文/歐陽晨雨

直面現(xiàn)實(shí)

預(yù)算：從霧里看花走出來

文/歐陽晨雨

國家預(yù)算是國之大事、大政方針的晴雨表。政府的錢如何花，花多少，決定了政府活動的范圍和方向。不過，要實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的有效控制，達(dá)到“陽光”、“透明”要求，卻不是一件簡單事情。

一紙?zhí)鞎鹤x懂預(yù)算不容易

無論預(yù)算草案、預(yù)算決算報(bào)告還是預(yù)算審計(jì)報(bào)告，都要遞交人大審議審批?？墒穷A(yù)算具有非常強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而人大代表并非人人具有專業(yè)的財(cái)經(jīng)知識。

通常來說，向人代會提交的預(yù)算案，由兩部分組成：文字報(bào)告和數(shù)字表格。表格部分一般為收支總表，最多列到“款”，政府及其財(cái)政部門內(nèi)部掌握的預(yù)算則劃分為：“類、款、項(xiàng)、目”。即便如此，想要讀完也非易事。 2003年1月，廣東省政府提交的地方預(yù)算表，厚達(dá)3厘米、605頁，囊括了省政府所有102個部門的年度預(yù)算。作為財(cái)務(wù)外行，想要看懂類似厚厚的預(yù)算文本，真是有點(diǎn)勉為其難。

由于提交的預(yù)算案太粗，導(dǎo)致“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，也給對預(yù)算執(zhí)行情況開展審計(jì)工作帶來了困難。今年的“兩會”上，預(yù)算文本不容易懂的問題，也是代表們議論的“重頭戲”。

此外，代編預(yù)算問題，也開始浮出水面。按照規(guī)定，各級人民代表大會審查的是本級總預(yù)算，即本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算。但由于各級人代會沒有法定的會期，如下一級人代會未開，沒有審查同級的總預(yù)算和審批本級預(yù)算，那么，上一級人代會審查的總預(yù)算只能由財(cái)政部門代編預(yù)算。

代編預(yù)算草案，不是經(jīng)過下級人民代表大會審查或批準(zhǔn)后正式預(yù)算的匯總，因此，很難做到代編預(yù)算與實(shí)際預(yù)算一致，也導(dǎo)致人代會審查的總預(yù)算更加不準(zhǔn)確，許多地方的人代會對總預(yù)算草案只審不查，或?qū)彶樽儗徸h。一些人大常委會只能被動接受政府報(bào)送的預(yù)算草案，含混接受財(cái)政部門報(bào)送的、經(jīng)下級人代會批準(zhǔn)后匯總的總預(yù)算，監(jiān)督作用被大為削弱。

有這么個例子：2005年，法國否決《歐盟憲法條約》事件令世人震驚。據(jù)報(bào)道，“否決派”的理由很簡單，就是因?yàn)椤稓W盟憲法條約》不像“法律面前人人平等”那樣簡單易懂。近千頁文本，對于大多數(shù)人來說終究十分陌生。“看不懂就否決它”，在接受調(diào)查的反對派當(dāng)中，因?yàn)椤翱床欢倍斗磳ζ闭叱^了三分之一。

而在一些政府官員的眼中，國家預(yù)算是一項(xiàng)重大秘密，決不能泄露出來。即便是在人大會上分發(fā)代表的預(yù)算草案，一般都加了密級，會議結(jié)束之后還是要收回的。由此，更造成了預(yù)算“越捂越難懂”。

不難預(yù)見，今后人大預(yù)算監(jiān)督改革的一項(xiàng)趨勢就是，要想人大代表獲取真實(shí)的預(yù)算信息，并在理解的基礎(chǔ)上做出正確決策，從而進(jìn)行有效監(jiān)督，必須讓政府預(yù)算像小說一樣簡明易懂，被代表們輕松閱讀，否則就應(yīng)當(dāng)自負(fù)后果。

當(dāng)然，作為政府部門與普通民眾一種溝通機(jī)制，預(yù)算報(bào)告還應(yīng)出版通俗易懂的、針對普通群眾的特殊版本，使公眾可以了解我國各地方、部門的資金使用狀況。

在湖北、陜西的一些地方，已經(jīng)明確規(guī)定預(yù)算草案采取“三表一書”制，使數(shù)字表格細(xì)化，預(yù)算報(bào)告改為對表格的說明等。更有專家建議，除國防等必要的保留項(xiàng)目外，有計(jì)劃、分步驟地取消“密級”做法，并保證代表人手一份。如此，預(yù)算也將揭開神秘的面紗。

杯水車薪的審查時間

與發(fā)達(dá)國家用半年甚至一年時間編制預(yù)算相比，中國的政府預(yù)算編制顯得有點(diǎn)倉促。

每年11月10日前下達(dá)下一年預(yù)算案指示后，中央各部門在一個月內(nèi)就得報(bào)給財(cái)政部審核，省級預(yù)算于下一年的1月10日前報(bào)告財(cái)政部。財(cái)政部在1月中下旬提交全國人大財(cái)經(jīng)委初審預(yù)算草案。一兩個月時間走了三個程序，實(shí)在難以編制出更加嚴(yán)密、翔實(shí)、科學(xué)的政府預(yù)算來。也難怪預(yù)算工委的高強(qiáng)主任感慨，實(shí)話說細(xì)化的政府部門預(yù)算現(xiàn)在拿不出來，只能再假以時日。

而且，既有的時間安排，也早造成了一個漏洞。從1月資金使用到3月預(yù)算審批中，出現(xiàn)了一個預(yù)算使用不受法律控制的空檔，使得整個預(yù)算不具備完整周期，嚴(yán)肅性也就大打折扣。

如果說編制預(yù)算，是快馬加鞭式地進(jìn)行完善，仍然時間不夠的話，人大預(yù)算審計(jì)則可以稱得上是披星戴月式地突擊戰(zhàn)斗了。姑且不談，厚厚的預(yù)算報(bào)告如同天書一般，只要看一看會議的時間表，就會發(fā)現(xiàn)審查時間是個令人頭痛的問題。

預(yù)算草案審批階段，政治權(quán)力轉(zhuǎn)移十分倉促。根據(jù)人大會議日程議程安排，現(xiàn)實(shí)中并沒有充分的時間去審查預(yù)算表。通常，地方的人代會會期為四至五天，期間至少要審議六個報(bào)告，真正的審查時間卻只有兩天（聽取報(bào)告和表決要占用四個半天）。此時，審查的重點(diǎn)又放到了政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告上。審查預(yù)算表這個重點(diǎn)，在議程日程安排上卻沒有適當(dāng)突出出來。時間過于倉促，既不利于人大決定權(quán)的充分發(fā)揮，也間接使得行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行權(quán)力相對增長。

在實(shí)際工作中，特別是一些地方的人大預(yù)算監(jiān)督，法定初審時間得不到保證，不能進(jìn)行正常初審。提交初審的草案，通常已由行政領(lǐng)導(dǎo)辦公會、黨委會批準(zhǔn)。初審時，不好再提意見，即使提出意見，也很難被采納。

再看鄉(xiāng)級人大預(yù)算監(jiān)督。一般而言，鄉(xiāng)級人民代表大會每年召開一次，由于鄉(xiāng)級人大不設(shè)常委會，導(dǎo)致許多地方對鄉(xiāng)級預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督處于真空狀態(tài)。鄉(xiāng)級預(yù)算執(zhí)行中存在大量問題，如收入方面的“三亂”、支出方面的胡花亂支等。

面對上述問題，近年來，學(xué)界和實(shí)務(wù)界在不懈地呼吁，可借鑒其他國家的做法，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行年度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，人代會的召開時間與預(yù)算年度也要協(xié)調(diào)，可以提前一年甚至更長的時間進(jìn)行預(yù)算草案的編制工作，要將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制，如預(yù)算年度為每年4月1日至次年3月31日。在山東省威海等市，已在實(shí)踐中提前預(yù)算年度半年，著手編制預(yù)算。

如果在當(dāng)年預(yù)算批準(zhǔn)后不久，就開始著手制定下年度預(yù)算。當(dāng)預(yù)算編制完成后，在人代會召開一個月前發(fā)至代表手中，讓人大代表有充足的時間掌握情況，也便于在人大會議上有針對性地表達(dá)意見。

監(jiān)督法規(guī)：還有提升空間

預(yù)算作為國家財(cái)政資金收支計(jì)劃，具有很強(qiáng)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。要使財(cái)政資金得到有效使用，就必須在法律上對政府預(yù)算施以嚴(yán)格限制。預(yù)算法制的空缺，勢必造成預(yù)算權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中的控制力大為削弱。

1995年1月1日起施行的《預(yù)算法》，沒有對人代會期間專門審查預(yù)算的機(jī)構(gòu)、職責(zé)等作出明確的規(guī)定。由此導(dǎo)致人代會期間組成的預(yù)算臨時專門審查機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的專門審查，與初步審查沒有連續(xù)性。而專門審查機(jī)構(gòu)的職能不清，不僅專門審查難以深入，也無法輔助代表進(jìn)行審查。

目前，專門審查機(jī)構(gòu)忙于起草決議，沒有將精力放在專門審查上面。有關(guān)國家法律沒有規(guī)定對預(yù)算執(zhí)行加以監(jiān)督的重點(diǎn)，只能是政府報(bào)告什么，人大審查什么，致使各級人大在聽取和審批預(yù)算執(zhí)行報(bào)告時，只能泛泛而議，缺乏針對性和主動性。

有專家建言，對于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)，在法律建構(gòu)上，至少應(yīng)包括：超收安排；預(yù)備費(fèi)動用；預(yù)算周轉(zhuǎn)金；返還和補(bǔ)助；新出臺政策對預(yù)算執(zhí)行的影響；預(yù)算劃轉(zhuǎn)等六項(xiàng)內(nèi)容。然而，從《預(yù)算法》中看不到這些“預(yù)算調(diào)整”內(nèi)容，但根據(jù)預(yù)算法第66至68條的精神，這些內(nèi)容仍屬于人大的預(yù)算監(jiān)督范圍。

在一些地方人大，為了有針對性地加強(qiáng)監(jiān)督，避免政府財(cái)政部門規(guī)避監(jiān)督，根據(jù)地方人大組織法，將上述內(nèi)容與“預(yù)算調(diào)整”相區(qū)別，巧妙地規(guī)定為“預(yù)算變更”。

此外，在《預(yù)算法實(shí)施條例》中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門向財(cái)政部報(bào)告本行政區(qū)域預(yù)算執(zhí)行情況的期限和方式。但是《條例》卻沒有規(guī)定，向人大報(bào)送有關(guān)材料。

在實(shí)際工作中，地方人大想要這些材料，通常要靠關(guān)系去索要，即使有的地方財(cái)政部門向人大報(bào)送，也不盡規(guī)范，一般只給兩份，僅限于常委會主任和財(cái)經(jīng)委員會。更有甚者，在一些地方只給簡報(bào)，不給表格，有的地方則時詳時略，時有時無，造成代表和常委委員難以連續(xù)而及時了解預(yù)算情況，更難以談得上有效監(jiān)督和制約了。

如何讓法律法規(guī)走下紙面，成為真正的管用的法寶，關(guān)鍵在于增強(qiáng)人大常委會的剛性。在制度構(gòu)建中，將審計(jì)署歸建于人大常委會，或者將審計(jì)署對政府部門的審計(jì)職能交由人大預(yù)算委員會履行，如此政治設(shè)計(jì)，有利于人民代表大會行使國家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，實(shí)化人大對預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力，而審計(jì)署工作也更具權(quán)威性。

此外，監(jiān)督法規(guī)的剛性還要體現(xiàn)在責(zé)任追求、懲罰方式上，除了在《預(yù)算法》中應(yīng)完善相關(guān)條款外，《刑法》可以考慮將干擾、破壞人大預(yù)算監(jiān)督，偽造預(yù)算數(shù)據(jù)和文本等行為，納入有關(guān)罪名，進(jìn)一步整飭和規(guī)范國家預(yù)算秩序。

預(yù)算透明：步子再快些

陽光是預(yù)算監(jiān)督的最好手段。然而，一些敏感的內(nèi)容，卻是千呼萬喚猶未出。

“公車消費(fèi)、公費(fèi)出國、公務(wù)接待費(fèi)”等行政開支，一直是社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。但在今年的國家預(yù)算報(bào)告里，還看不到這項(xiàng)重要開支。

全國人大常委會預(yù)算工委主任高強(qiáng)指出，敏感內(nèi)容不公開，與現(xiàn)在的預(yù)算科目不夠細(xì)有關(guān)。在預(yù)算科目中有政府購置費(fèi)支出，卻沒有汽車購置費(fèi)支出，有外交支出，卻沒有出國經(jīng)費(fèi)支出，要實(shí)現(xiàn)“事無巨細(xì)”，政府部門還要做大量基礎(chǔ)工作。

2008年5月1日，《政府信息公開條例》開始施行，這部條例拉開了我國政府向公眾公開財(cái)政預(yù)算的序幕。公開政府預(yù)算信息，打破政府對預(yù)算信息的壟斷，是現(xiàn)代民主國家保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是打造“陽光政府”的必由之路。

但光靠政府做一些技術(shù)性工作，顯然是難以達(dá)到陽光公開的良好效果。在公車消費(fèi)、公費(fèi)出國、公務(wù)接待費(fèi)的背后，是巨大的利益糾葛，當(dāng)制度之劍碰上利益之石，很難說用力劈下就一定會有良好結(jié)果。

在期待政府部門努力，及加強(qiáng)人大主動監(jiān)督同時，也要挖掘公民群體的潛力。

在2009年12月的《南方人物周刊》上，廣州市“財(cái)爺”張杰明以“透明之魅”當(dāng)選“2009十大魅力官員”。同月，“公共預(yù)算觀察志愿者” 公民吳 君亮團(tuán)隊(duì)成員的名字登在“中華第一刊”《半月談》上。他們是“2009中國十大公民社會新聞”的主角。兩個月前，張杰 明和吳 君亮這兩個素不相識的男人，共同完成了中國公共預(yù)算史上的“傳奇”——合力將多年帶著“國家機(jī)密”標(biāo)簽的政府部門預(yù)算“曬”到網(wǎng)上。

當(dāng)然，這僅僅是個例。我們不可否認(rèn)，中國公民主體意識不強(qiáng)，特別是缺乏“納稅人”意識和政治意義上的“主人翁”意識。當(dāng)公民主體意識缺失的情形下，預(yù)算參與和監(jiān)督力度同樣會顯得不足。

政府預(yù)算涉及經(jīng)濟(jì)生活中每一個個體，作為公共服務(wù)型預(yù)算，政府收支數(shù)據(jù)對社會公眾的公開，是社會公眾約束和監(jiān)督政府活動的基本條件。除了某些特殊性數(shù)據(jù)可不公開外，政府預(yù)算的“具體討論、爭議、審查和批準(zhǔn)等情況均應(yīng)公布。

這種公開的行動，應(yīng)當(dāng)持之以恒形成相應(yīng)的習(xí)慣，進(jìn)而使社會公眾真正直接參與到政府決策中來，對政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)形成無形的外部壓力，有效地影響政府預(yù)算的編制與審議過程和結(jié)果。最后審議批準(zhǔn)通過的預(yù)算，應(yīng)更好地反映社會公眾對政府服務(wù)的偏好，從根本上確保政府活動的高效性，也能使人大預(yù)算監(jiān)督，得到更多的力量支持。