彭文華,莊煒瑋

(1.河北科技大學財務處,河北石家莊 050018;2.河北科技大學科研處,河北石家莊 050018)

降低稅收征管成本對策研究

彭文華1,莊煒瑋2

(1.河北科技大學財務處,河北石家莊 050018;2.河北科技大學科研處,河北石家莊 050018)

對我國稅收征管成本的現狀及影響因素進行了分析與探討,并對降低稅收征管成本提出了相應的建議:科學制定稅收政策和稅收制度,調整稅收征管機構布局,樹立成本觀念,建立征稅成本核算體系等,以盡可能少的征管成本取得盡可能多的稅收收入。

征稅成本;降低征稅成本;人均征稅額

近年來,隨著稅收收入大幅增長,稅收成本卻居高不下,這與建設節(jié)約型社會的目標相悖,影響社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,對稅收成本尤其是稅收征管成本進行分析研究,找出降低征稅成本的途徑方法,是個重要課題。

1 稅收成本的構成

政府征稅,必然會導致一部分財產或資源從家庭和企業(yè)向政府轉移,這種轉移就會產生稅收成本。稅收成本是指在現有經濟條件和政治條件下,國家(政府)在取得稅收收入和將稅收收入進行分配的全過程中所發(fā)生的一切有形的和無形的成本,包括征稅成本和納稅成本[1]。

征稅成本是立法機關和稅務部門在制定、實施稅收政策、組織稅收收入時所發(fā)生的各項費用的總和,是稅收成本的一部分,包括立法成本、執(zhí)法成本和司法成本。立法成本是指國家立法機關、中央行政機關為制定稅收法律、法規(guī)而形成的調查、研究、起草、審理等各項立法費用;執(zhí)法成本是指稅務機關在執(zhí)行稅法、依法征稅、管理稅款的過程中發(fā)生的各種行政費用,稅務機關支出的人員經費、辦公經費、設備費、基建費等都屬于執(zhí)法成本;司法成本是指司法機關在辦理涉稅案件的過程中所發(fā)生的一切費用。其中,占征稅成本比例最大的是執(zhí)法成本。

2 中國征稅成本現狀[1～3]

很長時間以來,人們只注重稅收收入的增長速度和稅收在國民經濟中調節(jié)作用的發(fā)揮,卻忽視了在征稅過程中和國民經濟調節(jié)過程中稅收成本的支出。這就導致了近些年來隨著國民經濟的發(fā)展,稅收收入大幅度提高的同時稅收成本不斷上升,嚴重影響了財政收入中可用財力的增長幅度。有資料顯示,目前中國征稅成本存在較大的地區(qū)差異,已經成為稅收工作中亟待解決的重要問題。

評價某個國家或某個地區(qū)征稅成本的高低的標準主要有2個:一是稅收成本率,二是人均征稅額。下面以稅收成本率和人均征稅額來證明中國征稅成本的高低。

2.1 稅收成本率

稅收成本率,在本文中著重指的是征稅成本率。征稅成本率是一定時期的征收成本占同期稅收收入的比例,其公式為

目前判斷某個國家或某個地區(qū)征稅成本的高低,主要通過運用經驗數據進行橫向比較來說明。征稅成本率的提高,表明稅收成本的上升;反之則表明稅收成本的下降。1994-2004年中國國稅系統(tǒng)征稅成本收入率測算見表1。

表1 1994-2004年中國國稅系統(tǒng)征稅成本收入率測算Tab.1 Rate of tax cost and revenue estimates in 1994 —2004 China′s tax system

表1中的數據并不能很直觀地對中國征稅成本的高低有所了解,下面通過對中國國稅系統(tǒng)征稅總成本收入率的變動趨勢的分析來進一步闡述中國的征稅成本(見圖1)。

從圖1可以看出,從1994—2004年10年間,中國國稅系統(tǒng)稅收收入大約提高了2.5倍,同時征稅成本收入率先升后降,并持續(xù)降低;1999年以前,稅收收入沒有顯著提高,稅收成本收入率卻持續(xù)上升,在有限的稅收收入中,稅收成本卻大幅度提高,這就表明征稅機構效率是下降的;2000年以來,稅收收入提高的同時,成本收入率不斷下降,2003年成本收入率已基本恢復到1994年的水平,2004年成本收入率進一步下降,比1994年少0.6個百分點,表明征稅機構效率在逐步提高。由于地稅系統(tǒng)經費來源比較復雜,數據很難統(tǒng)計,所以只能根據可獲得的國稅系統(tǒng)數據進行計算,不過從經驗可以推斷出地稅系統(tǒng)成本收入率也存在大致相同的變化趨勢。

圖1 1994-2004年中國國稅系統(tǒng)征稅總成本收入率變動趨勢Fig.1 Trend of total tax cost rate changesof China’s income tax system during 1994-2004

由此可見,雖然中國的征稅效率提高了一定的比率,但是由于種種因素,征稅成本仍然偏高。

2.2 人均征稅額

2.2.1 人均征稅額的國內現狀

人均征稅額,是指在一定時期稅收總額與稅務人員數量之間的比例,其公式為

一般來講,人均征稅額越低,征收成本就越高。1994-2004年中國國稅系統(tǒng)人均征稅額見表2。

表2 1994-2004年中國國稅系統(tǒng)人均征稅額計算表Tab.2 Per-capita tax burden of China’s tax system during 1994-2004

由表2可以看出,中國人均征稅額表現出持續(xù)穩(wěn)定的上升趨勢,并在2000年以后增幅明顯加快。

具體來說,1995年中國稅務人員急劇增長,人員增加的幅度高于稅收收入增幅,人均征稅額出現了負增長。1996年后人均征稅額持續(xù)上升并從2000年開始人均征稅額增長速度超過了稅收增長速度。在2001-2004年期間,人均征稅額年均增長24.42%。

2.2.2 人均征稅額的國際比較[4]

只知道中國的人均征稅額還不能看出中國征稅成本的高低,現在將中國的人均征稅額與發(fā)達國家做一下比較(見表3和表4)。

表3 有關國家征稅成本率比較[4]Tab.3 Comparison of the rate of tax cost of some countries%

表4 有關國家人均征稅額比較[4]Tab.4 Comparison of the national per-capita tax burden萬元

從表3和表4可以看出,雖然近年來中國的征稅成本率逐年下降,人均征稅額持續(xù)增長,征管機構的效率不斷提高,但與發(fā)達國家相比,不論是從征稅成本率來看,還是從人均征稅額來看,仍然存在著相當大的差距。

從征稅成本率、人均征稅額的國際比較結果可以看出:中國的征稅成本很高,與國際先進水平還有很大的差距,急需改變現狀,降低中國的征稅成本。

3 中國征稅成本過高的原因[5,6]

制度是各種法律法規(guī)的總和,從對征稅成本的影響來看,導致征稅成本居高不下的制度可分為稅收制度、機構組織制度、行政監(jiān)督制度和會計核算制度等方面。

3.1 現行稅制體系不完善

稅收制度是影響征稅成本的重要因素,一般來說,科學合理的稅收制度應該稅基寬泛、稅源充足、稅制簡便、易于征管、征管成本低,但中國稅收制度還不夠科學完善,主要表現在以下方面。

1)稅制設計缺乏科學性

決策失誤是最大的問題,如果稅收制度設計不合理、不科學,則在稅制進入實施階段后,就會出現大量新狀況、新問題,為解決這些問題就要不斷發(fā)布新的補充規(guī)定,必然導致稅收制度的零亂、分散。中國在稅收制度方面就存在這個問題,各個稅種的暫行條例規(guī)定一般比較籠統(tǒng),缺乏可操作性,為了彌補這方面的缺陷,又出臺了各種規(guī)定、說明、解釋和補充條款,有的新規(guī)定出臺后,舊規(guī)定并沒有廢除,屬于新規(guī)定里套老規(guī)定,非常復雜,甚至有的補充規(guī)定會與原有規(guī)定相脫節(jié)、相矛盾,使征納雙方均無所適從。因此,這就要求稅務人員必須不斷學習、宣傳、解釋新的稅法規(guī)定,不斷地調整已經掌握的稅法知識。顯然稅法更新越頻繁,征稅成本也就越高。

2)稅收制度較繁雜

不同繁簡程度的稅收制度對征稅成本的影響不同。稅收制度越復雜,稅收的征管成本越高。因為,稅收法規(guī)越復雜,稅務機關必然要花費更多的時間、精力去學習稅法、宣傳稅法、執(zhí)行稅法。內容繁雜、條款眾多的稅收法規(guī),不僅使稅款的核定、征收、稽查出現困難,還容易給納稅人提供逃避納稅的可乘之機,使得納稅人逃避納稅的可能性大大增加。為了防止和減少納稅人逃避納稅義務,稅務機關就必然要加大人力、物力和財力的投入,導致征稅成本進一步增加,比較典型的例子如個人所得稅(分項課征)。

縱觀中國的稅收歷史,早期的稅收稱為古老的直接稅,以人丁、土地為主要的征稅對象,因為這些稅種稅源比較穩(wěn)定,可以保證國家的稅收收入。而另外一個重要原因,則是因為這些人頭稅、土地稅計算簡單,納稅人不容易逃避納稅義務,便于管理,易于征收,其征稅成本也較低。在現代經濟條件下,社會經濟關系日益復雜,稅收不僅是國家組織收入的重要工具,也是國家調節(jié)經濟的重要杠桿,稅收不僅要解決財政收入問題,還要兼顧社會公平與效率問題,這樣就使得稅收法規(guī)日益復雜化,征稅成本也隨之不斷攀升。

3)稅收優(yōu)惠不合理

稅收優(yōu)惠是針對特定納稅人實行的一種稅收政策,是對征稅政策的逆向調節(jié),如果運用合理,可以解決某些特殊問題,否則會起反作用。

中國目前的稅收優(yōu)惠較多,不僅很多稅種的暫行條例里規(guī)定有稅收優(yōu)惠,在實施細則中還有更多、更具體的稅收優(yōu)惠,此外,還不時地出臺一些臨時性稅收優(yōu)惠。過多的稅收優(yōu)惠,不僅直接減少了國家稅收收入,而且導致了納稅人的稅收負擔不公平,一些納稅人為減少這種不公平帶來的影響,會選擇避稅或偷稅,從而增加了稅務機關打擊避稅、偷稅的成本。

3.2 稅務組織機構設置不合理

中國稅務組織機構設置不合理主要包括以下2個方面。

1)國稅、地稅的分設增加了征稅成本

從征稅成本的構成看,稅務機關的基建費用、設備費用、辦公經費和人員經費等都屬于征稅成本。所以,征稅成本的提高與稅務機構設置有著密切的關系。

將原稅務局分設為國稅和地稅是分稅制財政體制下的一個制度創(chuàng)新,其積極的效應是調動了中央與地方的積極性,在一定程度上刺激了各地征稅效率的提高。但中國的分稅制改革是在特殊歷史條件下進行的,具有從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡時期特征,而且當前中國的市場經濟體制已經發(fā)展到一定程度,國稅、地稅2個系統(tǒng)在運行過程中也暴露出了不少問題,其中重要的一條就是由于稅務機構的設置問題而導致的征稅成本較高。

稅務機構設置問題屬于稅務資源配置問題,每增加一個組織或機構,就要配置相應的場所、人員、辦公設施等,無論是實物資源(如設備、經費等)的配置,還是無形資源(如體制、法規(guī)、政策、信息等)的組織管理,最后必定會導致征稅成本的上升。

國稅和地稅分設后,各地稅務局紛紛建立自己的征稅大廳、稽查局,從而出現了在同一地區(qū)有國稅、地稅兩個征稅大廳、2個稽查局的現象,不但增加了基建費用,使征稅成本增加,而且也使納稅人要分別到國稅、地稅2個征稅大廳進行納稅申報,接受2個稽查局的查處,如此必然增加了納稅人的納稅成本。

2)按行政區(qū)劃設置稅務機構也使征稅成本增加

在稅務機構的設置上,中國一直是按照行政區(qū)域設置的,一級政府設置一級稅務機關,與實際稅源情況的聯系不大。不同的經濟規(guī)模、不同的稅源設置相同的稅務行政機構,從而出現在稅源不足、稅源比較分散的經濟欠發(fā)達地區(qū)稅務機構和稅務人員過剩,甚至收不抵支的情況。

這種稅務機構設置狀況雖然與中國的國情較為接近,但從征稅成本角度看,必然導致稅務機構設置過細,稅源分散,征稅成本增加;而發(fā)達國家的稅務機構一般是按經濟區(qū)域設置的,是根據業(yè)務分工和納稅人的分布情況來設置的,如法國只有10個征收中心,美國只有7個征收中心,這種做法有利于促使稅務資源的投入與稅源結構緊密聯系起來,將有限的經濟資源投入到最佳領域或最急需的地方,提高稅務機關的集約化功能,從而降低單位稅金的成本含量。

3.3 征稅成本監(jiān)督體系不完善

從中國的實際情況看,目前還沒有關于征稅成本信息披露方面的制度規(guī)定,征稅成本被各級征稅機關看作機密,不對外公布,即使是內部工作人員,一般也很難取得這些數據。

征稅機關作為政府行政機關,其經費來源為國家無償撥款,用的是納稅人的錢,但納稅人卻無從知道這部分稅款是如何使用的。

從中國每年公布的財政支出情況看,內容過于籠統(tǒng),對稅款支出使用的信息披露不足,接受公眾監(jiān)督的力度不夠。

這種監(jiān)督機制的不完善,一方面容易造成資金的無度使用,滋生貪污腐敗;另一方面,納稅人不了解稅款的使用情況,容易對納稅產生抵觸情緒,二者都會導致征稅成本的不斷增加。

3.4 缺乏有效的成本核算體系

在會計核算方面,稅務機關實行2套并列的會計核算辦法:一是稅收征解會計,主要負責核算稅款的征收和上解;二是行政單位會計,負責核算稅務機關的經費撥入和支出使用情況。

顯然這2種會計核算方法核算的內容不一樣,互相之間沒有關聯,屬于傳統(tǒng)的收支兩條線。雖然可以避免稅務機關截留稅款,但也導致稅務機關在組織稅款征收時很少將稅收收入與經費支出進行比較,缺少征稅成本概念,形成重收入、輕成本的粗放管理模式。

如果在會計核算方面能出臺一套科學的管理模式,科學測算收入與支出的各種關系,對大力提高征稅效率、科學分配稅收資源是有益的。

4 控制征稅成本的有效途徑[5,6]

根據中國征稅成本的現狀和原因分析,對控制中國的征稅成本提出以下建議。

4.1 科學制定稅收政策,完善現行稅制體系

1)科學決策

稅收決策是控制和降低征稅成本的重要環(huán)節(jié),在立法階段必須堅持稅收管理模式由過去低效的管理模式向高效科學的管理模式轉變,科學、合理地界定各稅種間的比重,從宏觀角度估算各稅種的征稅成本、納稅成本、社會成本和經濟成本,從根本上解決各種問題,將各種弊端消除于萌芽之中,將征稅成本觀念堅定不移地貫穿于稅制改革、稅收征管的工作之中。

2)簡化稅收制度

簡化稅制的關鍵是要建立一個繁簡適度的稅收體系,因為過于繁雜的稅收制度必然會增加征稅成本,但過于簡單的稅收制度又不利于稅收職能的充分發(fā)揮。所以,對較為復雜的稅種進行改革,從而達到降低征稅成本的目的就顯得很有必要。

3)規(guī)范稅收優(yōu)惠措施

在實施稅收優(yōu)惠政策前,要對優(yōu)惠措施進行仔細評價,在實施后還要經常關注其政策效果,因為不合理、不規(guī)范的稅收優(yōu)惠,不僅在稅收收入方面會付出很大的代價,而且會損害經濟效益。對此,可以借鑒西方稅式支出理論來改革和完善中國的稅收優(yōu)惠制度,將因為稅收優(yōu)惠而造成的收入損失歸為稅式支出,編制支出預算,并采用科學、合理的分析方法來評價其具體實施效果。

4.2 調整征管機構布局,建立區(qū)域性征收中心

中國要達到發(fā)達國家高度集中征收的水平,還要經過一個較長的過程。

中國的稅務機構設置和征管組織的分布,要逐步和國際接軌,要按照發(fā)展市場經濟的要求和實現稅收管理職能的需要,遵循科學、精簡、效能、服務的原則,改變現行的按行政區(qū)域設置基層稅務機構的做法,打破行政區(qū)劃,按經濟區(qū)域劃分和收入規(guī)模來調整基層稅務機構布局,以經濟繁榮地區(qū)為中心,建立區(qū)域性征收中心。對一些邊遠偏僻地區(qū),改變片面強調、集中征收的做法,借助銀行、郵局等部門協助征稅,或委托代征。對那些經濟較發(fā)達地區(qū)而言,要根據各地區(qū)經濟發(fā)展情況,合理規(guī)劃現有的稅收資源。首先在區(qū)域性中心城市建立集中征收中心,然后再進一步將征收中心集中到少數幾個特大城市,如北京、上海、廣州、重慶等。

4.3 完善稅務行政監(jiān)督機制,建立稅務信息披露制度

稅收的特點是強制性、固定性和無償性,這就決定了稅款的使用一般也是無償的,這就要求稅收的收入與支出應該高度透明,并接受全體納稅人的監(jiān)督,只有這樣才能真正做到取之于民、用之于民。由此來看,建立稅務信息披露制度,尤其是稅收支出信息披露制度是非常必要的。這也是完善中國行政監(jiān)督機制的重要內容,并有利于改善征納雙方的關系。所以,除涉及國家安全核心機密部門的經費使用情況外,其他行政機構,包括稅務機關的經費使用情況都應當提高透明度。這樣,一方面能使納稅人了解稅款使用情況,感受到自身在社會經濟建設中的作用,提高其納稅意識;另一方面也使廣大公務人員認識到其每一筆支出都來源于納稅人,只有接受社會公眾的監(jiān)督,才能真正建立起廉政透明的政府。中國目前稅務機構的經費使用主要以上級主管部門控制為主,屬于自我控制,國家審計部門雖然也對其收支情況進行審計,但受種種實際和客觀條件的限制,審計監(jiān)督的范圍是十分有限的。如果能夠建立一系列科學、合理的信息披露制度,定期將各部門經費收入和使用情況公布于眾[7],必然可以有效地扼制貪污腐敗,降低征稅成本。

4.4 樹立成本觀念,建立征稅成本核算體系

要想把稅收放在國民經濟大環(huán)境中去研究,就必須進行經濟核算,以最少的成本去獲得最大的收益。在國家稅收的職能定位上,要遵循經濟決定稅收和稅收調節(jié)經濟的原則,摒棄將組織收入作為稅收唯一職能的觀念。因此,要建立一個規(guī)范、系統(tǒng)、科學的稅務成本核算制度和稅務成本目標管理制度,將征稅成本率、人均征稅額、稅收成本收入彈性這3個指標,作為考核稅務機關成本效率水平的基本指標。

征稅成本率和人均征稅額如前所述。而稅收成本收入彈性,是指一定時期征收費用變化比例與稅收收入變化比例的對比值,它是衡量征收費用與稅收收入變化敏感度的指標,如果小于1,則征收費用變化程度小于稅收收入變化程度,表明征收費用有較大幅度增加時稅收收入會有較小幅度的增加;同樣,在征收費用有較大幅度下降時稅收收入也不會大幅度下降。如果大于1,則征收費用變化程度超過稅收收入變化程度,表明征收費用增加會帶來稅收收入更多的增加;相應地,征收費用減少會帶來稅收收入更快減少。

綜上所述,稅務機關應逐步建立起符合市場經濟規(guī)律、適合本地工作實際的稅收征管運行模式,對人、財、物以及征管機構進行科學合理的配置,實行征管要素的優(yōu)化組合,爭取以最少的征管投入、最低的征管成本,獲取最大的稅收收益,真正體現出社會主義稅收取之于民、用之于民的性質。

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Study on countermeasure of reducing tax charge and management cost

PENGWen-hua1,ZHUANGWei-wei2
(1.Department of Finance,Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang Hebei 050018,China;2.Department of Science Research,Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang Hebei 050018,China)

The cost statusof tax collection in China and the influencing factors are analyzed,and recommendations to reduce the costof tax collection are p roposed:the scientific development of tax policy and tax system,the adjustmentof tax collection agencies,the establishment of the cost concep ts,and the establishment of a tax cost accounting system so as to gain asmuch tax revenue as possible with minimal administration costs.

tax cost;to reduce tax cost;arerage amount of tax

F810.42

A

1008-1542(2010)01-0087-06

2009-01-12;

2009-03-25;責任編輯:王海云

彭文華(1968-),女,河北石家莊人,會計師,主要從事財稅方面的研究。