孫應帥

(中國社會科學院 馬克思主義研究院， 北京 100732)

黨的十六大提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！秉h的十七大繼續(xù)提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨的代表大會常任制?！贝撕螅袊伯a(chǎn)黨黨代會任期制試點工作開始在全國更多區(qū)縣展開。

關于黨代會任期制，按照中共中央2008年7月16日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》(以下簡稱《條例》)的規(guī)定，其含義是指“黨代表大會代表每屆任期與同級黨代表大會當屆屆期相同”。它與年會制的區(qū)別主要是，實行年會制時黨代表只在黨代會召開期間發(fā)揮代表作用，一旦閉會其使命就結束了。按照黨章規(guī)定，實行年會制時黨代會一般每隔幾年定期召開。而實行任期制時，黨代表“在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權利，履行代表職責，發(fā)揮代表作用?！盵1]《條例》對黨代表在黨代會閉會期間開展工作的幾種主要方式作出了規(guī)定，包括可以由個人或者以聯(lián)名的方式，采用書面形式向同級黨的委員會提出屬于同級黨的代表大會和黨的委員會職權范圍內的提議；可以通過參加座談、列席會議等方式，對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、黨的建設等重大決策和黨內重要文件的制定提出意見和建議等。

關于黨代會常任制與任期制的關系，一般認為任期制強調的是黨代會代表和由其選舉產(chǎn)生的委員會的資格和權利同時存在，其任期與換屆和委員會同期，從而避免了黨代表僅開1次會后使命就結束的“一次性代表”情況；而常任制則強調各級黨的代表大會在任期屆滿前每年召開1次，以履行其最高權力機關的職責，防止在閉會期間一些本應由代表大會作出的重大決定只能由黨委或常委會作出。常任制與年會制的區(qū)別是，常任制是每年召開1次代表大會，而年會制則是每5年召開1次代表大會。從某種程度上看，盡管每年召開1次代表大會比每5年召開1次要繁復一些，但由于代表大會在任期屆滿以前可以隨時召集，而且不必每次重新選舉黨代表，因此盡管每年開會，代表大會仍可以開得簡便一些。而由于黨代表在任期制的5年內發(fā)揮作用需要有個平臺，則每年召開1次代表大會的常任制，就比每5年召開1次且閉會后代表使命就結束的年會制更能發(fā)揮黨代表的作用。

一、黨代會任期制探索中的經(jīng)驗教訓

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，在建黨之初就按照馬克思主義政黨的要求，注重黨代會的作用并定期召開。馬克思主義的創(chuàng)始人馬克思、恩格斯是十分重視黨代會的作用及其定期召開的，恩格斯在1892年時就強調：“應當堅持每年召開一次黨代表大會，即使為了遵守黨章，你們執(zhí)行委員會(德國黨中央執(zhí)行委員會)也必須這樣做”，因為“讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見的機會，一般來說也是重要的。這樣做任何時候都是必要的?！盵2]474列寧也強調讓黨員群眾管理黨和國家事務的重要性，他甚至不僅僅強調代表機關的作用，更強調直接管理的作用：“人們需要共和國，為的是教育群眾實行民主。不僅僅需要民主形式的代表機構，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用?！盵3]287當然，基于具體條件的限制，黨員群眾參與管理黨內和國家事務主要是靠代表大會的形式，這就更顯示出發(fā)揮好黨代會作用的重要性。

但是，馬克思主義政黨和中國共產(chǎn)黨發(fā)展進程中的特殊條件和嚴酷斗爭形勢，又使得黨代會的作用一直未能有效發(fā)揮出來，本應由黨代會發(fā)揮的作用實際上也多為黨委所取代。對于黨委與黨代會的關系，馬克思、恩格斯在制定《共產(chǎn)主義者同盟章程》時就已經(jīng)提到：“總區(qū)部向最高權力機關——代表大會報告工作，……代表大會是全盟的立法機關，……中央委員會是全盟的權力執(zhí)行機關?！盵4]574-575這也就是說，權力或最高權力機關并不是黨委會或執(zhí)委會，它只是代表大會決定的執(zhí)行機關，但實際情況卻是決策包括重大決策多是由黨委作出的。即使是黨代會至少要定期召開的年會制，在實踐中也沒有得到堅持實行。在俄共列寧時期，黨的代表大會基本上還能每年召開1次，而到了斯大林時期，聯(lián)共(布)十五大到十六大相隔3年，十六大到十七大相隔4年，十七大到十八大相隔5年，十八大到十九大相隔13年，未能完全實現(xiàn)馬克思、列寧的設想(見圖1)。

圖1 聯(lián)共(布)黨代會召開情況

中國共產(chǎn)黨也是從1921年一大到1928年六大期間還能夠每年召開1次代表大會，但從六大到1945年七大卻相隔17年，從七大到1956年八大相隔11年。八大黨章規(guī)定：“黨的全國代表大會每屆任期五年。全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次。”但由于種種原因這一規(guī)定并未實現(xiàn)，從八大到1969年九大相隔13年。在九大黨章中首次明確規(guī)定黨代會每5年召開1次后，黨的代表大會才逐步走向正?；木糯蟮?973年十大相隔4年，從十大到1977年十一大相隔4年，直至十二大以后才基本按照規(guī)定每5年召開1次，逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道(見圖2)。

圖2 中國共產(chǎn)黨黨代會召開情況

在八大召開以前，黨內民主并沒有因為黨的代表大會和代表會議不經(jīng)常召開而受到嚴重影響，這主要是因為，“從第七次大會以來的這些年份里，無論黨的中央組織和地方組織，都召集了大量的干部會議，這些會議按照充分民主的精神，討論了黨的政策和工作中的各種問題，在很大的程度上起了黨的代表會議以至代表大會的作用，解決了黨的政策和工作中的重要問題?！斎唬瑹o論如何，召集這些會議在法律上究竟不能代替召集代表大會，不能彌補不經(jīng)常召集代表大會的缺憾?！盵5]232-233由于未實行年會制，各級黨代會在完成換屆選舉任務后就很難再發(fā)揮監(jiān)督制約作用，決策一般都由黨委作出，而黨委的決策又由少數(shù)人甚至黨委書記一人作出，因此才會出現(xiàn)所謂的“一把手”現(xiàn)象，才會出現(xiàn)各地民主和經(jīng)濟的發(fā)展取決于一把手的個人素質、民主意識和公心大小的“盼望好帶頭人”現(xiàn)象。這在某種程度上是制度缺失或不完善時，古代盼望“清官”意識的反映。當然，好的帶頭人確實作用巨大，但選舉一旦失誤選錯帶頭人，所帶來的危害也同樣巨大。因此對于全體黨員來說，發(fā)揮黨員大會或黨代會的作用，就是監(jiān)督和制約黨委決策的良好機制。

實際上，毛澤東同志在井岡山時期就論述了代表會的重要性。他在1928年《井岡山的斗爭》一文中指出：“許多地方無所謂工農(nóng)兵代表會。鄉(xiāng)、區(qū)兩級乃至縣一級，政府的執(zhí)行委員會都是用一種群眾會選舉的。一哄而集的群眾會，不能討論問題，不能使群眾得到政治訓練，又最便于知識分子或投機分子的操縱。一些地方有了代表會，亦僅認為是對執(zhí)行委員會的臨時選舉機關；選舉完畢，大權攬于委員會，代表會再不談起。名副其實的工農(nóng)兵代表會組織，不是沒有，只是少極了。所以如此，就是因為缺乏對于代表會這個新的政治制度的宣傳和教育。封建時代獨裁專斷的惡習慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度。民主集中主義的制度，一定要在革命斗爭中顯出了它的效力，使群眾了解它是最能發(fā)動群眾力量和最利于斗爭的，方能普遍地真實地應用于群眾組織?！盵6]72因此，他要求制定詳細的各級代表會組織法，把以前只有委員會而無代表會的錯誤逐漸糾正過來。他還強調，黨長期以來“尚不認識代表會的權力，以為委員會才是真正的權力機關。沒有代表大會作依靠的執(zhí)行委員會，其處理事情，往往脫離群眾的意見，對沒收及分配土地的猶豫妥協(xié)，對經(jīng)費的濫用和貪污，對白色勢力的畏避或斗爭不堅決，到處發(fā)現(xiàn)。委員會也很少開全體會，遇事由常委處決。區(qū)鄉(xiāng)兩級政府則常委會也少開，遇事由主席、秘書、財務或赤衛(wèi)隊長(暴動隊長)各自處理決定，這四個人是經(jīng)常駐會的?！盵6]72毛澤東同志的這段論述是符合馬克思、恩格斯的最初設想的。基于這種狀況，1948年中共中央即通過了關于擴大黨內民主生活的專門決議(《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》)，對于建立和擴大黨內正常民主生活問題作了以下規(guī)定：“各級黨委要按照黨章定期召開黨的各級代表大會和代表會議。對于這種會議要賦于黨章所規(guī)定的一切權力，不許侵犯。開會要有充分的準備。黨內有不同意見的爭論要及時地、真實地向上級報告，其中重要的爭論并須報告中央。此外，還規(guī)定要健全黨委制，各級黨委必須實行重要問題經(jīng)黨委集體討論和作出決定的制度，不應當由個人決定重要問題，但是集體領導和個人負責不可偏廢。”[7]1349

但是長期以來，由于黨的代表大會并未真正落實年會制、常任制或任期制，導致許多重大決定實際是黨委作出的，因而全體黨員和代表的共同意志在許多時候并沒有真正體現(xiàn)出來。例如，“黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多，當然是遲了。地方各級代表大會和代表會議，除了一部分單位已經(jīng)嚴格執(zhí)行了黨章的規(guī)定以外，多數(shù)的單位還是比黨章規(guī)定的開得少。這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點?！盵5]233從黨的歷史經(jīng)驗上看，黨代會作用發(fā)揮得不充分、不及時或由黨委越俎代庖，確實也出現(xiàn)過如文革等重大決策錯誤無法及時糾正的弊端。因此，只有通過年會制、常任制或任期制充分發(fā)揮黨代會的職能，才能使全體黨員或通過其代表有效制約和監(jiān)督黨委職權，及時避免決策失誤。正如鄧小平同志在黨的八大上所作的《關于修改黨章的報告》中闡明的：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的單位負責，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機關的工作。因此，我們相信，這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發(fā)展?！盵5]233事實上，像地方一些好的帶頭人所帶領的村黨委，都能夠自覺地認真發(fā)揮黨代會職能，從而使包括選舉在內的黨代會各項相關制度得到良好的執(zhí)行，保證了決策的民主與科學。

二、新時期黨代會任期制的實現(xiàn)途徑

在每5年召開1次但閉會后代表使命就結束的年會制逐步走上正軌后，隨著黨內民主意識和條件的成熟，更能持續(xù)發(fā)揮黨代表作用的黨代會任期制和常任制的探索就提上了日程。近年來，中國共產(chǎn)黨黨代會任期制和常任制的試點一直沒有停止。市、縣一級的黨代會多在積極探索試點新時期黨代會任期制和常任制的實現(xiàn)途徑。1988年底，經(jīng)中央組織部同意，浙江省臺州椒江區(qū)(縣級)、紹興市(地級)先后開始黨代會任期制試點工作。此后，黑龍江省林甸縣、肇東市，山西省大同市礦區(qū)、洪洞縣、晉中市榆次區(qū)、和順縣，浙江省永嘉縣、瑞安市，河北省辛集市，湖南省衡山縣等5省的12個縣(市、區(qū))的試點工作也相繼展開。

黨的十六大提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，黨的十七大繼續(xù)提出“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨的代表大會常任制”的要求，試點工作開始在全國更多區(qū)縣展開，并已取得了一些經(jīng)驗，出現(xiàn)了兩種不同類型的模式：① 椒江模式。浙江省臺州椒江區(qū)的黨代會任期制試點于1989年，其特點是實行年會制，聽取和審議區(qū)委、區(qū)紀委的年度工作報告，對新一年社會政治經(jīng)濟發(fā)展和黨的建設等重大問題及其他有關事項通過決議。該區(qū)取消了區(qū)常委會，區(qū)委會在閉會期間負責黨的工作。區(qū)委設有黨代表聯(lián)絡辦公室作為常設機構，組織協(xié)調黨代表的一些活動和聯(lián)系等工作。② 雅安模式。四川省雅安雨城區(qū)和榮經(jīng)縣黨代會任期制則試點于2002年，其特點一是黨代表直接選舉、競爭產(chǎn)生，試點區(qū)縣有兩千多名黨員經(jīng)過自愿報名、公開競爭、公開承諾等環(huán)節(jié)競選326名黨代表。二是內部機構進行了改革，黨代會下設3個委員會，即監(jiān)督委員會、代表工作委員會、全委會下設決策咨詢委員會。監(jiān)督委員會由不是兩委委員的黨代表選舉產(chǎn)生，專門監(jiān)督區(qū)黨委成員和區(qū)紀委成員。此外，代表退讓機制、代表權利保障制度等也初步建立起來。黨的十六屆四中全會總結了基層的實踐經(jīng)驗，把建立黨代會代表提案制度、建立代表提議回復和處理機制等新經(jīng)驗、新做法寫入了黨的文獻[8]。

但是在試點過程中，黨代會任期制要真正落實、年年召開或設立常設機關，也會帶來一些具體問題，比如：如何劃分黨代會、全委會以及常委會的權力；如何完善黨代表在黨代會閉會期間日?；顒拥姆绞胶屯緩?；黨代表以何種方式對黨委或黨委委員的工作進行提案、質詢或評議；如果設立黨代會常設機構，如何處理和協(xié)調黨代會、全委會、常委會等機構間的關系；如何規(guī)范沒有實行任期制的地方黨組織按期召開年會，而不是5年才召開1次黨代會等。對此，需要在更多區(qū)縣的擴大試點實踐中繼續(xù)探索完善黨代會任期制。

三、擴大黨代會任期制試點的政策建議

針對黨代會任期制試點過程中出現(xiàn)的一些問題，應當在繼續(xù)擴大區(qū)縣黨代會任期制試點的基礎上，總結經(jīng)驗、吸取教訓、勇于創(chuàng)新，在明確規(guī)范職責分工、努力加強制度機制建設、大膽創(chuàng)新活動方式等方面加強建設，以發(fā)揮出黨代會任期制對于推動黨內民主和黨的自身建設的制度優(yōu)勢和最佳效能。

一是明確規(guī)范職責分工。針對如何劃分黨代會、全委會以及常委會權力的問題，應當制定詳細的規(guī)章制度來明確規(guī)范三者之間的職責劃分。一般而言，黨代會應主要負責審議決策年度工作的大政方針和主要目標，全委會應主要負責審議階段性重要決策和重要工作，而常委會則應主要負責日常工作的研究決策，從而改變以往全委會取代了黨代會的部分職權，而常委會則擁有部分全委會才具有的職權的不符合黨章規(guī)定的情況。

二是努力加強制度機制建設。針對黨代表日?；顒拥姆绞胶屯緩?，黨代表提案、質詢、評議黨委工作的方式和途徑，是否有必要設立黨代會常設機構以及黨代會、全委會、常委會等機構間的相互聯(lián)系與協(xié)調等問題，如果能盡快建立起相應的制度和機制，使黨代表的活動制度化、規(guī)范化、程序化，就會見效較快。比如，湖北省宜都市在探索中就認識到建立健全相關制度的重要性，為加強制度建設，構建黨代表任期制的制度體系，先后建立相關制度12項，如《黨代表選舉辦法》、《黨代表聯(lián)系走訪、服務黨員群眾制度》、《黨代表詢問、質詢制度》、《黨代表提議、提案制度》、《黨代表評議黨委工作部門制度》等，逐漸形成了黨代表產(chǎn)生、管理、履職與監(jiān)督等方面的制度體系，有效規(guī)范和保障了黨代表任期內的履職。同時，選舉成立市黨代會代表資格審查委員會、代表提案審查委員會、監(jiān)督委員會和決策協(xié)商與評估委員會4個委員會作為黨的代表大會的下設機構，在黨代會閉會期間受市委領導，市黨代表聯(lián)絡工作辦公室與市委組織部合署辦公，為“四個委員會”與黨代表的聯(lián)絡及相關組織、管理等日常工作服務，這就為黨代表任期制的實行從制度和機制上給予了保障[9]。

三是大膽創(chuàng)新活動方式。針對許多地方黨組織沒有實行任期制，不召開年會而還是5年召開1次黨代會的問題，由于各地具體情況存在差異不能強制推行，但應當大膽探索創(chuàng)新黨代會在任期內的活動方式，避免“五年一次會，一次開兩天”的情況影響黨代會和黨代表作用的發(fā)揮。比如，四川省雅安市黨委在探索中即提出：“一是是否根據(jù)實際情況至少在屆中召開一次代表大會，或每年召開一次代表例會，或定期召開一些會議等。二是如何組織代表活動，代表履行職責、開展活動要有一定的組織形式，按區(qū)域或工作性質將代表劃分為若干個代表團，明確規(guī)定代表團是代表參與黨內事務的一種組織形式。三是在黨委部門成立負責組織協(xié)調黨的代表履職行權的機構，保證工作順利開展?！盵10]

不可否認的是，經(jīng)過試點，黨代會任期制帶來了“三個根本改變”：“一是改變了黨的代表只能在有限幾天發(fā)揮作用的狀況；二是改變了目前兩屆黨代會相隔時間太長，應由代表大會討論決定的一些重大問題難以及時開會的不足；三是改變了代表大會選舉產(chǎn)生的委員會，無法向選舉它的代表大會報告工作、接受監(jiān)督的不足。”[11]黨代表平時還能參加各種視察調研、測評評議等活動，聽取黨員的建議意見并向上級反映，這使得黨代表的作用也越來越重要。2008年7月16日，新華社被授權發(fā)布《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部黨代表任期制條例。2008年7月18日，中共上海市委九屆四中全會召開，黨代表列席市全委會，這不僅是上海市首次有黨代表列席市全委會，就全國省級黨的委員會而言也是第一次。這表明，黨代表任期制經(jīng)過二十多年的發(fā)展探索，已經(jīng)從試點走向了推廣和制度化的軌道。在今后一段時期，隨著新時期黨代會任期制的大面積實踐和探索發(fā)展，這一制度的實現(xiàn)途徑將越來越成熟和有效，從而將黨代會任期制推動黨內民主和黨的自身建設的制度優(yōu)勢與最佳效能發(fā)揮出來。

參考文獻：

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[11]李章軍，射陽. 黨代會任期制尋求突破[N].人民日報，2005-11-22(9).