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機(jī)制，除了群眾上訪尋求權(quán)力維護(hù)的一個渠道外，處于弱勢的被拆遷人缺乏維護(hù)自身合法權(quán)益的有效途徑。上述政府在拆遷中出現(xiàn)的種種缺位，使得人民群眾的合法權(quán)益得不到切實的維護(hù)，從而導(dǎo)致社會不安定隱患的產(chǎn)生。

（二）拆遷中政府角色錯位的原因分析

政府天然具有的公共性要求政府以尋求社會公正、實現(xiàn)社會公共利益和社會公共福利最大化為根本目標(biāo)。然而，現(xiàn)實中的政府不僅僅追求公共利益，它還有實現(xiàn)自身利益的訴求，并且，將自身利益置于公共利益之上的現(xiàn)象也比比皆是?！爱?dāng)‘為公’和‘為私’發(fā)生沖突時，更容易受到損害的將是公共利益，因為政府官員具有‘理性經(jīng)濟(jì)人’的特點，會根據(jù)自身的利益進(jìn)行趨利避害的選擇?！盵3]也正如公共選擇理論所堅持的那樣：“同一個人，如果在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是自私自利的，不可能在政治領(lǐng)域發(fā)生徹底的改變，不可能僅僅因為他的政治角色而變得大公無私。”[4]具體來說，在城市房屋拆遷領(lǐng)域中政府存在諸多利益，正是這些利益驅(qū)使政府偏離了其應(yīng)然角色，從而產(chǎn)生了上文所述的種種錯位表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在城市房屋拆遷中，政府受到以下利益驅(qū)動：

1.拆遷許可中的尋租行為?！皩ぷ馐钦深A(yù)的副產(chǎn)品”?！皩ぷ鈩t是為這樣的干預(yù)而進(jìn)行的游說活動，是‘用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤’(繆勒語)?！盵5]在城市房屋拆遷的過程中，一些沒有拆遷資質(zhì)和能力的房地產(chǎn)開發(fā)商為了獲得拆遷許可，為了“獲得擁有租金的特權(quán)”，便向一些拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員行賄，同時，該開發(fā)商為了尋求拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其違規(guī)拆遷行為的庇護(hù)，其還要向拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的尋租官員繳納租金；另一方面，作為管理拆遷的官員，由于他也是一個理性的經(jīng)濟(jì)人，以自我效用最大化為目標(biāo)，這樣便存在著開發(fā)商“違規(guī)”需求和拆遷官員實現(xiàn)自我效用最大化目標(biāo)需求之間的合作，由此形成一些政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益合謀。

2.土地出讓過程中政府的自利行為?！拔覈耐恋厥褂脵?quán)流動不是一種完全的市場行為,因為城市土地所有權(quán)不僅為國家所有,而且國家還壟斷著城市土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。”[6]145-146根據(jù)我國土地管理制度的規(guī)定,政府是土地所有權(quán)的唯一代表,同時也是土地一級開發(fā)市場的壟斷者,開發(fā)商只能在獲取政府批準(zhǔn)后從政府手里購買土地使用權(quán),而被遷方只能把手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。當(dāng)政府的中介人角色和經(jīng)濟(jì)人角色發(fā)生沖突時,在自利性的驅(qū)動下,有些地方政府很可能利用不公平定價謀取價差利潤。[7]具體來說，政府利用手中的行政權(quán)力以較低的價格收回土地（這也是為什么有些地方政府頒布的拆遷補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)往往與實際價值差別太大的原因之一），而以較高的價格出讓給開發(fā)商,自己獲得價差利益?！霸诘脱a(bǔ)償與土地實際市場價之間，存在著一個巨大的利益空間?！盵6]146此外，在土地出讓過程中，開發(fā)商為了獲得優(yōu)惠價，無所不用其極，甚至將本應(yīng)是正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?，演變成行賄的競爭，而一些地方政府在這里則坐收漁翁之利。

3.政績誘導(dǎo)下的政府尋利行為。目前，考核一個領(lǐng)導(dǎo)的能力高低、政績大小,往往把生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資等方面的數(shù)字作為主要標(biāo)尺。[8]而通過城市拆遷，可以推動本地區(qū)固定資產(chǎn)投資，拉動城市經(jīng)濟(jì)；另外還能從土地轉(zhuǎn)讓的過程中獲得巨額收益，增加當(dāng)?shù)氐腉DP；而開發(fā)項目的建成,又促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展,增加了政府的稅收；還有就是拆遷后進(jìn)行新的建設(shè)可以加快當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程，改變城市面貌，讓普通市民和上級政府肯定城市政府的功績，提升當(dāng)?shù)卣恼兊鹊?。但是，地方政府雖有不斷擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的沖動,但由于財力不足而難以把這種“沖動”付諸實踐。而開發(fā)商是資本的擁有者,也有投資城市建設(shè)項目以盡快獲取利潤的強(qiáng)烈沖動,他們意識到地方政府存在缺少資本的“軟肋”。于是,地方政府提供城市建設(shè)項目,開發(fā)商提供資本，二者在城市拆遷中都有符合彼此的利益選擇,自然一拍即合，合謀的利益共同體由此形成。[6]145-146但是，政府在城市拆遷中獲利的同時，也掉進(jìn)了拆遷的陷阱，于是，不合理的拆遷規(guī)模在所難免，一些地方政府也常常成為房地產(chǎn)開發(fā)商的利益代言人。

總之，由于政府在城市拆遷中存在著巨大的利益，追逐自利的政府就可能將政府權(quán)力當(dāng)作獲取利益的工具，從而忽視其義務(wù)和責(zé)任，出現(xiàn)政府權(quán)力的過度作為（即角色越位）或不作為（即角色缺位）。

三、矯治城市拆遷中政府失靈的對策

解決上述政府在城市拆遷中的失靈問題，重要的就是要強(qiáng)化監(jiān)督約束政府自利行為的長效機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是要建立健全城市拆遷的聽證機(jī)制和拆遷糾紛的申訴機(jī)制，最重要的是政府要適當(dāng)“退出”商業(yè)拆遷領(lǐng)域，扮演好規(guī)范制定者和中立利益協(xié)調(diào)者的角色。

（一）政府不應(yīng)過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域

在目前我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下，政府只應(yīng)直接管理與其職能相適應(yīng)的公共領(lǐng)域，對社會領(lǐng)域進(jìn)行有限的宏觀管理和調(diào)控，且主要應(yīng)通過法規(guī)和政策間接調(diào)控。具體到城市拆遷領(lǐng)域，政府對城市商業(yè)性拆遷市場進(jìn)行管理時，其身份是國家權(quán)力的行使者，與市場主體(主要是拆遷人與被拆遷人)之間的關(guān)系不是一種平等主體之間的市場交易關(guān)系。所以，拆遷管理部門在商業(yè)性拆遷市場中應(yīng)該保持中立，不應(yīng)直接或間接以經(jīng)營者的身份參與拆遷行為,直接組織拆遷,而應(yīng)當(dāng)成為拆遷政策的制定者,通過制定拆遷政策、法規(guī),告知市場主體哪些行為符合國家規(guī)定,哪些行為不符合規(guī)定,進(jìn)而影響市場主體具體行為的選擇。另外，政府應(yīng)該鼓勵拆遷人與被拆遷人之間進(jìn)行直接的對話和協(xié)商，雙方對于補(bǔ)償、安置方式的選擇,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置地點的確定,政府不宜作過多干預(yù),應(yīng)該尊重市場主體的自由選擇權(quán)。[1]94

（二）強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與懲罰機(jī)制

糾正政府職能錯位必須建立并強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與懲罰機(jī)制，嚴(yán)格約束政府及其人員的行為，規(guī)避尋租與腐敗現(xiàn)象，使政府在規(guī)定的職權(quán)范圍及程序下開展工作。在房屋拆遷中,對政府實施有效監(jiān)督與約束的具體措施，就是要強(qiáng)化事前監(jiān)督和事后懲罰機(jī)制。事前監(jiān)督一方面就是要提高政府權(quán)力在房屋拆遷運作過程中的透明度，包括明確政府機(jī)構(gòu)及其人員的權(quán)限和活動范圍；通過聽證會等形式公開聽取包括被拆遷人在內(nèi)的關(guān)于房屋拆遷政策的意見；公開房屋拆遷專項資金管理與支出狀況，公開房屋拆遷糾紛的申訴與處理方式等。另一方面就是要發(fā)揮好各級人大、政協(xié)代表、普通群眾、大眾媒體的監(jiān)督作用，動員社會各界來監(jiān)督政府城鎮(zhèn)土地征用、房屋拆遷行為。事后懲罰機(jī)制是指對房屋拆遷活動中政府機(jī)構(gòu)人員的違法、違規(guī)行為從嚴(yán)懲處，它的作用在于提高政府機(jī)構(gòu)行政官員違法、違紀(jì)活動的私人成本，影響其成本——收益關(guān)系，使其成本期望值大于收益期望值，使政府官員放棄違法、違規(guī)行為而降低城鎮(zhèn)房屋拆遷過程中政府失靈的發(fā)生率。[9]48

（三）建立城市規(guī)劃制定的聽證制度

正如上文所述，利益驅(qū)動會增加政府在制定城市規(guī)劃過程中的自利性和隨意性,導(dǎo)致拆遷規(guī)模的不合理擴(kuò)大。為了防止城市規(guī)劃成為房地產(chǎn)開發(fā)商和權(quán)力尋租者撈取私人利益的工具,我們有必要建立城市規(guī)劃制定的聽證制度。城市規(guī)劃聽證制度為拆遷當(dāng)事人（包括拆遷人和被拆遷人）提供了一個保護(hù)其合法利益的有效途徑，同時是監(jiān)督拆遷主管部門行政行為、防止拆遷權(quán)濫用以及規(guī)范拆遷有關(guān)行為的有效方法。具體來說，房屋拆遷決定作出之前，政府應(yīng)舉行聽證會，在公眾廣泛參與下,城市規(guī)劃者充分聽取各方面的意見，相關(guān)各方針對規(guī)劃過程中的重大問題和事項，從規(guī)劃的內(nèi)容、依據(jù)、提出、論證、咨詢、決定和批準(zhǔn)、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行討論和協(xié)商，這樣才能實現(xiàn)城市建設(shè)中各種利益的平衡,大大提升城市拆遷的可接受性,并提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。

（四）健全拆遷糾紛的申訴機(jī)制

構(gòu)建完善的拆遷糾紛處理機(jī)制，能有效化解群眾的對立情緒，彌補(bǔ)政府職能失靈。我國目前被拆遷人維護(hù)自身合法權(quán)益主要就是通過信訪渠道，這同時也是我們發(fā)現(xiàn)和解決拆遷工作中出現(xiàn)的新問題、及時化解拆遷糾紛的有效途徑。因此，我們要認(rèn)真做好拆遷中的信訪工作。“在接待和處理拆遷信訪中，要實行歸口管理、分級負(fù)責(zé)和責(zé)任追究制度；要設(shè)置專職信訪接待人員，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日，做到每訪必接，每接必果?！盵9]49此外，還要建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機(jī)制，既發(fā)揮行政仲裁的作用，也發(fā)揮司法程序的作用。具體來說，政府首先應(yīng)該盡快對我國現(xiàn)行的拆遷條例進(jìn)行修改與完善，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。尤其是要對明顯與國家法規(guī)不符、嚴(yán)重侵害被拆遷人利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時的清理與廢止。其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)在拆遷糾紛中保持中立，公正、公開地處理拆遷糾紛。

綜上所述，在城市房屋拆遷中，一些地方政府為了追逐自身利益，一定程度上拋棄了公共性的原則，從而造成了城市拆遷中一系列政府角色越位和缺位的問題，造成了拆遷中的政府失靈。解決這種政府失靈，就是要政府轉(zhuǎn)變其角色定位，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，通過制度約束使政府扮演好規(guī)范制定者和利益協(xié)調(diào)者的身份，維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益。

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F299.2

A

1002-7408（2010）12-0011-03

李二旺（1986-），男，內(nèi)蒙古土默特右旗人，東南大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向:公共政策。

[責(zé)任編輯：閆生金]