□ 梁洪霞

（西南政法大學，重慶 401120）

我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個問題

□ 梁洪霞

（西南政法大學，重慶 401120）

2003年確立的對城市生活無著的流浪乞討人員救助制度實施至今暴露出諸多問題，其根本原因在于 《救助辦法》在制定原則和具體制度上具有先天的立法缺陷。本文認為，流浪乞討人員救助制度必須合理定位其功能和救助對象，既要保障流浪乞討人員的合法權利，又要強調流浪乞討人員本身應承擔的法定義務；既要保證救助站作為救助主體的服務性職責的履行，又要賦予救助站和相關部門一定的管理職權以保證救助工作順利進行；既要對社會弱勢群體提供關懷和照顧，又要對其中的違法犯罪行為依法懲處，以此平衡各方的權利 （權力）和義務，確保流浪乞討人員救助制度的良性運作。

城市流浪乞討人員；救助制度；權利 （力）；義務；平衡

一、引言

2003年的“孫志剛案”揭示出我國收容遣送制度的諸多弊端，對此，國務院及時廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）。從收容到救助，充分“體現了政府從權力本位到義務本位的重大變化，從更多強調維護社會秩序的警察國家向福利國家的重大轉變”。［1］（p4）具體而言，對于在城市生活無著的流浪乞討人員，政府的職能由強制性的收容遣送轉變?yōu)榕R時性的義務救助，遵循自愿救助和無償救助原則，流浪乞討人員可以自由選擇是否到救助站接受政府提供的免費食物和住宿，也可自由選擇何時離開，想要回家而又沒有路費的，救助站還可以提供免費的車票。這種人性化的救助措施比原來的收容遣送制度無疑在實施之初廣受贊譽。

但救助制度實施后卻暴露出諸多問題，根本原因在于《救助辦法》在制定原則和具體制度上都具有先天的立法缺陷。一方面，《救助辦法》確立的臨時性救助原則無法滿足流浪乞討者的需求，加之《救助辦法》具體操作條款尚存在較多問題，導致救助站在履行職責的過程中出現了“有法難依”、“有法不能依”和“無法可依”的窘境，面對流浪乞討者無計可施，城市中的流浪乞討人數仍然居高不下；另一方面，救助制度雖然取代了原收容遣送制度，但救助制度顯然無法完成原收容遣送制度所承載的“維護城市社會秩序和安定團結”功能，救助制度高揚“以人為本”的精神理念，卻忽略了“人性惡”的一面。實際上，救助站中流浪乞討人員違紀違法現象卻始終得不到有效治理。這些情況已引起學界及實務部門的極大關注和討論，甚至有人對該制度的存續(xù)提出了質疑。筆者依據在救助站實地調研所掌握的實際情況，①筆者主要走訪了重慶市救助管理站，采取座談、訪問、問卷調查等方式掌握了一手資料，并參閱了各省市民政部門發(fā)布的有關救助信息。結合《救助辦法》及國務院民政部頒發(fā)的 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的具體規(guī)定，對當前城市流浪乞討人員救助制度中存在的幾個難點問題進行分析，以期對該制度的完善有所裨益。

二、救助制度存在的主要問題

⒈救助制度的功能定位與現實中流浪乞討人員需求之間的嚴重錯位。《救助辦法》第1條對救助制度設立的目的給予了準確定位，“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法?！睋Q言之，救助制度是為在城市生活陷入困境的社會弱者提供物質幫助和生活扶助，使其基本生活獲得保障的一種社會救助制度。進一步來說，該救助制度是一項“臨時性”的社會救助制度。《救助辦法》第2條規(guī)定，“救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施”?！秾嵤┘殑t》第12條規(guī)定，“救助站應該根據受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管機關備案。”這種臨時性救助原則的確立，充分考慮了流浪乞討人員自身的特點以及我國的國情。對流浪乞討人員進行救助如果采取長期的、無任何時間限制的方式，有可能造成大批農村人口沖擊城市，救助站將會人滿為患，而且還可能助長一些人不勞而獲的懶惰習氣，這不符合救助制度設計的初衷。［2］（p8）救助站提供臨時性救助后，受助人員最終是要回歸家庭的，有勞動能力的通過勞動獲取生活來源，沒有勞動能力的由相關的贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)責任，沒有家屬的，通過其他社會保障制度維持生活。因此，城市流浪乞討人員救助制度僅僅是我國社會救助制度中起臨時性救助功能的一項具體制度，目的在于救危救急，而安置流浪乞討人員的任務最終還是要依靠其他社會保障制度來承擔的。

但實踐中，這項臨時性的救助制度卻無法很好地解決城市生活無著的流浪乞討人員所遇到的實際困難。經常出現這種情況，受助人員返家后不久又回到本地繼續(xù)乞討。也就是說，臨時性救助中提供返家車票等舉措根本不能滿足受助人員的需要，因此也就無法杜絕流浪乞討現象。通過對受助人員流浪乞討的原因分析我們可以解釋這一現象。按照流浪乞討的經濟原因，我們可以將其分為四類，一是有經濟能力但暫時遇到困難，如錢包丟失、尋親不成等，這類人的數量不大，來救助站后送其回家基本可以解決問題；二是無經濟能力被迫流浪乞討的，占流浪乞討人員的大多數，而他們遇到的困難是救助站所解決不了的。如未成年人中因父母離異得不到家庭關愛的，無父母且親屬不愿意養(yǎng)育的，即使送其回家也會跑出來；成年人中多半是因為家鄉(xiāng)極度貧困，出來打工又找不到工作，而當地的社會保障制度還不能解決其基本溫飽問題，所以救助站送其回家之后他們也會再次出來流浪；三是無經濟能力但愿意以流浪乞討方式生活的人員，這種人數量極少，如果遇到困難也會到救助站接受救助，只不過不會選擇回家；四是為了獲得經濟利益而以乞討為業(yè)的職業(yè)乞丐，他們不愿意工作，好逸惡勞，靠乞討獲得基本生活保障，甚至發(fā)家致富，這類人一般不會到救助站。

由此可以看出，第二類人占救助站中受助人員的大多數。對于其中有勞動能力的成年人，他們接受短暫救助后仍然不能解決自身困難，在沒有社會保障，也沒有專門的職業(yè)培訓和職業(yè)介紹機構來引導其通過勞動謀生的情況下，其最后的結局仍是被迫流浪，所以，現實中常常出現這樣的情況，很多接受過救助站救助的流浪乞討人員，再次流浪后不愿意去救助站；而對于其他無勞動能力的老年人、未成年人和殘疾人，在找不到戶籍地或者家屬不愿意贍養(yǎng)或撫養(yǎng)的，救助站只有超出《救助辦法》規(guī)定的職責，給予其無限期救助。按照《實施細則》第15條的規(guī)定，對于這種情況，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報同級人民政府給予安置。也就是說，民政部門只有建議權，安置的職責最終屬于人民政府，但《實施細則》中卻沒有對人民政府的責任確立。民政部門提出安置方案，同級人民政府由于各種實際困難 （主要是我國各種福利機構的資源有限）往往長時間不決定是否安置、如何安置，從而導致這些人員的安置問題長期得不到有效解決，結果救助站這一臨時性救助機構“破格”擔當了養(yǎng)老院、兒童福利院、精神病院的角色。所以，救助站實施的臨時性救助制度“治標不治本”，要想解決根本問題，要么是擴大救助站職能范圍，要么是建立健全與救助制度相銜接的其他社會保障制度。

⒉《救助辦法》及《實施細則》確定的救助對象與救助站實際救助的對象存在偏差。《救助辦法》將救助的對象限定為“城市生活無著的流浪、乞討人員”。為了操作上的方便，《實施細則》第2條將其細劃為四個要件：“《救助辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員’是指自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！钡聦嵣暇戎編缀鯚o法查明求助人員提供的以上四個條件是否真實，而且在某些特殊情況下救助站明知其不符合《實施細則》規(guī)定的四個條件，但基于救助的精神仍然要進行救助，其結果必然使得《救助辦法》和《實施細則》規(guī)定的救助條件在實施過程中失去參照價值，從而導致救助對象的泛化。

第一個條件，自身無力解決食宿。對于未成年人、殘疾人和老人，我們可以比較明確地判定其有無解決食宿的能力，但對于其他人員，僅依據其口頭提供的情況，如錢包丟失、找不到工作等，我們幾乎無法判斷其是否真正已經到了自身無力解決食宿的境地。第二個條件，無親友投靠。對于求助人提供的無親友的事實，我們也無法有效方便地通過現有的戶籍制度或其他渠道等進行驗證，即使獲知有親友投靠，在親友到來之前或親友拒絕接收時我們仍然不得不予以救助。第三個條件，不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)。城市最低生活保障金的發(fā)放屬于社會保障局的權力范疇，農村五保戶則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府民政部門設定，這些資料的核實首先須以求助人準確提供戶籍地為前提，然而，相當一部分救助人員無法提供戶籍地，即使提供了戶籍地，仍須戶籍所在地的相應機關協(xié)助調查。在此過程中，由于救助站、戶籍所在地社保部門或民政部門辦公條件的限制，往往導致調查時間的拖延，因此，求助人身份的認定常常無法落到實處。另外，即使求助人員享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)，但因為其他原因導致在城市流浪乞討，救助站出于人道主義，仍應擔負起救助職責，為求助人員提供衣食宿，所以，這一要件沒有設立的必要。第四個條件，正在城市流浪乞討度日。工作人員也無法依據求助人員口頭提供的情況判定其是否屬于“正在城市流浪乞討”，從而決定是否提供救助。

基于以上分析，工作人員在判定求助人員身份時，只能依其口頭陳述的情況來認定，而對事實的查驗一般僅限于其戶籍地和身份證，其他情況是否真實則無從知曉，因此也就無法判明其是否符合《實施細則》規(guī)定的救助對象。身份甄別的問題直接導致了救助功能的部分失靈，使預期的救助體系難以正常運轉，其結果是救助站對于求助人員只能采取“來者不拒”的原則。從表面上看，救助的流浪乞討人員數量很大，可實際上攙雜了很多不符合救助條件的人員。另外，在救助過程中，還存在超出《管理辦法》所規(guī)定的救助對象的情況。一些求助人員雖然沒有流浪乞討行為，但已經沒有辦法解決食宿等問題，如進城務工人員、工傷人員、違法犯罪行為的受害者、交通事故受害者、事務糾紛當事人、上訪人員等等，如果救助站不予以救助，他們只有去流浪乞討，因此，救助站是“預先”進行了救助，并且實踐證明，這類救助往往效果極佳，真正解決了人們的暫時性困難。由此可以看出，臨時性救助的對象不應僅是流浪乞討人員，還應包括在城市中遇到困難無力解決基本生活問題的非流浪乞討人員。

綜上所述，對于救助對象，應重新審視其構成條件、標準和工作機制或采取其他方式，以最大限度地杜絕有著非法企圖的人員在救助站里濫竽充數，浪費有限的救助資金；同時又應該將急需得到救助的人納入救助范圍，使其獲得及時救助，實現“應救盡救”的目標。

⒊救助站 “有責無權”導致管理工作難以正常開展?！毒戎k法》實施的一個重要特征就是強調政府的服務職能，由原來為被收容人員規(guī)定各種強制措施和服從義務轉變?yōu)槭苤呦碛懈黜棛嗬?，而對救助站和工作人員設定各種義務，做出各種限制。但救助站作為救助主體不應只承擔義務而不享有任何權力。只有“救助”和“管理”職能并存，才能依法履行其職責，充分發(fā)揮其功能?，F行《救助辦法》和《實施細則》并沒有賦予救助站任何強制性權力，一些程序上的拒絕、同意和制止，因為強制性權力的缺失和保障，使得救助制度的實施存在諸多障礙。如《實施細則》第5條第3款規(guī)定，“對拒不如實提供個人情況的，不予救助”。第10條第2款規(guī)定，“救助站發(fā)現受助人員故意提供虛假個人情況的，應當終止救助”。第17條規(guī)定，“救助站已經實施救助或救助期滿，受助人員應當離開救助站。對無正當理由不愿離站的受助人員，救助站應當終止救助?！边@些條款都表明，救助站在特定情況下可以不予救助或終止救助，但卻沒有指明如果受助人員“賴站”該如何處理。現實中賴站情況時有發(fā)生，而救助站由于沒有強制權無法將賴站人員驅逐站外，沒有處罰權也無法遏制此種情況的蔓延。救助站面對救助人員無計可施，而且本著人道主義也不能任由求助人員露宿和饑餓，實際情況就是救助站 “出于無奈”只好履行或繼續(xù)履行救助職責。

⒋受助人員罰則的缺失加劇了違規(guī)違法行為的發(fā)生。受助人員在行政救助行為中是享有權利的一方，但這并不意味著受助人員不承擔任何義務?！毒戎k法》第16條規(guī)定：“受助人員應該遵守法律法規(guī)。受助人員違反法律法規(guī)的，應當依法處理。受助人員應該遵守救助站的各項規(guī)章制度?！薄秾嵤┘殑t》第19條進一步細化為，“受助人員在救助站期間應該遵紀守法，不得辱罵、毆打救助站工作人員或者其他受助人員，不得破壞救助設施，不得毀壞、盜竊公私財物，不得無理取鬧、擾亂救助工作秩序?！边@為受助人員制定了基本的行為規(guī)范，規(guī)定了受助人員在受助過程中要履行的基本義務。受助人員如果在受助過程中出現違規(guī)違法現象，也必須承擔相應的法律責任。但《救助辦法》及《實施細則》卻沒有相關的懲罰性規(guī)定，而在救助領域出現的一些具體的違法行為又很難通過其他法律規(guī)范來調整。實踐中受助人員的違法行為通常表現為以下幾種：毀壞救助站各種設施；對工作人員或其他受助人員進行辱罵、毆打、威脅；不遵守救助站日常生活、工作秩序，尋釁滋事等。出現此類情況，救助站工作人員一是無權制止，二是在沒有法律規(guī)定的情況下不知進行何種處罰，而公安機關也常以救助站內部事務為由不予處理。因此，救助站工作人員遇到類似情況只能忍氣吞聲，為避免發(fā)生沖突，對于受助人員的無理要求予以滿足，對于毀壞財物等行為不聞不問，實踐中出現受助人員打傷工作人員的案件也逐漸增多，受助人員罰則的缺失不僅加劇了違法行為發(fā)生的頻率，而且也引發(fā)了新的打人傷人等違法事件。

三、相關的建議和對策

⒈準確理解救助制度的功能，適當擴大救助對象?！毒戎k法》確立的行政救助制度，從根本上說是為了救助在城市中遇到困難而生活無著的人，其暫時性救助原則的確立也表明了“救急”不“救貧”的功能定位。筆者認為，在此理念下，將救助對象確定為流浪、乞討人員較為狹窄?，F實中，全國各救助站都存在不同程度的擴大救助對象進行救助的情形，這也說明救助辦法的功能和對象之間的不對稱。據筆者調查，重慶市救助站經常救助進城財物被盜而無法返家的人員。而北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)救助站救助的對象也包括來京打工財物被偷搶人員、發(fā)生急難人員以及部分上訪人員。長春市救助站救助的范圍包括來省里上訪的群眾、打工者，甚至一些醉酒后露宿街頭的人也被公安機關送到救助站。［3］由此來看，救助對象應確定為在城市生活無著的流浪乞討人員以及遇到困難而生活無著的其他人員。這樣才能使在城市陷入困境的人員能夠到救助站接受救助，也解決了有些救助站礙于《救助辦法》及《實施細則》的對象限定而難以實施救助的問題。“對暫時處于困境的人給予救助，既符合救助中的積極救助原則和臨時急救原則，也能及時防范因急困淪為流浪、乞討人員和不法之徒，更體現了政府救助的積極意義?！保?］那么，《實施細則》規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”的四大要件也有待商榷。其中，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日這三大要件也就沒有規(guī)定的必要，因為無論其是否有無親友投靠或是否享受最低生活保障或農村五保供養(yǎng)，或是否正在城市流浪乞討度日，只要在城市遇到困難且到了無法解決食宿的境地，救助站就應該履行救助職責。因此，救助對象就應為在城市自身無力解決食宿的公民，當然，其中絕大部分屬于流浪乞討人員。

另外，《救助辦法》第1條將救助對象定為城市生活無著的流浪、乞討人員，而《實施細則》第1條卻將救助對象變更為“城市生活無著的流浪乞討人員”，二者是種屬關系，［5］流浪、乞討人員包括流浪乞討人員，還包括流浪不乞討人員以及乞討不流浪人員，從理論上講，《實施細則》縮小了《救助辦法》確定的救助對象。流浪指的是生活沒有著落，到處轉移，隨地謀生。［6］（p725）乞討指的是向人要錢要飯等。［7］（p899）很顯然，流浪和乞討行為并不總是競合在一起的。所以，應該將《實施細則》中救助對象修改為“流浪、乞討人員”，這就使得救助站在救助流浪人員和乞討人員時有章可循（本文中所稱“流浪乞討人員”均指“流浪、乞討人員”）。

⒉擴大暫時性救助的內容和范圍，完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度。對城市生活無著的流浪乞討人員進行救助的根本目的是要最終消滅流浪乞討現象，那么，根據流浪乞討者的需求進行救助無疑是最好的方式。但現行的救助制度僅對暫時陷入困境的城市流浪乞討人員有效，而對于那些無法通過自身能力維持生活的流浪乞討者來講是毫無作用的。所以，面對實際出現的問題，在堅持臨時性救助原則的前提下，適當擴大救助的內容和范圍，并完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度，才能最大限度地消滅流浪乞討現象。

具體而言，根據求助人員的不同需求，我們將其劃分為兩類，即有勞動能力者和無勞動能力者。對于有勞動能力者，暫時的救助只是權宜之計，而勸導、幫助其通過勞動來維持生活是救助的目標。我們要切記的一個原則是，社會救助不僅僅是“輸血式”的救助，更主要的是造血式的救助，通過增強被救助者自身的能力，使他們最終擺脫對救助的依賴。流浪乞討者多半來自我國貧困的農村地區(qū)，在當地甚至無法解決溫飽問題，由救助站提供返家車票不能從根本上解決問題，如果把車票錢轉變?yōu)槁殬I(yè)技能的培訓費用，使得他們能夠獲得一技之長，那么他們在城市就可以自食其力。因此，救助站應增設職業(yè)培訓這項新的救助內容，根據救助對象的特點，為其提供不同的技能培訓。在實施過程中，救助站既可以聯合勞動部門進行培訓，也可以委托社會培訓機構進行培訓。有能力的救助站還應增設職業(yè)介紹的服務職能，聯系一些機關和單位為受助人員提供就業(yè)信息。對于無勞動能力的老年人、殘疾人和未成年人，有監(jiān)護人的，有關機關應責令其履行義務；沒有監(jiān)護人的，政府應當給予安置。問題的關鍵是要解決監(jiān)護人不履行撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務以及某些地方政府不給予安置時的受助人員安置問題，否則就無法杜絕受助人員再次流浪。對于能夠找到監(jiān)護人的，當地政府應當對監(jiān)護人撫養(yǎng)或贍養(yǎng)受助人員的情況給予監(jiān)督，如果發(fā)現沒有盡到撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務的，應該通過法律途徑幫助受助人員保障自己的權益，或者采取其他安置方式使得受助人員能夠得到幸福和關愛。對于找不到戶籍地和監(jiān)護人的，救助站所在地的政府應給予安置。目前，我國《救助辦法》和《實施細則》都規(guī)定了政府的安置職責，但落實的情況卻不樂觀，原因是多方面的。筆者認為，我國的社會保障制度不發(fā)達是一個重要原因。城市最低生活保障和農村五保供養(yǎng)還無法解決所有貧困群體的生活保障問題，而各種社會福利機構也無法容納滯留在救助站里的受助人員。對此，除了完善我國的社會保障制度，還可以吸納社會力量參與救助，必要時應實行責任制，把安置流浪乞討人員的情況作為當地官員政績考核的一項新指標。因此，應對《救助辦法》和《實施細則》進行修改，明確具體的安置辦法，如把受助人員安置到福利院、養(yǎng)老院和精神病院等慈善機構，并且規(guī)定政府或有關機關工作人員的法律責任，如果受助人員沒有得到妥善安置，將追究其法律責任。

⒊規(guī)定受（求）助人員罰則，明確受（求）助人員的法律責任。一個好的制度的貫徹實施，不僅需要相關人員的自覺遵守和支持，更要有針對違法行為的法律制裁手段。在目前實施的城市生活無著的流浪乞討人員救助制度中，《救助辦法》和《實施細則》都沒有對求助人員和受助人員的違法行為明確列舉其要承擔的法律責任和具體的處罰辦法。例如，《實施細則》明確提出了求助人員的條件，并要求求助人員如實說明，但現實生活中卻存在大量虛假陳述以冒充求助人員獲得無償救助的現象。此種現象的出現可歸咎于一些求助人員身份難以甄別，解決途徑自然是要增強救助人員構成要件的可操作性。由于我國現行的救助制度實行自愿救助原則，對是否符合救助條件大多只能依賴求助人的表述；加之救助站財力局限和政府辦公設備的陳舊，還無法通過網絡等比較便捷的方法核實求助人員的真實情況，也不可能有足夠的人力和財力支持以充分核實救助人員提供的情況。即使求助人員構成要件再具有可操作性，也無濟于事。在這種情況下，我們可以通過對求助人員違法行為的重罰，實現救助制度的最終目標。

⒋適當賦予救助站管理職權，明確公安機關在救助領域的權力?！秾嵤┘殑t》第19條規(guī)定，“對受助人員的違法行為，救助站工作人員應當及時制止；受助人員違規(guī)違紀情節(jié)嚴重的，或者發(fā)現受助人員有犯罪嫌疑的，應當及時報請公安機關依法處理?！币罁摋l款，針對受助人員的違法行為，比較輕微的由救助站行使制止權，比較嚴重的由公安機關進行處罰，故救助站和公安機關在救助領域都應享有管理權，二者應根據自身的角色特點分配不同的職權。具體而言，救助站的權力應限定在內部管理上，而公安機關應對違反救助站內部章程情節(jié)嚴重以及違反《治安管理處罰法》和涉嫌犯罪的行為行使職權。救助站應制定內部管理條例，并在其中明確救助站管理職權的內容和范圍，該內部管理條例不得與憲法和其他上位法相違背，并應報同級人民政府備案。根據實際需要，對于違反救助站管理條例的，救助站可以給予警告、強制隔離、強制約束人身自由等必要的管理手段和措施。但是，這些手段和措施應不違反《救助辦法》第10條的“兩不得”規(guī)定和第14條的“七不準”規(guī)定。第10條規(guī)定，“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動”。第14條規(guī)定，“救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關規(guī)章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應品；不準扣壓受助人員的證件、申訴控告材料；不準任用受助人員擔任管理工作；不準使用受助人員為工作人員干私活；不準調戲婦女?！比缥闯赡耆思捌渌麩o民事行為能力人和限制民事行為能力人離開救助站而沒有經過救助站同意的，救助站基于保護未年成人等權益的考慮應行使強制權，使之不能離開。對于嚴重違規(guī)違紀或者有犯罪嫌疑的，公安機關在接到救助站的報告后，應迅速采取措施履行行政管理權或司法權。例如，對于不符合救助條件卻賴站不走，或者救助期滿無正當理由拒絕離開的人員，救助站應給予警告；警告后仍賴站不走的，救助站應報請公安機關，由公安機關采取強制措施強制驅逐出站。鑒于救助站的性質比較特殊，違法現象較多且情況復雜，可在救助站內設立治安室，由公安機關派駐的民警和救助站的治安人員組成，以及時有效地處理救助站內各種違法行為。

⒌規(guī)定受助人員的法律救濟途徑，加強救助站行政救助行為的程序性。受助人員在救助站接受救助的過程中，如果認為自己的人身權、財產權或其他合法權益受到侵害，當然享有被救濟的權利。但《救助辦法》和《實施細則》均沒有明確受助人員的救濟權利。僅在《救助辦法》第15條有相關的規(guī)定，“救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分?！边@個規(guī)定并不全面，僅限于救助站沒有提供救助的情形，而沒有規(guī)定受助人員在接受救助過程中如果權利被侵犯是否可以救濟的問題；僅賦予了求助人員舉報權，沒有說明求助人員或受助人員權利被侵犯后是否可以尋求司法救助。因此，我們有必要將救助途徑予以明確，如規(guī)定：受助人員認為自己的合法權益受到侵犯，可以向救助管理站所屬的當地人民政府民政部門申訴，或者直接向人民法院提起行政訴訟。鑒于救助管理站是具有服務性和慈善性的機構，代表政府對需要幫助的流浪乞討人員提供幫助，所以，在采取具有強制性質的措施時應遵循比例原則，謹慎使用。做出行為后應下發(fā)書面文件，將行為理由、方式、內容及不服該行為可尋求的救濟途徑表述清楚，并依法送達至本人，這樣才能既維護救助站正常的工作秩序，又依法保障了受助人員的權利。

⒍設立專門的財務機構，做好接受社會救助金和受助人員還款工作。救助站的資金來源完全靠政府的財政撥款。當今世界，僅靠政府財政支撐進行社會救助的國家屈指可數。在我國經濟還不十分發(fā)達的背景下，我們應拓寬思路，尋求救助資金的多元化。一是吸收社會捐助。社會上不乏熱心慈善事業(yè)的企業(yè)和個人，我們應采取措施，鼓勵他們捐資于救助事業(yè)。實踐中導致職業(yè)乞丐出現的重要原因就是人們的捐助保證了乞討者的穩(wěn)定收入，這無形中滋長了人們好逸惡勞的惡習，也給城市生活帶來了不少危害。如果將人們的愛心捐款通過正常的渠道回歸到救助站，那么不僅能夠有效遏制流浪乞討現象，還能夠使救助站獲得更多的資金改進環(huán)境，救助更多的弱者。二是接受受助人員或其親友的自愿還款。在現實中我們發(fā)現，一部分受助人員接受救助后，其本人或其親友有能力償還救助資金而且愿意償還，但基于《救助辦法》的無償救助原則，救助站工作人員不能也不敢接受此自愿還款，使可能收回的資金成為泡影。如果將這部分資金收回來，無疑使救助資金更加充裕。對于上述兩種款項，還存在如何管理的問題。由于《救助辦法》明確規(guī)定，救助站不得向受助人員及其親友索要財物，所以，救助站設立這樣的機構于法不依。理論上，應由政府設立專門機構負責，公開專門的愛心賬戶，同時開展廣泛宣傳，號召社會各界和有還款能力的受助人員為流浪乞討人員獻愛心，捐款捐物。此專門機構所得財物主要作為救助站的工作經費，也可設立特殊用途。如大額的醫(yī)療費用，娛樂體育器材的購買，殘疾人無障礙設施的建立等。

⒎嚴厲打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為，為救助工作創(chuàng)造更大的運作空間。各救助站經常開展“上街勸導流浪乞討者接受政府救助”的活動，但收效甚微，大多數流浪乞討者不愿到救助站接受救助。除了救助站無法解決長期食宿問題外，流浪乞討者自身受團伙頭目控制也是重要原因。2006年3月實施的 《治安管理處罰法》增設了對流浪乞討領域侵害人身權、財產權現象的處罰。第41條規(guī)定：“脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處5日以下拘留或者警告?！钡?0條規(guī)定：“有下列行為之一的，處10日以上15日以下拘留，并處500元以上1000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款：（一）組織、脅迫、誘騙不滿16周歲的人或者殘疾人進行恐怖、殘忍表演的；（二）以暴力、威脅或者其他手段強迫他人勞動的……”。這些規(guī)定是對違法的流浪乞討行為進行了界定并規(guī)制，解決了流浪乞討行為危害社會秩序，侵犯公民權利而沒有法律調控的問題。針對流浪乞討者，各級政府應樹立既救助又規(guī)制的新理念，要充分認識到，對違法流浪乞討行為的遏制，同時也是對合法的流浪乞討者的保護。公安機關應加大對流浪乞討現象的依法整治，特別是對脅迫、誘騙或者利用他人乞討的違法者進行處罰。實踐中，那些受控制的流浪乞討人員生活狀況極端惡劣，尤其是未成年人，身心受到了極大傷害，又無法通過自身能力獲得人身自由，急需社會解救。公安機關依法解救受控制流浪乞討人員，并將其送往救助站，可以使更多的流浪乞討者通過政府救助逐步恢復正常生活，走上自食其力的人生道路，也將逐步減少流浪乞討現象。

［1］［2］劉華春.城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法釋義［Z］.中國法制出版社，2003.

［3］宋揚，陳子雪，廖毅.城市救助站管理的實證分析——北京、長春兩地救助管理站的實地調查［J］.中國民政，2006，（10）：35.

［4］湯秀娟，王霞.城市流浪乞討人員救助現狀分析與對策研究［J］.廣州大學學報（社會科學版），2007，（8）：41.

［5］趙銀翠.城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的制度解讀——以流浪乞討人員獲得救助權為視角［J］.河南省政法管理干部學院學報，2007，（6）：82.

［6］［7］中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典［M］.商務印書館，1978.

（責任編輯：王秀艷）

Several Urgent Problems in the System of Relieving the Wandering or Begging People in the City

Liang Hongxia

The wandering or begging people who have no way to support themselves in the city can be relieved by government，and the system has been found some problems since it was enforced in 2003，because relief regulation has some defects in the principles and systems.The relief system should exist，but it must provide relief function and object reasonably，and be perfect in the concrete systems.We should bosh protect wondering and begging people＇s rights and emphasizing their obligations，bosh ensure relief organization＇s serving duties fulfilled and grant it and related branches controlling powers，bosh care for the weak persons and punish their illegal act，thus keep the balance of rights or powers and obligations，the relief system can be exercised and developed effectively.

the wondering or begging people；relief system；right；power；obligation；balance

D632.1

A

1007－8207（2010）03－0057－05

2010－01－06

梁洪霞 （1978—），女，遼寧鐵嶺人，西南政法大學行政法學院憲法教研室講師，西南政法大學憲法與行政法專業(yè)博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。