●杜志淳

高校落實黨代會常任制不宜設立常設機構

●杜志淳

在黨代會常任制的探索實踐中，高校具有特殊性，因此應該根據高校的實際有選擇地借鑒吸收基層經驗。關于黨代會的組織載體建設，就不宜模仿基層經驗盲目設立常設機構：高校現有的會議機制尚未理順，常設機構會導致銜接機制不暢；高校黨代會的功能相對簡單，無需常設機構獨立行使。同時，從高校的組織整合、會議成本等角度衡量，常設機構也不是科學的制度設計。

高校黨代會；常設機構；會議機制；組織整合；會議成本

在基層黨代會的常任制試點探索中，大都注重組織機構的載體建設，并有常設機構的制度安排。盡管各地的做法不盡相同，但黨代會的常設機構還是非常普遍的，大體可以歸納為三類：一是常務機構，即基層黨代會的領導機構，也是負責黨代會閉會期間的功能性組織；二是專門委員會機構，主要是體現黨代會職能的組織，以彰顯黨代會的權威性；三是辦公性組織，負責黨代會的行政事務處理。還有一些地方進行了更加前沿的探索，如在最早進行常任制試點的浙江省椒江區(qū)的實踐中，曾嘗試取消黨委常委會，實行區(qū)委員制，將黨委全委會作為黨代會的常設機構。很多第二批試點單位也進行了類似的嘗試，比如羅田的常設機構制度確定全委會是常設機構，領導黨的日常工作。[1]這些探索對于黨內權力的重新配置、創(chuàng)新黨的執(zhí)政與領導方式都起到了積極作用，有助于提高黨的執(zhí)政績效與領導水平，黨內民主的創(chuàng)新精神值得肯定。

高校在實施黨代會常任制的過程中，吸收了基層很多有益的經驗。關于常設機構，學術界也有建議設立此類常設組織的呼聲。[2]根據《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定，高?；鶎咏M織的設置“應本著精干、高效和有利于加強黨的建設的原則”要求，結合黨代會在高校的特殊性，本文認為，高校實施黨代會常任制不宜設立常設機構。

一、高校現有的會議機制尚未理順，再設置常設機構會導致體制銜接不暢

高校盡管行政級別很高，一般為司局級，有些高校甚至是副部級。但高校具有特殊性，黨員人數相對較少，黨員結構相對簡單，同地方動輒數萬黨員的規(guī)模不能相提并論。目前，常規(guī)的高校會議機制已經比較健全，在一所擁有萬人規(guī)模的高校中，已經設有“教師代表大會”、“婦代會”、“學生代表大會”、“院系黨政聯席會議”等常規(guī)性會議機制，用以解決高校不同領域的事務問題。高校黨代會是這些會議的補充和創(chuàng)新。事實上，由于高校的探索尚未完成，黨代會的出現需要調整現有的會議機制，以避免出現不同會議間的交叉和重疊現象。有些會議已經出現了沖突，很多代表甚至都是多元身份，兼有兩個甚至更多會議代表的角色。盡管黨代會是黨的領導機制，但“教代會”的權力也有其法定性，尤其是對所有教職工而言，教代會的代表性同黨代會的代表性的廣度還是比較明顯的。因此，從現有的高校管理體制而言，設立常任制的常設機構似不必要。

這一問題在基層探索中也是存在的。比如，深圳市寶安區(qū)的黨代會常任制試驗就有這樣的困惑：一是省、市、縣每年都要開人大、政協會議，現在又增加了一次黨代會，地方領導精力有限，難以兼顧；二是黨內“三會”職權難以劃分，哪些職權歸黨代表大會、哪些歸全委會、哪些歸常委會沒有明確界定；三是每一次年會的內容不好確定，難以與人大會、政協會的主題錯開。[3]在最早實行取消黨委常委會的椒江，以全委會作為常設機構的做法現在也已經終止，而椒江恢復黨委常委會體制的根本原因是體制銜接不暢。常設機構的弊端開始顯現。在高校，這一矛盾更加突出。

本質上，高校實施黨代會常任制的根本目的是為了使高校黨的領導地位得以鞏固，從而使高校在貫徹黨的教育路線方面具有自覺性和主動性。在微觀層面，高校落實黨代會是為了鞏固黨對高等教育的領導，為了實現人才的培養(yǎng)和教育。高?，F有的會議機制也是為了教育和團結廣大師生員工的政治核心，突出高校黨的組織和領導在高校教學、科研、管理的堡壘作用。現有的教代會、黨政聯席會議等制度，尚待與黨代會作出必要的區(qū)分。在這些機制尚未理順以前，高校落實黨代會常任制不宜設置常設機構，否則就是加大了體制摩擦的系數。

二、高校黨代會的功能相對簡單，無需常設機構獨立行使

在現有的主張高校黨代會設立常設機構的呼聲中，最為共識的觀點是，建立常設機構能夠確保黨代會功能的發(fā)揮。有建議認為，高校應該仿照基層探索的做法，設立監(jiān)督委員會、管理委員會、決策咨詢委員會三個常務機構，分別行使黨代會日常監(jiān)督、代表管理和服務、決策咨詢服務三種職能。在這三個機構中，監(jiān)督委員會由非黨委和紀委成員組成，其職責是受黨代會的委托，對黨委和紀委人員及其工作行使檢查、咨詢、評議、測評、監(jiān)督和罷免權；管理委員會主要承擔黨代表管理和服務的日常工作；決策咨詢委員會則主要進行重大決策的調查研究，并對決策實施情況進行評估和反饋。[4]這是從現代科層制組織管理視角的認識結論，在理論上是可行的，具有一定的科學基礎。但是，如果全面分析高校黨的現行組織結構，我們便能夠發(fā)現這些功能已經具有載體，紀律檢查、黨辦、黨委會等，是現有高校黨的組織架構，并發(fā)揮著制度化的功能。盡管學術界所倡導的黨代會功能同黨的領導的日常組織功能不盡一致，后者主要為黨代表服務，為黨代表履行代表職責設定。但考慮到高校黨代會年會制度的特殊性，黨代表的履職功能發(fā)揮盡管會受到一定的影響，仍然有正常的反映渠道和機制。在高校，單獨設立黨代會的數個常設機構只會增加組織惰性，而不利于黨代會功能的深化和發(fā)掘。

有研究認為，基層實施“黨代會常設機構有助于提高黨代會的權威性”，有利于更好地發(fā)揮黨代會的功能。[5]在高校的實踐中，這是有差異的。首先，高校是知識分子匯聚之所，也是各種思想文化的集散之所，黨代會的功能無需獨立的常設機構體現，而是來自于廣大教職員工的政治認同。由于廣大知識分子思想活躍、政治民主追求和現實批判的理性精神很強，他們普遍對黨的領導在批評中持認同態(tài)度，反倒對官僚主義的組織強化持反感態(tài)度。這固然是知識分子追求價值觀差異造成的，但黨的領導應該根據時代發(fā)展需要和高校實際而有所區(qū)別。其次，黨的領導權威是執(zhí)政實際績效的自然衍生，是執(zhí)政合法性的自然體現，不是通過組織化的網絡覆蓋就能夠實現的。在高校，由于知識分子掌握的信息資源比較廣泛，思想比較前沿，對于黨的執(zhí)政實績有一定的了解，如果沒有可靠的執(zhí)政績效和能力，即使常設機構能夠賦予黨代會的權威，也無法得到黨員知識分子的合法性認同。最后，所謂的常設機構能夠帶來黨代會的權威的觀點，片面地夸大了組織化的機制力量，而忽視了常設機構對于黨代表獨立性、代表性、選擇性、差異性的追求，黨代表在自己的任期內很可能更多地陷入在常設機構布置的各種工作中，而很少能夠深入黨員教職工之中，無法充分獲得黨員群眾的呼聲和訴求。如果出現這樣的極端，則失去了高效實施黨代會常任制的意義。

三、設立常設機構會加大高校組織整合的難度

在高校，設置常設機構會加劇黨的組織網絡過于精細化的窘境。最典型的表現是，高校黨的各種活動都必須以各級黨組織為載體，因此形成了一個高度精細化的黨組織網絡結構。這個網絡有兩個特征：一是下級組織被動接受上級組織布置的任務，并且要保質保量地完成；二是根據黨章原則，下級組織要接受上級組織的領導，從而形成了一個基層黨委→基層黨總支→基層支部→黨小組的金字塔結構。在實踐中，過于精細化的組織網絡是有消極性的。由于科層制分工和責任機制的約束，這種金字塔的組織已經被鍛煉為非常精細的官僚化組織樣式，工作上難免會有官僚主義的作風。主要的弊端是：第一，精細化的組織強化了黨的執(zhí)政的官僚化傾向，不能有效了解普通黨員的實際需要，而且往往會拉開同普通黨員的距離，易于導致普通黨員與黨組織的疏離感。第二，黨的組織化黨建思路具有制度的剛性約束力，不容易應對千變萬化的基層社會實踐事務，特別是高校思想的活躍無法通過常設機構的途徑得以實現目的。第三，精細化的組織黨建加大了執(zhí)政成本，不但有數量眾多的“黨員干部”，而且還存在黨務工作的浪費現象。

組織管理學理論認為，不同組織間的交易費用越高，則組織管理的績效水平就會越低。在高校，現有的黨組織權力體系相對具有權責明確的跡象，黨代會常設機構的出現勢必打破這一相對明晰的格局，需要增加重新整合權力和機制的成本，這是組織間的額外“交易費用”。因此，在協調現有黨組織的權力體系方面，高校設置黨代會常設機構要面對來自現實的沖突和關系復雜化的風險。比如，負責監(jiān)督的常設機構，在協調同黨的紀律檢查部門間關系，配置監(jiān)督權力方面就存在難以理順的沖突和重疊，黨內主要權力機構間的關系如何規(guī)范化、權力配置如何科學化將成為極為棘手的問題。而常設機構同現有權力體制的其他沖突，如椒江實行的取消常委實施委員制的做法被叫停，能夠反映出這一制度設計的弊端。對于追求學術發(fā)展和育人為先的高校而言，黨的組織管理是為了實現黨的教育方針路線和政策，常設機構將會造成組織間交易費用的增加，不利于組織協調。

四、常設機構會導致高校黨代會的成本-收益失衡

現代組織學理論認為，任何組織的運作都需要投入相應的人力、物力和財力等資源，組織數量越多、規(guī)模越大，則成本越大。在擁有公共權力的組織中，這種資源耗費更加驚人。高校設置黨代會的常設機構無疑會加大這種組織成本，會擠占本來就很緊張的高校教育資源。最突出的表現是黨代會常設機構的人事成本很高?？傮w來說，黨代會常設機構應該由兩部分人組成，一部分是常設機構中各部門的領導者；另一部分是常設機構的一般工作人員。這兩部分人的管理成本將成為高校設置常設機構不得不面對的一個現實問題。由于黨的執(zhí)政時間較長，已經形成了相應的制度化傳統，很多事務管理和重大問題的決策往往需要組織化的途徑解決，已經形成了比較龐大的干部隊伍。初步估算，高校目前的機構相對較多，常設的黨政機構和群團組織大概在30個左右，共有副處級以上級別的干部100多人，如果再加上二級學院的黨政人員100名左右，一個高校的副處級以上干部人數在200人左右，占全部教職工比例的五分之一到十分之一；如果聯系黨員人數，則這個比例在五分之一以下。這一數據尚不包括高校黨政部門中數量眾多的科級干部，其總數也在100人以上。盡管黨代會常設機構所增加的工作人員和干部數量不會太多，有些甚至可以兼職，但總是在增大黨的領導隊伍。這樣龐大的干部比例顯然不符合機構精簡的原則，不利于提高黨的領導績效水平，這樣任其發(fā)展下去，有可能使我們的執(zhí)政黨演變?yōu)楣倭耪h，有損黨的執(zhí)政形象。

從成本-收益的角度衡量，也不宜設立此類常設機構。即使投入較少，如果效益更少，那么絕對數量的成本不是很高，也不應該投入，這是資源的浪費。[6]在高校的實踐中，由于黨代會是執(zhí)政黨的執(zhí)政機制，這種投入不僅僅是經濟上的衡量，還包括政治上的衡量因素，如從黨內權力的重組，以及可能相應帶來的政治成本。高校的黨政權力結構相對較為簡單和明晰，主要的問題在于常設機構的經濟成本。因為高校本身是事業(yè)單位，其資金來源于財政撥款，一次年會大概花費8-10萬元，另外還要耗費大約20個人1個月左右的時間，實行常設機構制度后，這些成本必將繼續(xù)擴大。在當前機構精簡的背景下，高校設置黨代會常設機構更是不妥。

總之，課題組的研究認為，高校設置黨代會常設機構是不科學的。在各種關系尚未理順的情況下，黨代會的組織實施載體可以由高校黨的現有組織部門落實實施，如果工作需要，也應該不設常設機構，最好實行非常設的臨時機構，這樣可以有效避免黨代會因為機構設置而出現的各種官僚主義、文牘主義等不良現象。

[1]羅田縣委組織部.從常委當家到“全委”謀事——羅田縣試行黨代會常任制工作回眸[J].黨員生活，2008（11）.

[2][4]鄭衛(wèi)榮，葉建.高校黨內民主建設的制度創(chuàng)新與流程優(yōu)化——高校黨代會常任制建設探究[J].理論導刊，2009（5）.

[3]沒有經驗借鑒寶安黨代會常任制刷新政治生活[N].南方日報，2004-9-22.南方網http://www.southcn.com/news/dishi/shenzhen/shizheng/200409220030.htm

[5]樸林.中國共產黨代表大會運作機制研究——對浙江省臺州市黨代會常任制改革的調查與思考[A].中共中央黨校2006年博士學位論文.

[6]中共四川省委組織部課題組.黨的代表大會常任制運行及走向研究[J].領導科學，2003（21）.

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1009-928X（2010）01-0017-03

本文為2008年度教育部哲學社會科學研究重大課題委托項目“高校落實黨代會代表任期制實施方法研究”的階段性成果。作者系華東政法大學黨委書記、教授、博士研究生導師，國務院特殊津貼享受者。

■責任編輯：晏蔚青