□唐俐

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

我國(guó)農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷與創(chuàng)新
——以海南農(nóng)墾為例

□唐俐

（海南大學(xué)，海南 海口 570228）

包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的全國(guó)農(nóng)墾經(jīng)歷了豐富的制度變遷過(guò)程，其農(nóng)地制度也經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一的公有公用到職工家庭承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等變化。目前我國(guó)農(nóng)墾農(nóng)地制度在農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、監(jiān)管、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面還存在諸多問(wèn)題，應(yīng)采取明確農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)行使、監(jiān)管主體、建立國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度等措施并加以完善。

農(nóng)地制度；海南農(nóng)墾；變遷；國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)

農(nóng)墾是在解放初期建立起來(lái)的具有明顯企業(yè)特征同時(shí)又承擔(dān)著社會(huì)和民生職責(zé)，還帶有半軍事化痕跡、亦城亦鄉(xiāng)，亦農(nóng)亦工、亦政亦企的特殊經(jīng)濟(jì)體。在幾十的發(fā)展過(guò)程中，與農(nóng)村改革一樣，全國(guó)農(nóng)墾也經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)到逐步市場(chǎng)化的變化過(guò)程，農(nóng)墾的功能逐步簡(jiǎn)化，其農(nóng)地制度也經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一的公有公用到職工家庭承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等變化。海南農(nóng)墾是全國(guó)農(nóng)墾的一部分，本文從海南農(nóng)墾土地制度的發(fā)展歷程出發(fā)結(jié)合全國(guó)農(nóng)墾的相關(guān)情況對(duì)農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷和創(chuàng)新作一探討，以期拋磚引玉。

一、我國(guó)農(nóng)墾及其農(nóng)地制度變遷簡(jiǎn)況

與全國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革一道，改革以來(lái)農(nóng)墾也經(jīng)歷了豐富的制度變遷，特別是其土地使用制度發(fā)生了深刻變化?；仡欈r(nóng)墾的發(fā)展、改革歷程，能預(yù)測(cè)其發(fā)展的方向。

（一）全國(guó)農(nóng)墾的產(chǎn)生和發(fā)展

1949年新中國(guó)成立伊始，面對(duì)帝國(guó)主義的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅和很多地方還不穩(wěn)定、邊疆地區(qū)有待開(kāi)發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品短缺、部隊(duì)轉(zhuǎn)制等問(wèn)題，我國(guó)在黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、海南等邊疆省區(qū)建立了大批國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和由其所屬的工交建商企業(yè)，在此基礎(chǔ)上還創(chuàng)辦了配套的教科文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)，邊疆農(nóng)墾由此誕生。60多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)墾的發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是1949年——1966年的開(kāi)拓創(chuàng)業(yè)階段。這一階段，農(nóng)墾國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)由58個(gè)增加到1958個(gè)，耕地面積由3.4萬(wàn)公頃擴(kuò)大到345.5萬(wàn)公頃， 糧豆產(chǎn)量由1.5萬(wàn)噸增加到427.9萬(wàn)噸，奠定了新中國(guó)農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是1967年——1978年的曲折發(fā)展階段?！拔母铩逼陂g，大批國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)下放，企業(yè)吃國(guó)家大鍋飯，職工吃企業(yè)大鍋飯現(xiàn)象嚴(yán)重，平均主義盛行，生產(chǎn)效率大幅度下降。這一階段，全系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，累計(jì)虧損37.2億元。三是1979年以來(lái)的改革開(kāi)放階段。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)墾適應(yīng)新形勢(shì)要求，不斷推進(jìn)改革開(kāi)放，農(nóng)墾發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。［1］

（二）全國(guó)農(nóng)墾的改革進(jìn)程

十一屆三中全會(huì)以后，全國(guó)農(nóng)墾開(kāi)始了市場(chǎng)化改革，以管理體制、經(jīng)營(yíng)體制為重點(diǎn)進(jìn)行了深入的改革，使農(nóng)墾發(fā)生了根本性的變化。

⒈管理體制改革。1978年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院決定在農(nóng)墾系統(tǒng)試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)。先后有25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)農(nóng)墾局實(shí)施，通過(guò)將其所屬農(nóng)場(chǎng)和工商企業(yè)聯(lián)合組成農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)，改變了過(guò)去單一行政指揮的管理體制，逐步朝著符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理體制發(fā)展。試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)在改革開(kāi)放初期不失為管理體制改革的一種大膽試驗(yàn)，但農(nóng)工商綜合經(jīng)營(yíng)帶有濃厚的行政色彩，且基本未觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)、法人治理、政企分開(kāi)等深層次問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，1995年農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議后，墾區(qū)管理體制改革全面啟動(dòng)，各地根據(jù)自身?xiàng)l件，按照不同模式開(kāi)始全面推進(jìn)墾區(qū)管理體制改革。目前，全國(guó)各墾區(qū)管理體制主要有三種類(lèi)型：一是集團(tuán)化體制。即墾區(qū)從行政管理體制或行政性公司體制，成建制轉(zhuǎn)為企業(yè)集團(tuán)。按照這個(gè)方向進(jìn)行改革的有北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、廣東、廣西、海南、重慶、云南、陜西、寧夏、甘肅、南京、昆明、廣州等17個(gè)墾區(qū)。二是行政管理體制。沒(méi)有直屬農(nóng)場(chǎng)的墾區(qū)，由于領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)分散到市縣，省農(nóng)墾主管部門(mén)只承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀協(xié)調(diào)職能，不具備整體轉(zhuǎn)為集團(tuán)的條件，其管理體制改革的主要任務(wù)是從行政管理、社區(qū)服務(wù)、宏觀指導(dǎo)、跨區(qū)聯(lián)合等多方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)等職能。三是兵團(tuán)體制。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)由于承擔(dān)著屯墾戍邊的特殊任務(wù)，中央決定其繼續(xù)保持黨政軍企合一的管理體制。但要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革的主要任務(wù)是完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革管理方式，并按照市場(chǎng)取向推進(jìn)工商企業(yè)和農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)的各項(xiàng)改革。［2］（p35－38）

⒉經(jīng)營(yíng)體制改革。經(jīng)營(yíng)體制改革是農(nóng)墾改革的重點(diǎn)。農(nóng)墾在改革初期推行以“定、包、獎(jiǎng)”為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制。從1983年起，在農(nóng)墾系統(tǒng)大力興辦以職工家庭農(nóng)場(chǎng)為主，聯(lián)戶承包、機(jī)組承包、租賃制和股份合作制等多種形式的小農(nóng)場(chǎng)，逐步建立和完善了各種社會(huì)化服務(wù)體系，形成了大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。［3］統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制主要是通過(guò)賦予職工家庭農(nóng)場(chǎng)穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其成為農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。90年代以來(lái)，農(nóng)墾又開(kāi)始實(shí)行“兩費(fèi)自理”（生產(chǎn)費(fèi)用和生活費(fèi)用自理）改革，這使家庭農(nóng)場(chǎng)成為相對(duì)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，既調(diào)動(dòng)了家庭農(nóng)場(chǎng)主發(fā)展生產(chǎn)的積極性，同時(shí)也扭轉(zhuǎn)了因家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致國(guó)有農(nóng)場(chǎng)虧損的現(xiàn)象。此后，股份合作經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式相繼出現(xiàn)。通過(guò)以上改革，結(jié)束了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上長(zhǎng)期高度集中、吃大鍋飯的體制，職工獲得了一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的結(jié)合，職工收人和最終經(jīng)營(yíng)成果掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了職工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。同時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和完善的社會(huì)化服務(wù)，又使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的整體優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，從而大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

（三）我國(guó)農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷

我國(guó)農(nóng)墾是解放初期按屯田思想設(shè)立的，其主要目的在于墾荒、戍邊、發(fā)展邊遠(yuǎn)地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)糧食、橡膠等戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品。因此農(nóng)墾生產(chǎn)所需要的土地，主要由政府根據(jù)政策劃撥荒山荒地，公有公用。以海南省為例，作為全國(guó)第三大農(nóng)墾的海南農(nóng)墾始創(chuàng)于1952年1月，1952年至1960年是海南農(nóng)墾建場(chǎng)最多的時(shí)期，共劃撥土地960余萬(wàn)畝，此后又多次劃入、并入其他土地（期間也有劃出土地），至2006年，農(nóng)墾保持有土地1281.873萬(wàn)畝。［4］（p110）

農(nóng)業(yè)是農(nóng)墾的主業(yè)，土地制度安排是農(nóng)墾經(jīng)營(yíng)制度的核心。幾十年來(lái)，雖然農(nóng)墾土地的國(guó)有性質(zhì)沒(méi)有變化，但農(nóng)墾的土地使用制度卻發(fā)生了重大變化。隨著農(nóng)墾經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的加強(qiáng)、農(nóng)墾市場(chǎng)化改革步伐的加快，農(nóng)墾突破了生產(chǎn)資料單一公有制的局限，發(fā)展出職工家庭承包經(jīng)營(yíng)、職工自營(yíng)經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式。一方面，這些經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場(chǎng)需求靈活調(diào)整其生產(chǎn)計(jì)劃和產(chǎn)品結(jié)構(gòu) （甚至已經(jīng)推行農(nóng)工商一體化經(jīng)營(yíng)），使農(nóng)墾土地利用多樣化；另一方面，通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等，突破了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公有公用的單一土地利用使用行使，土地由集中使用過(guò)渡到分散經(jīng)營(yíng)，使各種經(jīng)濟(jì)主體獲得了國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的國(guó)有土地使用權(quán)和作為出資而投入到股份合作企業(yè)和公司中的國(guó)有土地使用權(quán)等，衍生出多種土地權(quán)利，從而優(yōu)化了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地資源配置，促進(jìn)了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)其他資產(chǎn)和土地資源的有效利用。特別是職工家庭農(nóng)場(chǎng)通過(guò)土地承包的方式取得了較為穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而促使職工家庭農(nóng)場(chǎng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，促使農(nóng)墾土地制度發(fā)生了深刻的變化。

二、當(dāng)前農(nóng)墾農(nóng)地制度存在的主要問(wèn)題

雖然農(nóng)墾管理、經(jīng)營(yíng)體制改革取得了很大進(jìn)展，但總體而言，很多地方農(nóng)墾的政企分離、社企分開(kāi)還不徹底，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的體制還沒(méi)有效確立，特別是在改革最關(guān)鍵的問(wèn)題——職工家庭承包經(jīng)營(yíng)方面，國(guó)家土地資產(chǎn)行使與監(jiān)管問(wèn)題沒(méi)解決，職工家庭農(nóng)場(chǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不夠明確、穩(wěn)定，致使職工家庭農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)主體地位還沒(méi)有效建立，還存在諸多問(wèn)題。

（一）農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)行使、監(jiān)管問(wèn)題還沒(méi)有有效解決

農(nóng)墾土地與農(nóng)村土地最大的區(qū)別就在于所有權(quán)的不同。作為國(guó)有土地，農(nóng)墾土地制度首先要解決土地資產(chǎn)的管理問(wèn)題。以海南為例，目前基本上延續(xù)了將國(guó)有土地劃撥給海南農(nóng)墾使用的做法，而對(duì)海南農(nóng)墾系統(tǒng)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)行使監(jiān)管的問(wèn)題，在《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定：“原由農(nóng)墾總局管理的海南農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)由海南省全面管理。行政性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總局管理，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理。海南省農(nóng)墾總局和海南省農(nóng)墾總公司要努力保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值?！边@種做法明顯不妥當(dāng)。首先，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理的規(guī)定是欠妥當(dāng)?shù)?。?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省農(nóng)墾總公司作為管理人和出資人，既不符合《中華人民共和國(guó)公司法》的第65條、第66條的規(guī)定，也不符合《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》）第11條的規(guī)定。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條第1款明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！彪m然第11條第2款也規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”但是，是否授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，必須是出于客觀需要，即當(dāng)?shù)厣形丛O(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不便進(jìn)行監(jiān)管。然而，海南客觀上不存在這種需要。因此，設(shè)立海南農(nóng)墾總公司作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人是沒(méi)有必要的，這也意味著作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)資委不能管墾區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)，限制了國(guó)資委依法行使權(quán)力，于法于理都講不通。其次，既然依法應(yīng)由作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)資委作為出資人，省人民政府不授權(quán)國(guó)資委作為出資人而要直接作為出資人，于法于理也講不通。第三，既然省人民政府直接作為出資人是沒(méi)有必要的，就不存在以海南農(nóng)墾總公司作為省人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)的前提。［5］因此，以海南農(nóng)墾總公司作為省人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)的提法是不妥的，海南農(nóng)墾土地國(guó)有資產(chǎn)行使、監(jiān)管問(wèn)題還沒(méi)有有效解決。全國(guó)其他多數(shù)墾區(qū)也存在著相同的問(wèn)題。

（二）農(nóng)地使用制度還存在諸多問(wèn)題

首先，國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、性質(zhì)等不明確?？傮w而言，全國(guó)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地與農(nóng)村集體土地有很大不同，使用的是通過(guò)劃撥方式得來(lái)的國(guó)有土地；在此基礎(chǔ)上，職工家庭土地承包權(quán)的設(shè)立、權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容、保護(hù)等還缺乏明確的法律依據(jù)，農(nóng)墾土地承包與農(nóng)地制度、物權(quán)制度的銜接等還存在諸多問(wèn)題。其次，就農(nóng)墾土地承包而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不穩(wěn)定。雖然近年來(lái)，全國(guó)多數(shù)農(nóng)墾普遍推行實(shí)施大包干、剩余產(chǎn)量歸己、家庭自營(yíng)等改革，但對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比還存在一定的差距，特別是有著橡膠產(chǎn)業(yè)的海南農(nóng)墾差距更大。海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是作為主要產(chǎn)業(yè)的橡膠產(chǎn)業(yè)主要實(shí)行 “不定產(chǎn)（實(shí)產(chǎn)）計(jì)酬”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理辦法；2003年實(shí)行的橡膠家庭承包，其實(shí)質(zhì)也只是套上了長(zhǎng)期承包的外殼，仍然是“不定產(chǎn)計(jì)酬”，2008年以來(lái)，海南農(nóng)墾橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)開(kāi)始推行“實(shí)產(chǎn)計(jì)酬”，但總體上來(lái)看職工家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)還很有限，職工家庭農(nóng)場(chǎng)的主體地位還沒(méi)有有效建立，與完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比，還存在很大差距。

三、我國(guó)農(nóng)墾農(nóng)地制度的創(chuàng)新

（一）農(nóng)墾農(nóng)地制度改革的目標(biāo)

雖然農(nóng)墾一直沿著市場(chǎng)化的路徑在進(jìn)行改革，但目前農(nóng)墾還殘留有很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，市場(chǎng)化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成。今后農(nóng)墾改革可以分階段進(jìn)行?，F(xiàn)階段農(nóng)墾改革的目標(biāo)是：總體上適應(yīng)市場(chǎng)化的要求，將農(nóng)墾的管理職能、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能徹底分離，特別是實(shí)行集團(tuán)化體制改革的各地農(nóng)墾，應(yīng)將農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)變成純生產(chǎn)企業(yè)，與其他市場(chǎng)主體享有平等地位；理順國(guó)家與農(nóng)墾企業(yè)的關(guān)系，國(guó)家退回出資人的地位，而農(nóng)墾企業(yè)成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體，獨(dú)立、平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；理順農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)體制，處理好統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。就農(nóng)墾農(nóng)地制度改革而言，在理順農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)上，通過(guò)賦予職工家庭農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以確立其獨(dú)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的地位，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；同時(shí)處理好農(nóng)墾歷史遺留問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)墾職工合法權(quán)益的保護(hù)，特別是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)職工家庭農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)來(lái)保障農(nóng)墾職工的利益。

而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家投資應(yīng)逐步退出農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)以家庭經(jīng)營(yíng)為主以節(jié)省監(jiān)督成本、管理成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。國(guó)家投資應(yīng)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)普及化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息幫助、農(nóng)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)化推廣、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行等農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)保護(hù)方面，以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化。相應(yīng)地，在國(guó)家投資退出農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域后，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要完全融入市場(chǎng)，與整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融為一體。與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一致，通過(guò)將土地交給職工家庭經(jīng)營(yíng)、確立職工家庭農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)地位，農(nóng)墾企業(yè)逐漸退出具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，①當(dāng)然，出于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等考慮和某些大規(guī)模生產(chǎn)能帶來(lái)顯著規(guī)模收益的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域（比如工廠式養(yǎng)殖業(yè)、橡膠產(chǎn)業(yè)等），海南農(nóng)墾企業(yè)可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，采取企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，但這畢竟是個(gè)別現(xiàn)象。農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體將過(guò)渡到以家庭為主；總體而言，國(guó)有農(nóng)墾企業(yè)將逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，可以向服務(wù)性、中介性組織過(guò)渡，向家庭農(nóng)場(chǎng)提供技術(shù)、信息、銷(xiāo)售等服務(wù)，也可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)民營(yíng)化。國(guó)家要平等保護(hù)各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，特別是要切實(shí)保護(hù)好職工家庭農(nóng)場(chǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)墾職工憑借土地權(quán)利合理分享工業(yè)化、城市化帶來(lái)的好處，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的現(xiàn)代化。

（二）我國(guó)農(nóng)墾土地制度創(chuàng)新的具體對(duì)策

⒈完善農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)管理制度。針對(duì)農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)行使與監(jiān)管存在的問(wèn)題，應(yīng)該將農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)的占有使用主體和監(jiān)管主體分開(kāi)：農(nóng)墾企業(yè)實(shí)際占有使用農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)；而在國(guó)有資產(chǎn)管理方面，與全國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理一致，應(yīng)將農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)交由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行管理，確保國(guó)有農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

⒉建立國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)墾土地為國(guó)有土地，長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)劃撥方式給農(nóng)墾使用。在目前農(nóng)墾企業(yè)普遍存在的情況下，與集體土地承包經(jīng)營(yíng)有所不同，農(nóng)墾土地承包不是由國(guó)家直接發(fā)包給職工家庭，而是在國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)將國(guó)有農(nóng)地授權(quán)給農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營(yíng)之后，再由農(nóng)墾企業(yè)發(fā)給職工家庭經(jīng)營(yíng)，因此發(fā)包方為農(nóng)墾企業(yè)，承包方為職工家庭。但是，隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)有資本由于管理成本、監(jiān)督成本過(guò)高，②國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，授權(quán)政府代表行使所有權(quán)，政府又指定國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)行使資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)將國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)出資給農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營(yíng)，代理鏈過(guò)長(zhǎng)，管理、監(jiān)督成本與私人資產(chǎn)相比過(guò)高，因而缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。遲早會(huì)退出競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)越來(lái)越少。在這種情況下，由國(guó)家將國(guó)有農(nóng)地直接發(fā)包給農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者經(jīng)營(yíng)更能節(jié)省代理、監(jiān)督成本，更符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，發(fā)包方由農(nóng)墾企業(yè)變成國(guó)有土地所有權(quán)代表主體。

筆者建議，建立國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度，由國(guó)家直接將包括農(nóng)墾土地等在內(nèi)的國(guó)有農(nóng)地直接發(fā)包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體以節(jié)約委托——代理成本。在具體做法上，可以借鑒國(guó)有建設(shè)用地的做法：發(fā)包方由國(guó)有土地所有權(quán)代表主體——政府 （實(shí)際上由土地管理部門(mén)）來(lái)?yè)?dān)任，承包方則包括家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)；承包方式為有償、公開(kāi)承包，以促進(jìn)土地資源的合理利用，其承包費(fèi)可以專(zhuān)項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)扶持；承包期限可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，按耕地、草地、林地等的不同分為30年到70年；同時(shí)，確定農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)資委），促使農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

⒊將農(nóng)墾國(guó)有土地使用納入全國(guó)農(nóng)地使用制度當(dāng)中。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)用地主要為農(nóng)業(yè)用地，與集體農(nóng)業(yè)用地在性質(zhì)上并無(wú)不同，在使用方式、權(quán)利的設(shè)定、行使、保護(hù)等方面也應(yīng)該是一致的。但改革開(kāi)放以來(lái)，包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的我國(guó)農(nóng)墾改革一直自成系統(tǒng)，游離于全國(guó)農(nóng)業(yè)改革、農(nóng)村改革范圍之外，農(nóng)墾土地使用制度也與我國(guó)農(nóng)村集體土地不一致，甚至在 《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》出臺(tái)之后，農(nóng)墾土地使用制度依然游離在外。因此，在建立國(guó)家農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度以后，應(yīng)將全國(guó)農(nóng)墾土地使用納入《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《合同法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范的范圍，使農(nóng)墾農(nóng)業(yè)用地在用地性質(zhì)、使用條件、使用方式、權(quán)利的設(shè)定、行使、保護(hù)等方面與集體農(nóng)地使用制度融合，消除國(guó)有農(nóng)地和集體農(nóng)地之間的隔閡，從而有利于農(nóng)地資源的統(tǒng)一配置，也有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地的平等。

⒋實(shí)行多樣化的農(nóng)地使用方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化、我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)用地主體和用地需求都出現(xiàn)了多樣化的趨勢(shì)，相應(yīng)地農(nóng)地使用方式也必然會(huì)多樣化。從土地使用者的角度而言，土地利用不外乎兩種形式：利用自己的土地或利用他人的土地。利用自己的土地屬于自物權(quán)（所有權(quán)）的范圍，目前，我國(guó)這種用地方式已經(jīng)不多見(jiàn)。通過(guò)一定方式利用他人的土地，包括債權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)，前者如土地租賃權(quán)、土地使用借貸權(quán)，后者如傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)（基地使用權(quán)）、永佃權(quán)（農(nóng)地使用權(quán)）等。［6］（p205）目前，在農(nóng)墾農(nóng)地使用中，除了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)以外，實(shí)踐中還有農(nóng)墾企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、作價(jià)入股等使用方式，在制度上必須做出相應(yīng)安排。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)將農(nóng)墾土地承包經(jīng)營(yíng)納入《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范的范疇，③該法應(yīng)作進(jìn)一步修改，比如在名稱(chēng)上可以考慮改為 《農(nóng)地承包法》等。在發(fā)包方式、發(fā)包程序、發(fā)包期限、權(quán)利內(nèi)容等方面應(yīng)與農(nóng)村土地承包保持一致；同時(shí)將物權(quán)性的國(guó)有農(nóng)地使用制度納入《物權(quán)法》之中與整個(gè)物權(quán)制度進(jìn)行整合，使國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利設(shè)定（取得）、權(quán)利行使、權(quán)利保護(hù)等與物權(quán)制度保持一致。同時(shí)，除了物權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)外，通過(guò)一定方式利用他人的土地，還包括債權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)，其中最常見(jiàn)的為土地租賃權(quán)。所謂土地租賃權(quán)是指承租人以支付租金為條件，與出租人簽訂租賃契約作為法律依據(jù)而取得對(duì)出租人的土地進(jìn)行占有使用的權(quán)利。［7］（p702）我國(guó)應(yīng)該制定《農(nóng)地租賃法》，將國(guó)有農(nóng)地租賃和集體農(nóng)地租賃統(tǒng)一納入該法的調(diào)整范圍，規(guī)定農(nóng)地租賃使用的范圍、農(nóng)地租賃程序、農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地租賃權(quán)的保護(hù)等問(wèn)題，為農(nóng)地租賃提供制度支持。此外，在現(xiàn)代企業(yè)制度建立過(guò)程中，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地使用權(quán)可以作為出資投入到生產(chǎn)中，這在《公司法》和國(guó)有資產(chǎn)投資等法律法規(guī)中已經(jīng)有了總體的制度安排，只是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地使用權(quán)作價(jià)入股的范圍、途徑、評(píng)估、收益分配等問(wèn)題。

⒌明確農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能?！掇r(nóng)村土地承包法》將集體土地承包方式分為家庭承包和其他承包兩大類(lèi)，并將家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以其他方式取得并經(jīng)過(guò)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為物權(quán)?！段餀?quán)法》認(rèn)可了該做法，并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入用益物權(quán)范疇進(jìn)行規(guī)范。遺憾的是國(guó)有土地（農(nóng)地）承包經(jīng)營(yíng)在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中都沒(méi)有提及，國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能沒(méi)有明確。筆者認(rèn)為，國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地承包經(jīng)營(yíng)在性質(zhì)上是一致的，并且也經(jīng)歷了從短期、不穩(wěn)定向長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化發(fā)展的過(guò)程，并且其權(quán)能不斷擴(kuò)展，目前已經(jīng)演變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的權(quán)利。在建立國(guó)家農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度以后，國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣應(yīng)歸入用益物權(quán)的范疇，屬于用益物權(quán)中的農(nóng)地使用權(quán)；在具體的權(quán)能方面，國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能包括占用、使用、收益和將其權(quán)利流轉(zhuǎn)等權(quán)利，其流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等，總體上與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持一致。

通過(guò)以上幾個(gè)方面的改進(jìn)，農(nóng)墾農(nóng)地制度特別是土地承包經(jīng)營(yíng)制度將得到進(jìn)一步完善，能適應(yīng)當(dāng)前包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的農(nóng)墾改革的需要。

［1］百納網(wǎng).農(nóng)墾事業(yè)60年的發(fā)展歷程［EB/OL］.http：//www.ic98.com/info/nongye/250/2009828/53123.Html，2009－9－15.

［2］農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局.中國(guó)農(nóng)墾改革發(fā)展30年［M］.農(nóng)業(yè)出版社，2008.

［3］曾毓莊.農(nóng)墾改革的回顧與展望［J］.中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，1996，（08）：3－10.

［4］羅介民.海南農(nóng)墾社會(huì)研究［M］.海南出版社，2008.

［5］潘在清.海南農(nóng)墾體制改革立法的若干問(wèn)題 ［J］.海南人大，2009，（05）：23－25.

［6］梁亞榮.土地承包經(jīng)營(yíng)制度研究［M］.中國(guó)大地出版社，2006.

［7］沈守愚.土地法學(xué)通論（下）［M］.中國(guó)大地出版社，2002.

（責(zé)任編輯：張雅光）

The Change and Innovation of Agricultural Land System of State Farms——Take Hainan State Farmsfor Example

Tang Li

State Farms experienced a abundance process of institutional change and its agricultural land system has gone from a highly centralized public utility system to the workers＇household contract management system、Leasing business and so on.Currently there are still some problem in the State Farms of agricultural land system such as the exercise of the rights and supervision of state－owned assets、contractual management.To make clear the subject of the exercise and supervision of the rights of state－owned assets and establishment of the state－owned agricultural land contract management system and other measures should be taken in order to improved greatly.

agricultural land system；Hainan state farms；variance；state－owned agricultural land contractual management

F301.1

A

1007－8207（2010）04－0022－04

2010－02－20

唐俐 （1975—），女，四川蓬溪人，海南大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

本文系海南省教育廳高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：Hjsk2010－03。