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        地方政府融資平臺之困

        2010-12-27 12:08:13張道剛
        決策 2010年9期
        關鍵詞:投債融資政府

        ■張道剛

        地方政府融資平臺之困

        ■張道剛

        “收緊地方政府融資平臺對二三線城市的影響已顯現(xiàn),部分融資平臺資金出現(xiàn)了短暫缺口現(xiàn)象,并進而在一定程度上放緩了基礎設施建設的進度?!碑斠晃坏胤焦賳T說出上述這番話時,一直備受詬議的地方政府融資平臺亂象,隨著近期政策密集出臺,似乎預示著這一問題的解決基本告一段落。

        然而,問題并非如此簡單。

        地方政府融資平臺的產(chǎn)生與演變極其復雜。從某種意義上說,融資平臺是地方政府“天才”般的創(chuàng)造。1994年分稅制改革后,由于財權與事權的不匹配,加之承擔的事務愈加繁重,地方政府不得不另辟蹊徑,包裝出一個“獨立法人主體”的融資工具——城投公司等地方融資平臺。而其融資來源大部分是向銀行貸款,主要依賴政府財政擔保、土地抵押。2008年末,中央政府推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃,更是對地方政府通過融資平臺大幅舉債起到了推波助瀾的作用。短短一年多時間,地方政府融資平臺遍地開花,一片“春意盎然”。截至2010年6月末,全國總共有8000多家地方政府融資平臺,僅縣級融資平臺就有4907家,貸款余額為7.66萬億元,存在嚴重償還風險的貸款占比23%,意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。

        顯然,地方政府融資平臺隱藏的各種潛在風險已成為不爭的事實。無論是土地抵押還是收益權抵押,都是在透支政府未來的收入。因此,決定地方政府融資平臺命運的輪盤開始旋轉。2010年6月10日,國務院出臺“19號文”,要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理,此文被稱為“指導原則”;8月19日,財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)“通知”,對國務院“19號文”相關概念進行了更細化的規(guī)定,此文被稱為“實施細則”。若按國務院“19號文”要求,對于很多融資平臺公司而言是致命打擊,這意味著有大量的二三線城市融資平臺會被清理掉。

        一時間,山雨欲來風滿樓。帶有濃厚“歷史背景”的地方政府融資平臺,將何去何從?換言之,身處整治風暴漩渦中心會面臨怎樣的生死大考?

        事實上,從6月10日“19號文”出臺之后,地方政府的質疑之聲就不絕于耳。其理由是,由于地方融資平臺的資金鏈往往是一個連環(huán)扣,因此一旦資金流出現(xiàn)問題,將在一定程度上影響在建項目的進展。特別是在2008、2009年大量項目開工的背景下,其后續(xù)巨大的資金需求來源問題并沒有得到解決,若沒有新的融資渠道,出現(xiàn)“半拉子工程”就在所難免,而這恰恰是中央和地方都不愿看到的結果。

        經(jīng)過一番博弈后,“實施細則”的出臺令很多地方融資平臺暫時松了口氣。在地方融資平臺整個鏈條中,土地是最為關鍵的因素,此次“實施細則”沒有觸及土地這一融資平臺的命門,也體現(xiàn)了中央對于地方政府融資沖動是以“疏”為主,而不是一味地去“堵”。

        問題是,關閉一扇窗口的同時,應打開另一扇窗口。此輪清理風暴掀起之后,如何拓寬地方融資平臺的多元化融資渠道,以解地方資金之渴,一時成為關注焦點。在多番博弈之后,地方終于盼到了被稱之為“改革性文件”的《關于地方投融資平臺公司發(fā)行債券有關問題的通知》。這標志著陷入停滯中的城投債終獲開閘。而城投債一直以來就被市場視為“準市政債”??梢灶A期,市政債也會隨后推出。這也是“兩難抉擇”下的無奈之舉,其指向就是填補清理融資平臺之后的資金缺口,為地方政府融資平臺預留一條新的出路。

        重啟城投債抑或發(fā)行市政債就能破解地方政府融資平臺之困嗎?答案是顯而易見的,單單規(guī)范地方融資平臺的運作方式并不能完全解決問題,其根本之策是地方政府融資平臺要實行戰(zhàn)略轉型,即融資平臺要有自身造血功能,有產(chǎn)業(yè)支撐,要回歸法人本位。

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