□ 繆士鼎

探討與爭鳴

人大代表的監(jiān)督權有多大

□ 繆士鼎

2010年5月15日，《人民代表報》理論版刊發(fā)《充分發(fā)揮代表對實事工程的監(jiān)督作用》一文（下稱“代文”），強調(diào)通過人大代表“對實事工程的監(jiān)督”，“推動實事工程的進展”，“切實解決人民群眾反映的熱點難點問題”，主旨是好的。但是，“代文”在理論上混淆了人大代表與國家權力機關的法定職權；付諸實踐則會導致代表越權、人大失職，對代表履職和人大行使權力都會帶來不利影響。時下，各級都在加強法治，“提高制度執(zhí)行力、增強制度實效”（胡錦濤在十七屆中央紀委五次會議上講話），因此，澄清“代文”的幾個主要觀點，依法規(guī)范人大代表和國家權力機關職權的行使，顯得尤為必要。

一、人大代表是不是監(jiān)督政府工作的主體

“代文”把人大代表視為監(jiān)督政府工作的主體，通篇闡述人大代表監(jiān)督實事工程的必要性和重要性；人大代表監(jiān)督實事工程存在的問題與不足；推進代表監(jiān)督實事工程的對策與措施，并要“強化監(jiān)督意識”。

按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定：地方各級人大是地方各級政權結構的主體和軸心，國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。國家權力機關對“一府兩院”的監(jiān)督內(nèi)容和范圍可分為兩個方面：一是法律監(jiān)督，主要是對“一府兩院”違反憲法和法律的行為進行監(jiān)督；二是工作監(jiān)管，主要是對“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否正確執(zhí)行黨和國家方針、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府兩院”組成人員是否盡職盡責的情況所進行的監(jiān)督。

人大及其常委會監(jiān)督實事工程，屬對政府的工作監(jiān)督，系職責所在。問題在于作為國家權力機關組成人員的人大代表，能否作為監(jiān)督主體對實事工程實施監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定，人大及其常委會的監(jiān)督權只能由各級人大及其常委會行使，而不能由其他任何組織或者個人行使。我國的人大和它的常委會屬社會主義的代議機關，是分別由諸多代表和諸多常委會委員組成的議事整體，只能按照法定程序、經(jīng)過法定會議、達到法定多數(shù)，集體行使權力，任何一個或幾個代表（常委會委員）都無權行使國家權力機關的權力，即使兼職人大常委會主任的黨委書記，同樣不具有行使人大及其常委會職權的資格。

代表（常委會委員）是組成國家權力機關機構的主體，而不是國家權力機關行使職權的主體?！皺C構主體”與“權力主體”是兩個不同的概念，反映的是兩種不同形式的本質特征。前者講的是機構由誰組成，后者講的是權力由誰行使。代表法第二條規(guī)定“地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員”，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。”代表參加行使的權力，只是構成國家權力機關權力的一個“元素”，而不是“主體”，只有經(jīng)過法定程序和形式，把諸多“元素”融匯一體，形成國家權力機關的意見或決議、決定，才能成為國家權力，才能成為對“一府兩院”的監(jiān)督制約力。因此，監(jiān)督實事工程的主體，只能是人大及其常委會，而不能是代表（常委會委員）。

二、人大代表的職權對政府工作有無制約力

“代文”指出：“代表對實事進行督辦時，涉及的督辦內(nèi)容不夠全面”，涉及“工作質量、資金到位、事后效果”等較少，“對實事辦理情況的意見建議缺乏專門的督辦通知，提出意見要求不夠明確……影響了監(jiān)督效果?！?/p>

代表的作為，離不開代表的職權。人大代表有無權力，長期存有爭議。有的專家認為“人大代表個人沒有權力，只有選舉權、審議權、表決權、言論免責權等權利”。有的學者則認為，“人大代表不僅有‘權利’，同時也有‘權力’，或者說人大代表的‘權利’，也就是‘權力’”。因此，要發(fā)揮代表的職權作用，就不得不依法對代表的職權做一番合法合理的分析。

代表法第一條開宗明義規(guī)定：“為保證全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法行使代表的職權，履行代表的義務，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法。”以筆者對代表法定的“職權”理解和實踐感悟，人大代表的職權內(nèi)含有三：（1）代表的職權是法定的代表的權利。較之法定的公民和法人的權利，以及非法定的社會自在的權利，人大代表的權利具有不可轉讓、不可替代和“特別”司法保護性。（2）代表的職權是法定的代表的權力。代表可以依法參加集體行使國家權力，也可以依法行使個體的法定權力。（3）代表的職權集其法定的權利和權力于一體，且依其使然而定：代表依法以權利主體行使，其職權即是權利；依法以權力主體行使，其職權即是權力。

代表“在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務”（代表法第六條）。國家權力機關行使權力是堅持民主集中制的原則。通常情況下，人大會議各項議程一般分為實施民主和實施集中兩個階段。會議民主階段，主要是組織安排代表聽取報告和介紹，就專項議題、重大事項、人事安排、特定問題調(diào)查等暢所欲言，提供實情，反映民意，建言獻策，以利于大會集思廣益、完善決策。此間，代表工作不對相應的人和事構成強制和支配，體現(xiàn)的是“權利”所具有的廣泛性和平等性的顯著特征。代表的作為應視為行使權利。會議集中階段，主要是組織安排代表參加投票、表決，對相關事項作出決議決定，體現(xiàn)的是“權力”的強制和支配的顯著特性。代表此間的作為應視為行使權力。閉會期間代表行使職權，同樣具有行使權利與行使權力之分，縣級以上的地方各級人大代表，依法參加集體活動或個人持證視察、調(diào)查研究、與民座談、接訪群眾、了解民情民意等，代表與相應人處于完全平等的主體位置，應屬于行使代表權利。代表“約見”提出建議、批評和意見或將活動形成的“建議、批評和意見”，通過國家權力機關交由相關部門處理，即是行使權力。這是因為：其一，代表的“建議、批評和意見”基于“公益”，與代表個人利益無直接關系，究其本質，屬“公權力”；其二，“有關機關、組織必須研究處理并負責答復”（代表法第二十七條）。這說明，“建議、批評和意見”，是代表職權范圍內(nèi)的一種支配力，代表與相應機關、組織不是權利人之間那種平等主體間的關系，而是以對方服從為條件單向的“自上而下”的監(jiān)督與被監(jiān)督關系。人大代表的這種權力是法律賦予代表個體“公益性”權力，而非國家權力。同時，上述分析可見，代表依法行使權利，是其依法行使權力的基礎；依法行使權力則是其依法行使權利的遞進。代表對于行使權利、權力，不可厚此薄彼，只有認真行使權利，才能更有效地行使權力；只有齊頭并進，才能職權到位。

雖然，人大代表依法參加集體行使國家權力的權力和閉會期間依法行使的代表個體權力，都不能與國家權力機關的權力相提并論，但是，也不可把代表監(jiān)督與一般公民監(jiān)督等量齊觀。因為人大代表的監(jiān)督在根本上是代表人民參與國家管理權，在內(nèi)容上屬于反映人民群眾的意見和要求，具有國家公務性質。因此，代表的“建議、批評和意見”，比一般公民的建議批評更具有權威性，可以產(chǎn)生更為直接有效的作用。借用一學者話說：“可以認為代表建議、批評和意見的監(jiān)督是比群眾監(jiān)督效率高、比人大監(jiān)督效力弱的一種監(jiān)督形式?！边@種監(jiān)督對政府工作是一種督促，而無法定的制約力。

三、人大代表對政府工作能否實施剛性監(jiān)督

“代文”指出：代表在督辦實事過程中，“特別是在對問題整改方面剛性要求不夠，比如限期整改、限期反饋等方面的要求較少”，要“提高剛性要求”，要“承辦部門說明原因并提出相應對策”。

從監(jiān)督力度上講，人們習慣把人大監(jiān)督分為柔性監(jiān)督和剛性監(jiān)督兩種類型監(jiān)督形式。通常把聽取專題匯報或報告、檢查和視察、提出建議批評和意見等視為柔性監(jiān)督，把質詢、罷免、特定問題調(diào)查、撤職等視為剛性監(jiān)督。剛性監(jiān)督形式中，只有質詢監(jiān)督屬代表個人行為，不是人大集體行為。即使如此，法律對于代表參與質詢監(jiān)督也有嚴格規(guī)定：代表必須有10人以上聯(lián)名書面提出，且需按一定程序進行；必須在本級人大會議期間提出，人大閉會期間不能提出質詢。罷免和其他幾種剛性監(jiān)督形式，皆非代表個人行為。如罷免，縣級以上地方各級人大代表十分之一以上代表聯(lián)名，方可以依法提出罷免案，罷免表決應當以全體代表的過半數(shù)通過。就是說，無論代表個人行為的剛性監(jiān)督還是集體行為的剛性監(jiān)督，代表個人也是不可行使的。

就“代文”監(jiān)督實事工程而言，應按監(jiān)督法規(guī)定，“作為本級人民代表大會代表對人民政府”“工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題”，提交人大常委會，由常委會主任會議決定，列入常委會會議議程，交常委會組成人員進行專題審議，形成審議意見，就“實事工程的進展”、“工程質量、資金到位”等，提出具體明確要求，交有關部門研究處理。對此可視為“準剛性”監(jiān)督。如若政府有關部門拒而不辦，或推搪塞責，必要時常委會可作出相關決定或決議，強制其辦理落實，還可以依法啟動撤職、罷免程序，實施更為嚴厲的監(jiān)督。這些皆屬于“剛性”監(jiān)督。無論實施“準剛性”監(jiān)督還是實施“剛性”監(jiān)督，其權力都在人大常委會，而不在代表或部分代表職權范圍內(nèi)。

“代文”強調(diào)，要“加強代表培訓”、“提升代表素質”、“強化監(jiān)督實效”、“提高剛性要求”。按理說，加強代表隊伍素質建設，是提高代表履職能力所必須，也是提高國家權力機關行使職權水平所必須，但不可視為代表“剛性”監(jiān)督所必須。應該在強化代表隊伍建設的同時，從代表監(jiān)督的“誤區(qū)”中走出，既全面提高代表履職能力，又依法規(guī)范代表職權行使，進而充分有效地發(fā)揮人大代表和國家權力機關的職能作用，確保人民意愿實現(xiàn)，維護好民眾利益。

（作者單位：安徽省滁州市瑯琊區(qū)人大常委會）