□ 尹 霞，張 杰

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥 230026）

關(guān)于完善我國行政法制監(jiān)督的思考

□ 尹 霞，張 杰

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥 230026）

黨的十七大報告提出了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，并對依法治國方略進(jìn)行了全面闡述，而及時有效的行政法制監(jiān)督是完善依法行政，推進(jìn)我國法治建設(shè)的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行行政法制監(jiān)督存在著一些缺陷和不足，本文在對行政法制監(jiān)督釋義的基礎(chǔ)上，就如何完善我國的行政法制監(jiān)督提出建議。

行政權(quán)力；監(jiān)督力度；行政法制監(jiān)督

黨的十七大報告指出，深化政治體制改革的任務(wù)之一，是要堅持依法治國的基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益。改革開放30多年來，我國的行政法制監(jiān)督工作取得了很大的成就，但還存在不足和亟待完善的地方。因此，及時有效的行政法制監(jiān)督既是保證行政管理活動正常運行的必要手段，也是建設(shè)社會主義法治國家的題中之義。

一、行政法制監(jiān)督的科學(xué)內(nèi)涵

⒈行政法制監(jiān)督的概念。作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，行政法制監(jiān)督是一種對行政權(quán)力制約的手段。從主觀意圖上講，行政法制監(jiān)督既是對權(quán)力異化可能性的預(yù)防，也體現(xiàn)了人們向往正常權(quán)力運行，追求高效政府的意愿。行政法制監(jiān)督，是指國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)及國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務(wù)員行使行政職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督。［1］主要包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家司法機關(guān)的監(jiān)督、專門行政監(jiān)督機關(guān)（行政監(jiān)察、審計）的監(jiān)督、國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人和組織的監(jiān)督等。

通過上述定義可以看出，行政法制監(jiān)督具有法律性、全面性和程序性的特點。行政行為的運作過程實質(zhì)上就是行政權(quán)力的運作過程，行政法制監(jiān)督的實質(zhì)是對行政權(quán)力運作的監(jiān)督。為了預(yù)防公共權(quán)力不被濫用，任何執(zhí)掌公共權(quán)力的主體都應(yīng)該接受監(jiān)督。

⒉社會主義法治對行政法制監(jiān)督提出了明確要求。社會主義法治強調(diào)“法律至上”、“法律主治”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價值原則和精神。首先，依法治國是社會主義法治的核心內(nèi)容，講社會主義法治，最主要的是講行政法治，而行政法治的核心是依法行政，行政法制監(jiān)督是依法行政的重要保證。［2］其次，法治理論邏輯地要求對政府進(jìn)行監(jiān)督，也只有加強對政府的監(jiān)督，才能建立一個真正意義上的法治社會。另外，監(jiān)督權(quán)的法理基礎(chǔ)是權(quán)力制約原則。國家權(quán)力在被運用的過程中極易對行使權(quán)力的主體產(chǎn)生腐蝕作用，為了抵抗并消除這種腐蝕性，保證國家權(quán)力的正常行使，必須對權(quán)力主體實行嚴(yán)格的制約。

社會主義法治要求行政法制監(jiān)督具有平衡性。平衡性，即監(jiān)督指向必須與權(quán)力指向呈逆向平衡配置，權(quán)力作用對象必須具有對權(quán)力運用主體的監(jiān)督權(quán)，否則，權(quán)力就會失去控制。行政法制監(jiān)督機制的平衡要求內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督動態(tài)連貫，機制精簡節(jié)約。任何一個健全的法治社會其監(jiān)督體系都應(yīng)是自上而下平衡制約和自下而上的有機連貫平衡配置的。［3］

社會主義法治要求行政法制監(jiān)督具有獨立性。獨立性是行政法制監(jiān)督的本質(zhì)屬性，也是行政法制監(jiān)督機制有效運行的內(nèi)在要求。這種獨立性包含兩個層次：一是監(jiān)督主體與其外部各主體的獨立；二是監(jiān)督主體內(nèi)部具體行使監(jiān)督權(quán)的人員的相對獨立。行政法制監(jiān)督機制安排的關(guān)鍵在于：監(jiān)督權(quán)必須相對獨立，即職責(zé)獨立、權(quán)限獨立、保障獨立。只有行政法制監(jiān)督權(quán)獨立，才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

二、我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀和存在的問題

權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約，這已是不爭的共識。新中國成立60年來，經(jīng)過不斷的探索和完善，我國行政法制監(jiān)督體系已初步建立，先后制定和頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等一系列行政法制監(jiān)督方面的法律、法規(guī)，正逐步形成一個以行政機關(guān)和行政人員及其行政行為為指向中心的約束體系。這種以內(nèi)部行政法制監(jiān)督和外部行政法制監(jiān)督相結(jié)合為基本特征的監(jiān)督機制總體上是適應(yīng)我國國情的，在保障黨和國家的路線、方針、政策及法律、法規(guī)的正確貫徹執(zhí)行，督促國家行政機關(guān)及其工作人員廉潔奉公，預(yù)防和糾正工作中的失誤和偏差，促進(jìn)國家法治建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。但同時也必須看到，已有的法律規(guī)范缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序，還沒有形成完整的體系，特別是在行政相對人監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面缺少專門的法律、法規(guī)的規(guī)定。因此，我國的行政法制監(jiān)督仍存在諸多亟待解決的問題。

⒈行政法制監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督主體缺乏獨立性。在我國行政法制監(jiān)督體系中，監(jiān)督體制多元無序，各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系沒有理順，在運行機制上缺乏應(yīng)有的溝通和協(xié)調(diào)，致使監(jiān)督主體之間的相互推諉或重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了行政監(jiān)督的有效性。如與發(fā)達(dá)國家相比，我國權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督還遠(yuǎn)未被重視，監(jiān)督權(quán)是全國人民代表大會所擁有的除立法權(quán)之外的一項十分重要的權(quán)力，但全國人大卻沒有設(shè)立相應(yīng)的獨立機構(gòu)，僅靠人大會議及人大常委會的事后監(jiān)督；又如司法監(jiān)督的獨立也未真正實現(xiàn)，司法機關(guān)的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法的依附性；再如行政監(jiān)察、審計機構(gòu)不僅受上級業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時也受同級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專門監(jiān)督機構(gòu)因受制于監(jiān)督客體，難以有效發(fā)揮自己的職能；還有輿論監(jiān)督雖然頻度較高，但力度則相對不足，缺少獨立性。這些都嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體獨立監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮，難以達(dá)到監(jiān)督的目的。［4］

⒉行政法制監(jiān)督力度不夠，存在“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”和“漏監(jiān)督”現(xiàn)象。行政法制監(jiān)督體系中各個監(jiān)督機制都不同程度地存在“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”和“漏監(jiān)督”現(xiàn)象。“軟監(jiān)督”主要表現(xiàn)在行政法制監(jiān)督手段疲軟、單一，懲處力度不夠，效果差等方面?！败洷O(jiān)督”一方面是由于我國監(jiān)督體制不健全，導(dǎo)致各監(jiān)督主體缺少配合協(xié)作；另一方面是由于監(jiān)督主體內(nèi)部利益糾葛不清，造成監(jiān)督落實不到位?！疤摫O(jiān)督”則指行政法制監(jiān)督工作中的形式主義嚴(yán)重，監(jiān)督過程常常變?yōu)楸槐O(jiān)督者評功擺好的秀場。權(quán)力機關(guān)對行政工作的監(jiān)督往往是走形式，視察多，監(jiān)督少；對面上工作檢查多，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題，多是借監(jiān)察之名做做樣子?！奥┍O(jiān)督”是指在行政法制監(jiān)督中還存在監(jiān)督不力和薄弱的地方。在司法監(jiān)督中，人民法院通過受理行政訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督，但也僅限于具體行政行為。受制于中國傳統(tǒng)官本位思想的影響及行政體制的安排，社會公眾對政府的眾多重大決策及實施情況知之甚少，知情權(quán)匱乏導(dǎo)致行政相對人的積極性和參與度過低，并且行政相對人和社會輿論的監(jiān)督與制約力難以抗衡強大的行政權(quán)力，即使監(jiān)督也多是“敢怒不敢言”，從而使監(jiān)督流于形式。［5］這也從一個側(cè)面反映了行政法制監(jiān)督的疲軟和監(jiān)督的不到位，導(dǎo)致行政法制監(jiān)督效果不甚理想。

⒊行政法制監(jiān)督程序不完善，輕事前重事后監(jiān)督。行政法制監(jiān)督方式主要有事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三種。從一定意義上說，預(yù)防調(diào)控的監(jiān)督功能比糾錯追懲功能更為重要。

我國行政法制監(jiān)督體系總體來講監(jiān)督程序不完善，輕事前重事后監(jiān)督。首先，《中華人民共和國憲法》對監(jiān)督程序做了原則性規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性；其次，目前我國關(guān)于行政法制監(jiān)督程序的法律規(guī)定主要見于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督中，如《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等，由于依據(jù)這些法律仍然解決不了專門監(jiān)督機構(gòu)受制于監(jiān)督客體的問題，這就造成了監(jiān)督主體無法真正實施其監(jiān)督權(quán)力的事實。再次，行政相對人和輿論的監(jiān)督由于沒有專門的程序法規(guī)定，其監(jiān)督權(quán)更是無法得到有效實施和保障。與西方國家行政法制監(jiān)督注重預(yù)防、主動監(jiān)督相比，我國則把監(jiān)督的重點放在了“查錯糾偏”的事后監(jiān)督上?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定都強調(diào)了對行政違法行為的懲處。這種監(jiān)督忽視了對行政行為的事前預(yù)防和進(jìn)行中的控制，往往是等到問題出現(xiàn)，造成嚴(yán)重后果后才去追究。［6］事后監(jiān)督作為帶有懲罰性的監(jiān)督，雖然比較合理，在我國行政法制監(jiān)督中也起到了懲戒性的監(jiān)督作用，但行政成本較高，影響了行政效率。

三、完善我國行政法制監(jiān)督的對策

行政法制監(jiān)督是行政職能得以順利實施和行政權(quán)力得以合理行使的重要保證，是完善依法行政的基本要求，是構(gòu)建社會主義法治社會的題中之義。當(dāng)前，我國的行政法制監(jiān)督還處在發(fā)展和變革時期，各項制度還不是很完善，為此，筆者從以下幾個方面提出完善我國行政法制監(jiān)督的建議。

⒈營造社會主義法治環(huán)境，健全行政法制監(jiān)督法律體系。法治環(huán)境是衡量一個國家或地區(qū)法治狀態(tài)和水平的重要標(biāo)志，是社會管理和文明建設(shè)的法治化特征，也是行政法制監(jiān)督應(yīng)有的客觀基礎(chǔ)。胡錦濤總書記在談到制度建設(shè)時特別強調(diào)，制度是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。黨的十七大明確提出，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的 《政府工作報告》中，把加強行政監(jiān)督作為政府工作的三項基本準(zhǔn)則之一，同時對我國的行政監(jiān)督制度提出了宏偉構(gòu)想：“完善行政監(jiān)督制度。堅持用制度管權(quán)、管事、管人。加強行政權(quán)力監(jiān)督，規(guī)范行政許可行為。強化政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。自覺接受社會各個方面的監(jiān)督。推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度。切實加強公務(wù)員隊伍建設(shè)。嚴(yán)肅法紀(jì)政紀(jì)，堅決改變有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。大力推行政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府?！保?］

行政法制監(jiān)督立法是依法實行行政法制監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。為營造我國行政法制監(jiān)督的法治環(huán)境，首先，必須盡快建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，為行政法制監(jiān)督提供法律層面的保障和指導(dǎo)，做到有法可依，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性。其次，完善行政法制監(jiān)督程序。行政法制監(jiān)督與行政行為一樣都應(yīng)該具有嚴(yán)格的程序，使行政法制監(jiān)督主體按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督，一方面，可以保證監(jiān)督主體有效地行使監(jiān)督權(quán)，保障監(jiān)督的順暢和提高效率；另一方面，又可以防止監(jiān)督主體濫用監(jiān)督權(quán)力。［8］只有建立健全法律制度，形成完善的法律體系，營造行政法治、司法法治、公民守法的社會主義法治環(huán)境，才能推動我國行政法制監(jiān)督的健康發(fā)展。

⒉整合監(jiān)督主體的力量，保障行政法制監(jiān)督的獨立性。單一的權(quán)力機關(guān)或司法機關(guān)監(jiān)督已不足以監(jiān)督和制約行政權(quán)，必須建立起完整的行政法制監(jiān)督體系，提高行政法制監(jiān)督主體的地位，把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來，使監(jiān)督體系更趨合理、科學(xué)。即只有保障監(jiān)督主體的獨立性，才能使監(jiān)督力量更強大。

首先，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的獨立性表面看很強，但實際上還是被一些因素所左右，多數(shù)情況是人大及其常委會的事后監(jiān)督，尚未體現(xiàn)出權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督作用，尚未能真正獨立有效地行使監(jiān)督權(quán)。為此，建議借鑒西方的相關(guān)制度，建立人大專員監(jiān)督制度。其次，現(xiàn)行司法機關(guān)的監(jiān)督運行機制不僅難以有效監(jiān)督行政，還會受到政府的干預(yù)和影響。要改變這種狀況，必須實施司法機關(guān)單向垂直運作機制，使人、財、物獨立，同時擴大行政受案范圍。再次，在行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體系中，履行監(jiān)督職能的機構(gòu)也要在體制上改變雙重領(lǐng)導(dǎo)制，使得自己取得人、財、物的支配權(quán)，增強工作的獨立性，并設(shè)立行政失察責(zé)任制。各監(jiān)督主體只有實現(xiàn)真正意義上的獨立，才能有效地開展監(jiān)督工作。［9］

⒊加大行政法制監(jiān)督力度，完善行政相對人監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制。行政法制監(jiān)督中“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”和“漏監(jiān)督”的現(xiàn)象在一定程度上反映了我國行政法制監(jiān)督力度的疲軟和監(jiān)督手段的單一，這也是行政法制監(jiān)督難以收到理想效果的重要原因。因此，必須加大行政法制監(jiān)督力度，建立行政法制監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，做好監(jiān)督的總體規(guī)劃，避免不同監(jiān)督機制間的沖突，使監(jiān)督真正落到實處，增強監(jiān)督的整體合力和效能。另外，借鑒西方國家的行政法制監(jiān)督經(jīng)驗，重視行政相對人的監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。

行政相對人監(jiān)督是指行政相對人依照憲法和有關(guān)法律法規(guī)，對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員實施國家行政權(quán)力的行為的合法性與合理性所進(jìn)行的監(jiān)督。因此，作為對政府的工作進(jìn)行監(jiān)督的有效手段，行政相對人要改變過去那種被動的做法，積極主動地參與到政府的各項事務(wù)中來。同時，行政機關(guān)要誠意接受行政相對人的監(jiān)督，積極實行政府信息公開，提高政府工作的透明度?？上驳氖?，自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行以來，各地相繼建立和完善了地方政府信息公開渠道，依職權(quán)主動公開和依申請公開的方式正在逐步成熟，政府信息公開的透明度越來越高，行政相對人的監(jiān)督意識也越來越強，政務(wù)公開正成為擴大行政相對人知情權(quán)和完善行政相對人監(jiān)督機制的重要途徑。

輿論監(jiān)督作為獨立于立法、行政、司法的“第四種權(quán)力”，具有廣泛性、公開性、權(quán)威性、及時性等特點。作為行政法制監(jiān)督的重要組成部分，輿論監(jiān)督是指人民群眾通過廣播、電視、報紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等言論載體中的輿論力量對行政機構(gòu)和官員濫用權(quán)力等不當(dāng)行為的監(jiān)督和制約。雖然輿論監(jiān)督在我國還沒有形成足夠強大到與行政權(quán)相抗衡的地步，［10］但輿論監(jiān)督的力量仍不可忽視。近年來，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙披露的一些行政違法違紀(jì)事件，如云南的“躲貓貓”事件，正是借助于媒體才得以妥善解決。因此，要讓輿論監(jiān)督真正發(fā)揮作用，一是要做好新聞立法工作，從國家法律的層面進(jìn)行立法，將輿論監(jiān)督上升為媒體的法定權(quán)力，給輿論監(jiān)督提供法律保障，保障輿論監(jiān)督的真實、有效；二是各級黨委、人大、政府要做輿論監(jiān)督的后盾，誠意接受監(jiān)督。

⒋注重事前監(jiān)督，使事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。作為一種權(quán)力制約機制，行政法制監(jiān)督應(yīng)貫穿于整個行政權(quán)力運作的全過程，我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督要改變輕事前監(jiān)督、重事后監(jiān)督的做法，形成一個事前、事中、事后全過程的動態(tài)監(jiān)督機制。

“防范勝于救火”，建立行政法制監(jiān)督的事前監(jiān)督機制，可以起到事半功倍的效果。如人大對政府的重大項目建設(shè)活動，若事前介入，發(fā)現(xiàn)問題可以及時督促糾正，可以減少不必要的損失和影響。［11］事中監(jiān)督即對具體行政行為的監(jiān)督，事中監(jiān)督便于及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施。近年來，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙曝光的違法拆遷和暴力執(zhí)法行為使得輿論監(jiān)督越來越成為事中監(jiān)督的有效手段。事后監(jiān)督類似于“救火”，是監(jiān)督體制的最后一道防線，其重要性毋庸置疑。司法機關(guān)監(jiān)督是其主要形式，也是我國目前所偏重的。綜上所述，就行政法制監(jiān)督的整體工作而言，應(yīng)做好事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的相互銜接，充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，增強監(jiān)督實效。

總之，行政法制監(jiān)督是我國依法行政、和諧行政的基本要求。行政法制監(jiān)督與行政權(quán)力的行使可謂“車之兩輪，鳥之雙翼”，不可偏廢。行政法制監(jiān)督的完善是一個系統(tǒng)性、綜合性的過程，我們有理由相信，在社會主義法治理念的指導(dǎo)下，它會不斷完善，并起到應(yīng)有的、監(jiān)督制約行政權(quán)力的作用。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.高等教育出版社，1999.

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［4］杜立夫.權(quán)力監(jiān)督與制約研究［M］.吉林人民出版社，2004.

［5］陳彥斌.實施行政法制監(jiān)督的意義［J］.行政論壇，2003，（05）.

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Administrative Legal Supervision Mechanism in China and Its Perfection

Yin Xia，Zhang Jie

The report of the 17th Party Central Committee of CPC has clearly proposed to build a socialist country under the rule of law.The timely performance of administrative legal supervision is a key link for the construction of a legalized government.we should be aware that there are still some weak links in administrative legal supervision mechanism that need us to take effective measures to improve.The paper will discuss these issues and make recommendations.

perfect；administrative legal supervision；proposal

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0101－03

2010－01－05

尹霞 （1956—），女，安徽五河人，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向為行政法學(xué)；張杰（1986—），男，山東棗莊人，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)人文學(xué)院碩士，研究方向為行政法學(xué)。