●中共閔行區(qū)委黨校課題組

閔行區(qū)推進黨內民主建設的實踐探索

●中共閔行區(qū)委黨校課題組

閔行區(qū)委領導高度重視黨內民主建設，近年來從實際出發(fā)采取一系列措施，在民主決策、民主管理、民主選舉以及民主監(jiān)督等方面作出了積極探索，取得了可喜進步，積累了寶貴經(jīng)驗，推動著閔行區(qū)黨內民主不斷深入發(fā)展。

黨內民主；民主建設

一、區(qū)委層面實行全委會工作機制改革，充分發(fā)揮全委會決策作用，引領示范全區(qū)建立科學規(guī)范的民主領導制度

推行全委會改革、落實全委會權力，是理順黨內關系，積極穩(wěn)妥推進黨內民主建設的關鍵。從2008年初開始，中共閔行區(qū)委以充分發(fā)揮全委會作用為著眼點，實行了一系列制度性改革，通過近兩年的改革實踐，在保障決策民主、合理，促進黨內溝通，體現(xiàn)全委會集體領導以及權力監(jiān)督等方面，都產(chǎn)生了積極良好的影響，有效促進了黨內民主科學發(fā)展。

1.制定全委會工作規(guī)則。2008年1月閔行區(qū)委制定《中共閔行區(qū)委全委會工作規(guī)則》，從制度上進一步理順和規(guī)范了全委會與常委會、黨代會的關系。依據(jù)該規(guī)則，黨代會是黨內最高權力機構，重大問題均由黨代會作出決策，全委會是黨代會閉會期間黨內工作的領導機構，常委會是全委會的執(zhí)行機構，受全委會委托、接受全委會監(jiān)督。在此框架下，閔行區(qū)委工作機制的改革有序展開。

2.充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用。閔行區(qū)委全委會工作機制的改革，以落實全委會各項權力為著力點，保障全委會的領導地位與領導作用。其一，理清全委會和常委會的決策邊界。把區(qū)委常委會的重要議題、財經(jīng)、人事、黨建等重大問題納入全委會審議和決策范圍，全委會承擔著戰(zhàn)略性、全局性的重大決策制定，而常委會則主要負責執(zhí)行全委會的決策執(zhí)行，并對日常重要問題和應急問題進行決策。其二，加強全委會的監(jiān)督功能。區(qū)委常委會審議、研究的年度重要議題，年初就由全委會表決確立，全委會表決通過后，常委會負責具體落實和執(zhí)行；全委會沒通過的，常委會就不再研究決策。常委會必須向全委會專題報告執(zhí)行全委會決議情況，加強了對全委會決議落實情況的監(jiān)督。同時，常委會每年向全委會報告兩次工作，并接受與會人員的詢問。

3.科學設計全委會的民主程序。一是增加會議頻率，由過去的一年兩次增加到一年四次。二是設置會議專題，使會議突出重點、充分審議。三是完善議事和決策程序。在原來“報告、討論”的基礎上增加詢問、票決”程序。四是實行“聽、議、決”分開。聽：擴大聽取區(qū)委書記工作報告的報告范圍，增加部分區(qū)黨代表列席會議，黨代表可自愿報名列席全委會會議，并邀請區(qū)四套班子黨員領導、部分黨員負責干部、離退休黨員干部參加。議：由原本僅限全委會委員參加審議擴展為區(qū)委委員、候補委員和部分黨代表討論和審議區(qū)委工作報告、重要議題、決議等。決：重大問題由常委會內部表決改為全委會全體委員進行表決。五是增加審議內容，除審議區(qū)委工作報告，把審議人事、財政、社會事業(yè)發(fā)展等有關重大問題，都納入審議范圍。

4.健全全委會工作機構。為確保全委會審議、決策的民主性與科學性，在全委會內部設立財經(jīng)、人事、提案3個專門工作委員會，作為全委會的專門工作機構。在全委會閉會期間，開展相關的專題調研，對需要提交全委會審議、決定的重大議題，進行事前的咨詢、材料準備等，為全委會的決策提供充分的依據(jù)。在全委會會議期間，負責專題的討論、提案、表決等事宜。在全委會后，強化跟進，對全委會通過的專題決議加強跟蹤，并定期進行評估與監(jiān)督，結果以專題報告形式報告全委會。

5.加強程序性民主制度建設。為使黨內民主更具可操作性，建立了詢問制度與票決制度。

在全國層面，商品房建設逐年增加，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋建筑施工面積從1997年的44 985.46萬平方米逐步增長至2017年的781 483.73萬平方米，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋建筑竣工面積從1997年的15 819.7萬平方米逐步增長至2017年的101 486.41萬平方米。如圖3所示。

詢問制度，即在全委會大會后的分組審議中，增加詢問環(huán)節(jié)。詢問分專題詢問和開放式詢問兩種。詢問主體有兩類，一類是體制內人員，包括區(qū)委委員、候補委員、區(qū)紀委委員、區(qū)黨代表等；另一類是體制外人員，主要是閔行區(qū)區(qū)域黨建聯(lián)席會議成員單位的黨委領導。根據(jù)不同專題，確立不同的被詢問對象，包括區(qū)委書記、常委、部分區(qū)委委員、候補委員，以及部分基層黨委書記等。詢問形式有兩種，一種是會議現(xiàn)場詢問、當場答詢；另一種是書面詢問，答詢情況在會后于閔行區(qū)黨務公開網(wǎng)上公布。

票決制度，即全委會討論決定人事任免、財政預算支出、重大項目建設及其它重大事項，都采用票決制的形式。表決方式由以往的舉手表決，改為采用電子表決器無記名投票表決，表決的內容比以往更加深入和細化，比如對區(qū)委常委會年度重要議題實行逐項表決、部分表決事項增加了備選方案由全委會進行差額表決等。

在區(qū)委黨內民主建設改革創(chuàng)新實踐的引領下，全區(qū)各級黨組織積極轉變理念，創(chuàng)新工作方法，推進黨內民主向縱深發(fā)展。如古美路街道黨工委參照區(qū)委工作機制，建立黨（工）委重大決策詢問制與票決制，并建立黨代表專門工作委員會，結合街道實際構建“居民區(qū)黨員議事會”、“黨支部書記議事會”和“人大代表聯(lián)系選民”、“黨代表聯(lián)系黨員”等民主通道，探索建立了黨建工作第三方評價機制，有效促進了街道黨工委民主領導與管理。又如，虹橋鎮(zhèn)構建了以社區(qū)為基礎平臺，居民區(qū)黨組織為核心，區(qū)域內各類黨組織、單位共同參與的條塊結合、以塊為主的區(qū)域黨建聯(lián)建組織方式，擴大黨的工作民主化范圍，把黨內民主延伸到社區(qū)工作之中。區(qū)委全委會工作機制改革的理念、方式、模式正日益深入人心，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、局行黨建發(fā)展的方向選擇。

二、全面推進黨代表任期制、深入推進黨代會常任制，以充分發(fā)揮黨代表作用推動黨內民主建設

閔行區(qū)積極拓寬黨代表參與黨內事務的渠道與途徑，著力保障黨代表的知情權、參與權、選舉權與監(jiān)督權，促進黨內民主進一步展開。

1.全面推進黨代表任期制。2008年閔行區(qū)制定了《關于閔行區(qū)黨代表大會代表任期制的實施辦法》，對區(qū)黨代表的權利、職責、參與方式和途徑、履職保障和監(jiān)督作了明確規(guī)定和要求，并積極開展了黨代表任期制的工作。

一是根據(jù)黨代表的特長和職業(yè)，邀請不同類型的黨代表參加有關專題的調查研究。二是規(guī)定黨代表可以自愿列席參加區(qū)委全委會會議，參與重大問題決策的討論。區(qū)委四屆七次全會有23名黨代表通過自愿報名方式參加，其中2名代表就《關于規(guī)范干部選拔任用工作的若干意見》等發(fā)表了意見。三是規(guī)定凡屬重大問題決策均須征求基層黨代表意見。每次召開全會之前，黨務公開網(wǎng)上都會公布會議決策事項及相關會議材料，征求全區(qū)黨員特別是黨代表的意見建議。四是建立黨代表意見專遞專辦制度。通過區(qū)委委員聯(lián)系黨代表工作機制，保證黨代表及時反映重要問題和意見建議。五是建立重大事項向黨代表通報制度。區(qū)委通過工作簡報或專報形式，向黨代表通報區(qū)黨建和經(jīng)濟、社會發(fā)展等重點工作、重大活動和重要情況。通過黨務公開網(wǎng)將區(qū)委及有關部門的工作動態(tài)向全區(qū)黨代表及黨員群眾全方位進行公開。六是建立黨代表評議重要干部制度。七是請黨代表參加專項督查以及機關效能考核等工作。

2.深入推進黨代會常任制。2008年閔行區(qū)有五個單位試點推行黨代會常任制（七寶鎮(zhèn)、莘莊鎮(zhèn)、梅隴鎮(zhèn)、區(qū)科委、區(qū)衛(wèi)生局），2009年又擴大2個試點（浦江鎮(zhèn)、吳涇鎮(zhèn)），并實施了一系列改革措施。

一是年會主題化。為避免年會由于內容多而影響會議對各項議題的審議和討論，試點單位認真梳理影響經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題和工作推動中需要完善的體制機制問題，突出年會的專題性質。如莘莊鎮(zhèn)、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)科委等單位，分別確定了“貫徹落實科學發(fā)展觀、加快莘莊現(xiàn)代化服務業(yè)發(fā)展”、“閔行區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務的綜合改革與發(fā)展”、“創(chuàng)新體制機制，激活民營科技企業(yè)黨組織活力”等作為年會主題。二是報告規(guī)范化。擴大報告內容；提高報告研究問題的質量。三是報告過程重分析，取消原文宣讀的報告法，以說明的方式進行年會報告，并增加背景情況分析，便于代表理解報告和有關會議文件。四是審議有效化。為使代表能全面了解年會議程和主要內容，使代表做好充足準備，會前將報告印發(fā)給代表，為決策提供的意見建議更全面更有質量。五是詢問制度化。2009年初各試點單位在年會上都增加了詢問程序，代表與班子成員平等對話、坦誠互動，提高了議事水平。六是表決民主化。落實黨代表的選擇權，各試點單位都實行重大決策票決化，進行無記名投票表決。七是提案優(yōu)質化。通過會前對黨代表進行培訓，增強代表的提案意識和能力；通過深入基層調查研究，問計于民、求策于民；通過成立提案審查委員會，負責提案的審查把關、執(zhí)行落實等事宜。

3.黨內黨外聯(lián)動、橫向交流運作。全區(qū)各鎮(zhèn)、街道都建立了以黨代表為樞紐的聯(lián)系網(wǎng)絡，加強黨的群眾工作，為黨代表發(fā)揮作用拓展社會空間。

一是開展“三訪活動”。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展了“走進基層，服務群眾”活動，建立黨代表“走訪、下訪、接訪”工作機制。黨代表積極走訪黨員群眾，下訪基層黨組織，聽取收集各方面的意見和建議。依托黨員服務中心以及各單位的接待窗口，建立了黨代表接訪日制度，定點定期接待群眾來訪，聽取各方面意見，傾聽群眾呼聲，并及時解決能夠解決的問題。二是建立“三聯(lián)體系”。即區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委（黨工委）委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾，全區(qū)29名區(qū)委委員分組聯(lián)系239名基層一線的區(qū)黨代表，收集意見，傳遞民意。三是構筑“三個平臺”。通過建立訴求收集、流轉、反饋三個平臺，明確了黨代表的工作職責，保證了訴求處置效率，提高了意見處置質量。

三、基層黨建全面實行公推直選、黨務公開，注重保障黨員權利

閔行區(qū)以基層黨組織領導班子換屆選舉全面實行“公推直選”和全面推行黨務公開為主要抓手，落實黨員選舉權、知情權，激發(fā)黨員民主參與黨內事務內動力，推動了基層黨內民主深入發(fā)展。

1.基層黨組織全面實行“公推直選”。從2008年5月起，閔行區(qū)在基層黨組織領導班子換屆選舉中全面實行了“公推直選”。全區(qū)87個村黨組織、273個居民區(qū)黨組織、225個機關、企事業(yè)單位黨組織、46個“兩新”黨組織順利完成“公推直選”換屆選舉工作，黨員群眾參與選舉的熱情空前高漲。如閔行區(qū)七寶中學在校黨委領導班子換屆選舉中，全校204名黨員中有145名參加候選人報名，由黨員完全獨立投票，激發(fā)了黨員的政治熱情，選舉階段黨員的平均出席率達到93%，完全改變了以往開大會人數(shù)到不齊的現(xiàn)象。

公推直選提高了基層黨組織成員的素質和公信力。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)居（村）委會干部的平均得票率為81.6%。新的居委會班子中，文化程度大專以上727人，占總數(shù)41.7%，比上屆的30%大為上升。新的村委會班子中，文化程度大專以上217人，占總人數(shù)的45.6%，較上屆37.4%有明顯提高。從擴大基層民主方面看，直選和海選比例大幅提高，在居（村）委會班子選舉中，在堅持100%直選基礎上，有48個村推行了沒有候選人的“一步法”選舉即“海選”，比上一屆增加43個村，提高了35個百分點。

2.建立黨務公開工作制度。根據(jù)《中共閔行區(qū)委關于進一步推進黨務公開工作的意見》，建立健全黨務公開的領導體制和工作機制。

一是建立黨務公開網(wǎng)。將區(qū)委的黨內制度文件、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、局行的黨務文件、黨建狀況在網(wǎng)上公開。二是確定黨務公開的內容。必須遵循“一個原則和三個必須”的基本要求，即只要不涉及黨內秘密就要進行最大限度公開，群眾關心的必須公開、群眾詢問的必須公開、涉及群眾利益的必須公開。并著重在黨內重大事項、社會關注事項和涉及群眾利益問題三個方面深化公開的主動性和及時性。三是建立健全黨務公開三級聯(lián)動機制。制定區(qū)、鎮(zhèn)（街道）及各部委辦局、村（居民區(qū)）三級黨務公開工作意見。四是完善黨務公開監(jiān)督制度。由區(qū)紀委負責對區(qū)委各部門黨務公開工作進行監(jiān)督、檢查，并組織實施檢查考核，檢查考核每年進行一次，檢查結果以通報等形式公開，并作為落實黨風廉政建設責任制和領導干部年度工作考核的重要內容。

四、建立全區(qū)橫向溝通機制，促進黨內民主貫聯(lián)發(fā)展

閔行區(qū)委在積極探索黨組織內部民主建設的同時，努力營造民主聯(lián)建，橫向拓展黨內民主建設渠道，增強了黨內民主建設的影響力和輻射作用。

1.建立區(qū)域黨建聯(lián)席會議制度，增強黨組織體系之間的橫向溝通。在組織關系不相隸屬的單位間，建立橫向優(yōu)勢互補、資源共享、合作共贏的黨建工作體系聯(lián)席會議，實行成員單位制，成員單位包括區(qū)域內的高校、科研院所、市屬企業(yè)等等。通過定期的意見征集、聯(lián)絡員活動、主題活動等方式，不斷完善平臺功能，推動區(qū)域黨建共同發(fā)展。

2.建立黨建工作第三方評價機制，促進社會各體系間的橫向互動。閔行區(qū)各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的黨務工作總結、對有關黨務職能部門的年終考核，均邀請社會組織和基層群眾打分提意見，促進社會組織對黨組織的監(jiān)督，實現(xiàn)黨組織和社會大眾之間的互動。

3.理順黨委與政府、人大、政協(xié)的關系，增強政治體系之間的橫向協(xié)商。閔行區(qū)委通過公共預算改革的創(chuàng)新，在公共預算領域理順了黨委、政府、人大、政協(xié)的關系。黨委提出一年的若干預算戰(zhàn)略目標，并且把戰(zhàn)略目標具體化；由政府根據(jù)這些目標編制具體預算；最后由人大審查批準，并監(jiān)督執(zhí)行；政協(xié)對所有過程與內涵具有研究與監(jiān)督職責，從而實現(xiàn)了民主領導、各就其位，各施其職。

五、以黨內民主帶動“人民民主”

區(qū)委在全委會工作機制改革中制定了《中共閔行區(qū)委常委會議事決策規(guī)則》，強調決策前必須充分聽取人大、政協(xié)的意見，有效帶動了人大、政府工作的民主發(fā)展。

1.帶動人大常委會審查監(jiān)督財政預算民主化。在區(qū)委的民主領導和支持下，2007年7月起，區(qū)人大對財政預算支出進行改革，更充分地發(fā)揮人大代表在財政預算審批中的作用。一是對財政預算編制內容進行細化，為人大代表審查政府財政預算提供更加全面的信息。二是人大常委會提前在預算編制階段就介入審議預算，并參與預評估項目論證會以及項目立項的會議。三是出臺了《閔行區(qū)人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，充分保障人大代表對財政預算的意見表達權。四是舉行預算聽證會。

2.帶動政府管理工作民主化。一是率先建立42個項目的區(qū)民生發(fā)展指標體系。二是開通“區(qū)長網(wǎng)上辦公”，以區(qū)領導與公眾在線對話的方式，暢通網(wǎng)絡民意渠道。三是建立實事項目公開征集制度。通過網(wǎng)絡、報紙、熱線電話、信函、聽證會、座談會等各種形式，向全區(qū)人大代表、政協(xié)委員，區(qū)內各委、辦、局，各鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)，全區(qū)居民以及社會各界廣泛征集意見建議，使政府實事項目具有廣泛的民意基礎。

六、繼續(xù)推進黨內民主建設存在的主要問題與方向重點

在閔行區(qū)委花大力氣精心組織、各級黨委的共同努力下，閔行區(qū)黨內民主建設取得了前所未有的進展。但在實踐中還存在一些難點和深層次的問題，如黨的代表大會的最高權力地位沒有充分奠定，黨的“內三會”之間的關系還沒有完全厘清，“外三會”之間的實踐邏輯不夠明確，黨內民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內在機制不夠健全，各環(huán)節(jié)之間還缺乏有效的連接等。面臨新形勢、新任務，必須按照黨的十七屆四中全會精神的要求，解放思想，破解難題，創(chuàng)新體制機制，進一步推動閔行區(qū)黨內民主科學發(fā)展。

從總體思路上說，一是要系統(tǒng)推進黨內民主建設，構建暢通的民主體系。二是要切實保障黨員民主權利，營造民主參與、民主討論、民主監(jiān)督的良好氛圍。三是要實現(xiàn)民主與集中的有機統(tǒng)一，要堅持在民主集中制原則指導下有序推進黨內民主建設。

從具體措施上說，第一，要鞏固全委會工作機制改革的成果，深化完善權力運行機制。要繼續(xù)深入探索全委會與常委會的權責邊界，完善權力授予機制，完善常委會向全委會負責、全委會向黨代會負責的責任機制，厘清黨代會、全委會與常委會之間的權責關系，建立黨內真正向多數(shù)人負責的制度體系。第二，要深入推行黨代表任期制，更充分地發(fā)揮各級黨代表作用。在黨代會召開期間要保障黨代表的參與權與選舉權；閉會期間要保障黨代表的知情權和監(jiān)督權。繼續(xù)抓好“三聯(lián)四會”［區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委（黨工委）委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾；區(qū)委常委會議事會、基層黨委（黨工委）議事會、基層黨（總）支部議事會、基層黨員群眾代表議事會］，暢通黨內溝通渠道，至少每半年“四會”各召開一次、“三聯(lián)”各聯(lián)系一次，實現(xiàn)信息的有效溝通和領導群眾的思想交流。制定落實有關相關配套的意見流轉反饋制度。第三，要加強對黨內民主制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。建立黨內重大決議執(zhí)行情況報告制度，特別是對重大決議的執(zhí)行有關部門必須加強督察，及時向上級部門報告執(zhí)行情況。基層單位要接受詢問、監(jiān)督，并建立、健全述職評議制度，強化對黨的領導干部履職情況的檢查與監(jiān)督。第四，要深化完善公推直選，保障黨員充分表達自己意見的權利。候選人產(chǎn)生的方式與程序要進一步研究，要公開候選人推薦的情況，公推直選的過程要公開化。還要逐步擴大“公推直選”的范圍和層次，在機關、企事業(yè)單位、“兩新”黨組織，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子中，都要逐步推行“公推直選”。改革地方黨的委員會產(chǎn)生方式，探索推行區(qū)全委會組成人員的直接選舉，由區(qū)黨代表大會直接選舉產(chǎn)生全委會組成人員。第五，要深化黨務公開，進一步激發(fā)黨內活力。要擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、局行及職能部門的黨務公開，確保公開的及時性、準確性，最大限度地公開黨員群眾所關注的重點、焦點、熱點問題。同時要重視黨務公開與政務公開、廠務公開、村務公開、居務公開等其他公開緊密結合、互相銜接，著力形成協(xié)調運轉的“大公開”工作格局，在推進基層民主政治建設中共同發(fā)揮作用。第六，要深化完善黨內監(jiān)督制度。一方面要健全工作報告制度，強化對決議落實情況的監(jiān)督，另一方面要健全述職評議制度，強化對履職情況的監(jiān)督，還要完善程序性監(jiān)督，著重優(yōu)化完善詢問、表決等程序性制度，并逐步擴大詢問范圍，在基層黨組織中也要逐步開展黨員詢問，落實黨員的監(jiān)督權。

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1009-928X（2010）02-0023-04

本文由中共閔行區(qū)委黨校何建萍執(zhí)筆

■責任編輯：周奕韻