李二旺
(東南大學(xué)人文學(xué)院,南京 211189)
城市房屋拆遷中的政府失靈及其矯治
李二旺
(東南大學(xué)人文學(xué)院,南京 211189)
在城市房屋拆遷領(lǐng)域,政府在拆遷許可、土地出讓、追逐政績方面受到諸多利益驅(qū)動。政府尋利的動機(jī)導(dǎo)致政府在城市房屋拆遷過程中應(yīng)該扮演的合理拆遷規(guī)模的規(guī)劃者、相關(guān)利益的協(xié)調(diào)者、城市拆遷的監(jiān)管者、弱勢群體的保護(hù)者等角色產(chǎn)生錯位,由此產(chǎn)生政府失靈。矯治這種政府失靈,需要政府不要過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域,并有必要強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與懲罰機(jī)制,以及建立城市規(guī)劃制定的聽證制度、健全拆遷糾紛的申訴機(jī)制等。
城市拆遷;政府失靈;角色錯位;矯治
城市房屋拆遷直接牽涉拆遷戶(被拆遷人)、原土地使用權(quán)所有者(政府)、開發(fā)商(拆遷人)等方方面面的切身利益。由此展開的利益博弈需要公正的討價還價規(guī)則——體現(xiàn)為憲法和法律對于財產(chǎn)以及拆遷規(guī)劃、實施、監(jiān)管、補(bǔ)償?shù)茸鞒龅南嚓P(guān)規(guī)定;也需要政府行政部門和司法部門來充當(dāng)這場利益博弈的公正的裁決者和協(xié)調(diào)人。但是,由于政府職能和角色界定不夠清晰或者政府有意越界,導(dǎo)致一些地方政府在拆遷問題上深深陷入利益沖突之中,從而將自己置身于糾紛的漩渦中而進(jìn)退失據(jù)。
城市建設(shè)要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的客觀發(fā)展需要,不可盲目擴(kuò)大城市建設(shè)和拆遷規(guī)模,合理的拆遷規(guī)模應(yīng)該從城市發(fā)展的大局出發(fā),本著提升城市功能,提高居民居住水平的目的,在政府科學(xué)的城市規(guī)劃中實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在:城市規(guī)劃的制訂要符合城市整體的發(fā)展,兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的效益,同時考慮眼前利益和長遠(yuǎn)利益;城市規(guī)劃要做到依法編制、實施、監(jiān)督和管理,城市規(guī)劃的制定需要經(jīng)過公示、聽取公眾意見、專家論證等環(huán)節(jié),并按程序?qū)徟?,同時要強(qiáng)化城市規(guī)劃的法律地位,城市規(guī)劃一旦制訂就不能隨意修改。
對于城市拆遷中利益關(guān)系的協(xié)調(diào)來說,政府既有能力也有義務(wù)。其一,如果房屋的拆遷屬于公益性的拆遷,那么政府要協(xié)調(diào)好自身與拆遷戶之間的利益關(guān)系。政府應(yīng)該站在民生的角度,按照國家相關(guān)的法律法規(guī)和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,給予拆遷戶合理的補(bǔ)償和相應(yīng)的安置;其二,如果房屋的拆遷屬于商業(yè)性的拆遷,那么政府要協(xié)調(diào)好房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的利益。政府應(yīng)該鼓勵拆遷戶與房地產(chǎn)開發(fā)商之間進(jìn)行直接的對話和協(xié)商,在必要的情況下,對房地產(chǎn)開發(fā)商與拆遷戶之間的糾紛進(jìn)行干預(yù)。政府要在其中充當(dāng)“利益局外人”角色,保持中立的態(tài)度,而不是陷入拆遷利益矛盾之中。只有這樣,在協(xié)調(diào)城市拆遷中利益矛盾和沖突的過程中,政府的協(xié)調(diào)功能才能順利實現(xiàn)。
政府要認(rèn)真履行拆遷監(jiān)督管理職能,主要包括:其一,對拆遷實施者的市場準(zhǔn)入監(jiān)管,包括對房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行拆遷的能力、資質(zhì)及拆遷市場的準(zhǔn)入進(jìn)行全面的審查;其二,對拆遷補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管,包括審查拆遷補(bǔ)償資金是否落實,是否降低拆遷和安置標(biāo)準(zhǔn),拆遷補(bǔ)償是否如數(shù)付清等;[1]95其三,對房屋評估市場的監(jiān)管,包括制定和發(fā)布相關(guān)的房屋評估規(guī)范,對房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的審查、評估機(jī)構(gòu)挑選程序的監(jiān)管等。此外,政府還要履行對拆遷補(bǔ)償糾紛的居間裁決、根據(jù)相關(guān)法律對拆遷違法行為的查處等職能。
被拆遷人是拆遷過程中的弱勢群體,他們利益表達(dá)的聲音弱,與拆遷人存在著嚴(yán)重的信息不對等,所以,首先政府部門要充分考慮被拆遷人的實際情況和困難,切實維護(hù)好被拆遷人的利益,“變?nèi)罕娚显L為干部主動下訪,變被動應(yīng)付為超前預(yù)防,把拆遷矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)之中”。其次,實行公開、透明的拆遷辦法和程序,為被拆遷人提供必要的咨詢服務(wù),使被拆遷人擁有對拆遷利益補(bǔ)償和拆遷實施過程的知情權(quán)。最后,“利用就業(yè)、就學(xué)和社會救助等多種手段解決拆遷群眾的實際困難。加快經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價位商品房的建設(shè),滿足不同層次被拆遷居民的住房需求。保證低收入、住房面積較小的雙困家庭基本的居住生活,避免因拆遷造成新的住房困難?!盵2]
1.拆遷中的政府角色越位。目前許多城市房屋拆遷的做法是,首先由政府出面,以舊城改造等各種“公共利益需要”為由,對權(quán)利人的房屋和土地進(jìn)行征收和征用。然后,在拆遷完成后,再由政府將土地轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商,從事商業(yè)開發(fā)。在這個過程中,一些地方政府或是為了吸引城市投資,或是接受了開發(fā)商的“租金”,給予房產(chǎn)開發(fā)商以較低的土地使用權(quán)出讓價,并承諾由政府負(fù)責(zé)整個拆遷工作,但是土地使用權(quán)低價出售的背景是政府利用公權(quán)在壓低拆遷補(bǔ)償價格的前提下實施的,這嚴(yán)重侵害了被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)和基本利益。同時,有些地方政府和部門不能做到依法拆遷,在未經(jīng)拆遷當(dāng)事人申請、缺乏公開的聽證程序下,濫用行政裁決和擅自實施強(qiáng)制拆遷,甚至采用恐嚇、停水、停電等手段強(qiáng)迫居民進(jìn)行搬遷,導(dǎo)致了群眾的極大不滿。實際上,政府屢屢越位,濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務(wù),已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。
2.拆遷中的政府角色缺位。我國城市房屋拆遷中普遍存在著“重許可、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。政府發(fā)放房屋拆遷許可證后,對房屋拆遷人是否依照法律規(guī)定從事拆遷缺少跟蹤管理和綜合驗收工作,特別是對其是否按照拆遷計劃、拆遷方案進(jìn)行拆遷以及給被拆遷人發(fā)放的拆遷補(bǔ)償是否合理、是否足額、是否及時到位等問題缺乏切實有效的監(jiān)管。其次,一些地方城市拆遷管理工作存在著規(guī)范性、透明度不足的問題,城市拆遷規(guī)劃的制定未充分聽取被拆遷人的意見,在規(guī)劃審批前沒能以適當(dāng)形式予以公示,被拆遷人的知情權(quán)未得到充分尊重。此外,我國尚未建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機(jī)制,除了群眾上訪尋求權(quán)力維護(hù)的一個渠道外,處于弱勢的被拆遷人缺乏維護(hù)自身合法權(quán)益的有效途徑。上述政府在拆遷中出現(xiàn)的種種缺位,使得人民群眾的合法權(quán)益得不到切實的維護(hù),從而導(dǎo)致社會不安定隱患的產(chǎn)生。
政府天然具有的公共性要求政府以尋求社會公正、實現(xiàn)社會公共利益和社會公共福利最大化為根本目標(biāo)。然而,現(xiàn)實中的政府不僅僅追求公共利益,它還有實現(xiàn)自身利益的訴求,并且,將自身利益置于公共利益之上的現(xiàn)象也比比皆是?!爱?dāng)‘為公’和‘為私’發(fā)生沖突時,更容易受到損害的將是公共利益,因為政府官員具有‘理性經(jīng)濟(jì)人’的特點,會根據(jù)自身的利益進(jìn)行趨利避害的選擇?!盵3]也正如公共選擇理論所堅持的那樣:“同一個人,如果在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是自私自利的,不可能在政治領(lǐng)域發(fā)生徹底的改變,不可能僅僅因為他的政治角色而變得大公無私。”[4]具體來說,在城市房屋拆遷領(lǐng)域中政府存在諸多利益,正是這些利益驅(qū)使政府偏離了其應(yīng)然角色,從而產(chǎn)生了上文所述的種種錯位表現(xiàn)。筆者認(rèn)為,在城市房屋拆遷中,政府受到以下利益驅(qū)動:
1.拆遷許可中的尋租行為?!皩ぷ馐钦深A(yù)的副產(chǎn)品”?!皩ぷ鈩t是為這樣的干預(yù)而進(jìn)行的游說活動,是‘用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤’(繆勒語)?!盵5]在城市房屋拆遷的過程中,一些沒有拆遷資質(zhì)和能力的房地產(chǎn)開發(fā)商為了獲得拆遷許可,為了“獲得擁有租金的特權(quán)”,便向一些拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員行賄,同時,該開發(fā)商為了尋求拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其違規(guī)拆遷行為的庇護(hù),其還要向拆遷監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的尋租官員繳納租金;另一方面,作為管理拆遷的官員,由于他也是一個理性的經(jīng)濟(jì)人,以自我效用最大化為目標(biāo),這樣便存在著開發(fā)商“違規(guī)”需求和拆遷官員實現(xiàn)自我效用最大化目標(biāo)需求之間的合作,由此形成一些政府官員與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益合謀。
2.土地出讓過程中政府的自利行為?!拔覈耐恋厥褂脵?quán)流動不是一種完全的市場行為,因為城市土地所有權(quán)不僅為國家所有,而且國家還壟斷著城市土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。”[6]145-146根據(jù)我國土地管理制度的規(guī)定,政府是土地所有權(quán)的唯一代表,同時也是土地一級開發(fā)市場的壟斷者,開發(fā)商只能在獲取政府批準(zhǔn)后從政府手里購買土地使用權(quán),而被遷方只能把手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。當(dāng)政府的中介人角色和經(jīng)濟(jì)人角色發(fā)生沖突時,在自利性的驅(qū)動下,有些地方政府很可能利用不公平定價謀取價差利潤。[7]具體來說,政府利用手中的行政權(quán)力以較低的價格收回土地(這也是為什么有些地方政府頒布的拆遷補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)往往與實際價值差別太大的原因之一),而以較高的價格出讓給開發(fā)商,自己獲得價差利益?!霸诘脱a(bǔ)償與土地實際市場價之間,存在著一個巨大的利益空間?!盵6]146此外,在土地出讓過程中,開發(fā)商為了獲得優(yōu)惠價,無所不用其極,甚至將本應(yīng)是正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?,演變成行賄的競爭,而一些地方政府在這里則坐收漁翁之利。
3.政績誘導(dǎo)下的政府尋利行為。目前,考核一個領(lǐng)導(dǎo)的能力高低、政績大小,往往把生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資等方面的數(shù)字作為主要標(biāo)尺。[8]而通過城市拆遷,可以推動本地區(qū)固定資產(chǎn)投資,拉動城市經(jīng)濟(jì);另外還能從土地轉(zhuǎn)讓的過程中獲得巨額收益,增加當(dāng)?shù)氐腉DP;而開發(fā)項目的建成,又促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展,增加了政府的稅收;還有就是拆遷后進(jìn)行新的建設(shè)可以加快當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程,改變城市面貌,讓普通市民和上級政府肯定城市政府的功績,提升當(dāng)?shù)卣恼兊鹊?。但是,地方政府雖有不斷擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的沖動,但由于財力不足而難以把這種“沖動”付諸實踐。而開發(fā)商是資本的擁有者,也有投資城市建設(shè)項目以盡快獲取利潤的強(qiáng)烈沖動,他們意識到地方政府存在缺少資本的“軟肋”。于是,地方政府提供城市建設(shè)項目,開發(fā)商提供資本,二者在城市拆遷中都有符合彼此的利益選擇,自然一拍即合,合謀的利益共同體由此形成。[6]145-146但是,政府在城市拆遷中獲利的同時,也掉進(jìn)了拆遷的陷阱,于是,不合理的拆遷規(guī)模在所難免,一些地方政府也常常成為房地產(chǎn)開發(fā)商的利益代言人。
總之,由于政府在城市拆遷中存在著巨大的利益,追逐自利的政府就可能將政府權(quán)力當(dāng)作獲取利益的工具,從而忽視其義務(wù)和責(zé)任,出現(xiàn)政府權(quán)力的過度作為(即角色越位)或不作為(即角色缺位)。
解決上述政府在城市拆遷中的失靈問題,重要的就是要強(qiáng)化監(jiān)督約束政府自利行為的長效機(jī)制,當(dāng)務(wù)之急是要建立健全城市拆遷的聽證機(jī)制和拆遷糾紛的申訴機(jī)制,最重要的是政府要適當(dāng)“退出”商業(yè)拆遷領(lǐng)域,扮演好規(guī)范制定者和中立利益協(xié)調(diào)者的角色。
在目前我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下,政府只應(yīng)直接管理與其職能相適應(yīng)的公共領(lǐng)域,對社會領(lǐng)域進(jìn)行有限的宏觀管理和調(diào)控,且主要應(yīng)通過法規(guī)和政策間接調(diào)控。具體到城市拆遷領(lǐng)域,政府對城市商業(yè)性拆遷市場進(jìn)行管理時,其身份是國家權(quán)力的行使者,與市場主體(主要是拆遷人與被拆遷人)之間的關(guān)系不是一種平等主體之間的市場交易關(guān)系。所以,拆遷管理部門在商業(yè)性拆遷市場中應(yīng)該保持中立,不應(yīng)直接或間接以經(jīng)營者的身份參與拆遷行為,直接組織拆遷,而應(yīng)當(dāng)成為拆遷政策的制定者,通過制定拆遷政策、法規(guī),告知市場主體哪些行為符合國家規(guī)定,哪些行為不符合規(guī)定,進(jìn)而影響市場主體具體行為的選擇。另外,政府應(yīng)該鼓勵拆遷人與被拆遷人之間進(jìn)行直接的對話和協(xié)商,雙方對于補(bǔ)償、安置方式的選擇,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置地點的確定,政府不宜作過多干預(yù),應(yīng)該尊重市場主體的自由選擇權(quán)。[1]94
糾正政府職能錯位必須建立并強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與懲罰機(jī)制,嚴(yán)格約束政府及其人員的行為,規(guī)避尋租與腐敗現(xiàn)象,使政府在規(guī)定的職權(quán)范圍及程序下開展工作。在房屋拆遷中,對政府實施有效監(jiān)督與約束的具體措施,就是要強(qiáng)化事前監(jiān)督和事后懲罰機(jī)制。事前監(jiān)督一方面就是要提高政府權(quán)力在房屋拆遷運作過程中的透明度,包括明確政府機(jī)構(gòu)及其人員的權(quán)限和活動范圍;通過聽證會等形式公開聽取包括被拆遷人在內(nèi)的關(guān)于房屋拆遷政策的意見;公開房屋拆遷專項資金管理與支出狀況,公開房屋拆遷糾紛的申訴與處理方式等。另一方面就是要發(fā)揮好各級人大、政協(xié)代表、普通群眾、大眾媒體的監(jiān)督作用,動員社會各界來監(jiān)督政府城鎮(zhèn)土地征用、房屋拆遷行為。事后懲罰機(jī)制是指對房屋拆遷活動中政府機(jī)構(gòu)人員的違法、違規(guī)行為從嚴(yán)懲處,它的作用在于提高政府機(jī)構(gòu)行政官員違法、違紀(jì)活動的私人成本,影響其成本——收益關(guān)系,使其成本期望值大于收益期望值,使政府官員放棄違法、違規(guī)行為而降低城鎮(zhèn)房屋拆遷過程中政府失靈的發(fā)生率。[9]48
正如上文所述,利益驅(qū)動會增加政府在制定城市規(guī)劃過程中的自利性和隨意性,導(dǎo)致拆遷規(guī)模的不合理擴(kuò)大。為了防止城市規(guī)劃成為房地產(chǎn)開發(fā)商和權(quán)力尋租者撈取私人利益的工具,我們有必要建立城市規(guī)劃制定的聽證制度。城市規(guī)劃聽證制度為拆遷當(dāng)事人(包括拆遷人和被拆遷人)提供了一個保護(hù)其合法利益的有效途徑,同時是監(jiān)督拆遷主管部門行政行為、防止拆遷權(quán)濫用以及規(guī)范拆遷有關(guān)行為的有效方法。具體來說,房屋拆遷決定作出之前,政府應(yīng)舉行聽證會,在公眾廣泛參與下,城市規(guī)劃者充分聽取各方面的意見,相關(guān)各方針對規(guī)劃過程中的重大問題和事項,從規(guī)劃的內(nèi)容、依據(jù)、提出、論證、咨詢、決定和批準(zhǔn)、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行討論和協(xié)商,這樣才能實現(xiàn)城市建設(shè)中各種利益的平衡,大大提升城市拆遷的可接受性,并提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。
構(gòu)建完善的拆遷糾紛處理機(jī)制,能有效化解群眾的對立情緒,彌補(bǔ)政府職能失靈。我國目前被拆遷人維護(hù)自身合法權(quán)益主要就是通過信訪渠道,這同時也是我們發(fā)現(xiàn)和解決拆遷工作中出現(xiàn)的新問題、及時化解拆遷糾紛的有效途徑。因此,我們要認(rèn)真做好拆遷中的信訪工作。“在接待和處理拆遷信訪中,要實行歸口管理、分級負(fù)責(zé)和責(zé)任追究制度;要設(shè)置專職信訪接待人員,設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日,做到每訪必接,每接必果?!盵9]49此外,還要建立起多層面的被拆遷人維權(quán)的制度化機(jī)制,既發(fā)揮行政仲裁的作用,也發(fā)揮司法程序的作用。具體來說,政府首先應(yīng)該盡快對我國現(xiàn)行的拆遷條例進(jìn)行修改與完善,以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。尤其是要對明顯與國家法規(guī)不符、嚴(yán)重侵害被拆遷人利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時的清理與廢止。其次,司法機(jī)關(guān)應(yīng)在拆遷糾紛中保持中立,公正、公開地處理拆遷糾紛。
綜上所述,在城市房屋拆遷中,一些地方政府為了追逐自身利益,一定程度上拋棄了公共性的原則,從而造成了城市拆遷中一系列政府角色越位和缺位的問題,造成了拆遷中的政府失靈。解決這種政府失靈,就是要政府轉(zhuǎn)變其角色定位,實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變,通過制度約束使政府扮演好規(guī)范制定者和利益協(xié)調(diào)者的身份,維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益。
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F299.2
A
1002-7408(2010)12-0011-03
李二旺(1986-),男,內(nèi)蒙古土默特右旗人,東南大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,研究方向:公共政策。
[責(zé)任編輯:閆生金]