劉建華 于水歡

盡管美國(guó)是當(dāng)今世界唯一超級(jí)大國(guó),但面對(duì)正在快速崛起的中國(guó),它已難以再像以往一樣用簡(jiǎn)單、直接的方式向中國(guó)強(qiáng)硬施壓,迫使中方在一些涉及全球、地區(qū)和雙邊事務(wù)的議題上對(duì)其做出妥協(xié)或讓步。鑒此,美國(guó)不得不調(diào)整策略,將以往那種過(guò)多依靠單邊和雙邊對(duì)華施壓轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟卦V諸“多邊施壓”,試圖透過(guò)某種國(guó)際壓力迫使中國(guó)與其合作或?qū)ζ渥尣?、妥協(xié)。美國(guó)對(duì)華外交策略的調(diào)整給中國(guó)外交帶來(lái)了新難題,也考驗(yàn)著中國(guó)的外交智慧。

一、美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”的表現(xiàn)

近年來(lái),美國(guó)在一些中國(guó)難以與其合作或做出讓步的議題上,越來(lái)越傾向于采用對(duì)華“多邊施壓”外交策略,試圖通過(guò)聯(lián)合其他國(guó)家、國(guó)際組織對(duì)中國(guó)或涉及中國(guó)重大利益的國(guó)家進(jìn)行孤立,迫使中國(guó)在相關(guān)議題上與其合作或?qū)ζ渥尣?、妥協(xié)。這最顯著地表現(xiàn)在伊朗核問(wèn)題與人民幣匯率問(wèn)題上。

在伊朗核問(wèn)題上,中國(guó)的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)地位及不斷上升的國(guó)力,使中國(guó)成為美國(guó)解決伊朗核問(wèn)題一個(gè)不可或缺的“伙伴”①Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August 2007,pp.8-11.。然而,美國(guó)也認(rèn)識(shí)到,中國(guó)在伊朗重大的石油利益使其不愿加入美國(guó)組建的孤立、制裁伊朗的“多邊聯(lián)盟”。美國(guó)“德國(guó)馬歇爾基金會(huì)”項(xiàng)目合伙人安德魯·斯莫爾(Andrew Small)認(rèn)為,中國(guó)在伊朗問(wèn)題上并不想與西方發(fā)生正面沖突,它特別擔(dān)心自己被排斥在解決相關(guān)問(wèn)題的多邊進(jìn)程之外。他建議奧巴馬政府不應(yīng)通過(guò)在談判桌上威脅攤牌來(lái)迫使中國(guó)就范,而應(yīng)該盡可能建立起孤立“問(wèn)題國(guó)家”的“多邊聯(lián)盟”來(lái)向中國(guó)施壓。當(dāng)這些“無(wú)賴(lài)國(guó)家”的鄰國(guó)和相關(guān)地區(qū)組織加入到譴責(zé)這些國(guó)家的行列時(shí),要說(shuō)服中國(guó)去對(duì)這些國(guó)家施壓會(huì)變得更容易些。②Andrew S mall,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”,Testimony before“Hearing on China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices,and Tools”,U.S.-China Economic and Security Review Commission,March 18,2008,http://www.uscc.gov/hearings/2008 hearings/transcripts/08_03_18_trans/08_03_18_trans.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2009年7月21日)為了迫使中國(guó)與美合作,奧巴馬政府一方面對(duì)中國(guó)施壓,如威脅對(duì)伊朗動(dòng)武和在中美首腦會(huì)晤中要求中方合作,另一方面則采取拉攏他國(guó)和國(guó)際組織孤立伊朗、進(jìn)而促使中國(guó)與美合作的“多邊施壓”策略。

伊朗核問(wèn)題爆發(fā)后,在美國(guó)的影響下,日本、澳大利亞和加拿大等國(guó)明確站在美國(guó)一邊,要求伊朗“全面、無(wú)條件地”與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合作。美國(guó)還在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的35個(gè)理事國(guó)中拼命拉票,影響該機(jī)構(gòu)對(duì)伊朗核問(wèn)題的態(tài)度。在歐盟與伊朗的談判陷入僵局并開(kāi)始調(diào)整策略后,美國(guó)與歐盟通過(guò)美歐首腦會(huì)議、八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)、哥本哈根峰會(huì)等機(jī)制積極磋商,協(xié)調(diào)彼此推動(dòng)國(guó)際社會(huì)對(duì)伊朗實(shí)施新制裁的立場(chǎng)。與此同時(shí),美國(guó)積極爭(zhēng)取伊朗周邊國(guó)家和安理會(huì)非常任理事國(guó)支持自己。例如奧巴馬政府在鞏固與埃及、海灣國(guó)家、約旦等傳統(tǒng)親美國(guó)家關(guān)系的同時(shí),努力改善與敘利亞的關(guān)系,作為進(jìn)一步孤立伊朗的戰(zhàn)略舉措。①金良祥:“奧巴馬政府伊核政策調(diào)整探析”,《外交評(píng)論》,2009年第5期,第89頁(yè)。自2008年以來(lái),美國(guó)民主黨的一些重要人物頻頻訪(fǎng)問(wèn)敘利亞,并于2009年7月下旬取消了對(duì)敘利亞的部分制裁。2010年3月9日和10日,美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨訪(fǎng)問(wèn)海灣國(guó)家,拉攏沙特、阿聯(lián)酋等國(guó)支持對(duì)伊朗制裁,在他的大力游說(shuō)下,“海灣主要國(guó)家似乎準(zhǔn)備在伊朗有爭(zhēng)議的核項(xiàng)目上運(yùn)用它們的影響力游說(shuō)中國(guó)支持制裁伊朗”。②Abu Dhabi,“Gates sees Gulf support for Iran sanctions push”,Reuters,12 March,2010.此外,在美國(guó)的積極游說(shuō)下,尼日利亞、烏干達(dá)、加蓬等安理會(huì)非常任理事國(guó)表示支持制裁伊朗。美國(guó)在伊朗核問(wèn)題上組建“多邊聯(lián)盟”的行動(dòng)既使伊朗陷入孤立,又使在伊朗有著重大利益、反對(duì)制裁的中國(guó)感受到越來(lái)越大的國(guó)際壓力。隨著“抨擊伊朗已成為一種‘大眾運(yùn)動(dòng)’,對(duì)北京來(lái)說(shuō),目前被要求配合西方制裁伊朗的壓力是空前的”。③Mohammed Salih,“Iran Sanctions Are the Talk of the Day”,February 09,2010,http://original.antiwar.com/mohammed-salih/2010/02/08/iran-sanctions-are-the-talk-of-the-day/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月25日)

然而,“在伊朗核問(wèn)題上,中國(guó)的決定很大程度上是追隨俄羅斯的外交步伐”?！叭绻砹_斯確實(shí)與其他大國(guó)一道支持奧巴馬呼吁對(duì)伊朗進(jìn)行更強(qiáng)硬制裁,那將孤立中國(guó)”。④Alan Cowell and Thom Shanker,“Iran Nuclear Plans Start New Calls for Sanctions”,New York Times,February 8,2010.因此,奧巴馬政府把目光瞄準(zhǔn)在伊朗存在廣泛地緣政治、經(jīng)濟(jì)利益,在安理會(huì)擁有否決權(quán)的俄羅斯。一方面,美國(guó)通過(guò)聯(lián)合盟國(guó)對(duì)俄羅斯集體施壓的方式對(duì)俄進(jìn)行“威逼”;另一方面,它又通過(guò)利益交換方式對(duì)俄進(jìn)行“利誘”。據(jù)美媒體披露,2009年2月,奧巴馬親自致信俄總統(tǒng)梅德韋杰夫,指出美國(guó)政府將放棄在中東歐地區(qū)部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的計(jì)劃以獲得俄羅斯對(duì)制裁伊朗的支持。⑤“Obama Offered Deal to Russia in Secret Letter”,The New York Times,March 3,2009;David Ignatius,“On Iran,an Apostle of Patience”,The Washington Post,February 26,2009.在這樣的外交攻勢(shì)下,2009年9月23日,梅德韋杰夫訪(fǎng)問(wèn)美國(guó)時(shí)明確表示,“(對(duì)伊朗)制裁很難產(chǎn)生成效,但在某些情況下卻是不可避免的”。⑥Robert Burns,“Russia Leader Holds out Prospect of Iran Sanctions”,The Washington Post,September 23,2009.這表明俄羅斯已經(jīng)接受了美國(guó)以導(dǎo)彈防御系統(tǒng)換取其支持制裁伊朗的交易,也表明美國(guó)拉俄孤立伊朗的策略已取得初步成效。俄羅斯在伊朗核問(wèn)題上的轉(zhuǎn)向使中國(guó)陷入“孤立無(wú)援”的外交困境。最后,中國(guó)在為伊朗做出了最后的外交努力——迫使美國(guó)在制裁條款上做出一定的妥協(xié)后,選擇與美國(guó)合作,對(duì)安理會(huì)第1929號(hào)決議案投了贊成票。

在人民幣匯率問(wèn)題上,美國(guó)智庫(kù)研究人員和國(guó)會(huì)議員敦促行政部門(mén)聯(lián)合其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)集體施壓,試圖借此迫使中國(guó)改變?nèi)嗣駧哦⒆∶涝膮R率政策。在2010年2月“美中經(jīng)濟(jì)安全與評(píng)估委員會(huì)”舉行的聽(tīng)證會(huì)上,美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員阿溫德·薩伯拉馬尼批評(píng)華盛頓對(duì)付中國(guó)匯率政策的思路“過(guò)于狹窄”。他認(rèn)為亞洲、非洲和拉美新興市場(chǎng)國(guó)家遭受中國(guó)“重商主義”匯率政策之害比美國(guó)更甚,因此,它們應(yīng)比美國(guó)更有理由反對(duì)中國(guó)人為低估其幣值的匯率政策。美國(guó)需要做的是與巴西、印度、墨西哥和土耳其等主要新興經(jīng)濟(jì)體的接觸與合作,而不是對(duì)中國(guó)采取單邊和雙邊之類(lèi)的直接行動(dòng)。因?yàn)閷?duì)于像中國(guó)這樣有著民族自豪感、又多刺(thorny)的國(guó)家,直接行動(dòng)是不容易引起其積極回應(yīng)的。⑦Arvind Subramanian,“China vs.the Rest of the World?”February 4,2010,http://www.iie.com/publications/interviews/pp2010 0204subramanian.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年6月16日)該研究所另一位高級(jí)研究員弗里德·伯格斯滕也向國(guó)會(huì)進(jìn)言:“中國(guó)更容易對(duì)‘多邊聯(lián)盟’而不是對(duì)美國(guó)雙邊施壓做出積極回應(yīng),尤其是如果該聯(lián)盟包含了眾多新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”。“如果美國(guó)與那些構(gòu)成世界經(jīng)濟(jì)很大份額的國(guó)家一起協(xié)調(diào)行動(dòng),那么這項(xiàng)努力將產(chǎn)生最大的影響?！雹郈.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee on Ways and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24Bergsten_Testimony.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月30日)美國(guó)國(guó)會(huì)議員也強(qiáng)烈建議行政部門(mén)聯(lián)合國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)集體施壓。2010年4月,美130名國(guó)會(huì)議員在致行政部門(mén)的聯(lián)名信中指出,美國(guó)要解決中國(guó)的“匯率操縱”問(wèn)題,“必須有相應(yīng)的外交努力跟進(jìn),不僅要與中國(guó)開(kāi)展雙邊談判,而且要在國(guó)際貨幣基金組織內(nèi)及與其他國(guó)家開(kāi)展多邊外交。通過(guò)法律訴訟和國(guó)際施壓的綜合戰(zhàn)略,中國(guó)有可能重新考慮其對(duì)人民幣匯率的低估”。①Ellen,“130 Members of Congress Push for Action on China Currency Manipulation”,15 March,2010,http://www.trade reform.org/2010/03/130_members_of_congress_push_for_action_on_china_currency_manipu lation/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年4月20日)

美國(guó)行政部門(mén)采納了智庫(kù)和國(guó)會(huì)的建議,積極開(kāi)展多邊外交,試圖拉攏一些國(guó)家和國(guó)際組織組成反人民幣匯率政策的“多邊聯(lián)盟”,對(duì)中國(guó)進(jìn)行“國(guó)際施壓”。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納2010年4月5-7日訪(fǎng)問(wèn)印度,“目的之一是希望印度支持美國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上的立場(chǎng)”。美國(guó)之音也援引分析稱(chēng),“蓋特納訪(fǎng)印期間一定會(huì)涉及人民幣匯率問(wèn)題,這是美國(guó)爭(zhēng)取通過(guò)多邊途徑敦勸中國(guó)重估人民幣的組成部分”。②“Chinese Currency Issue Hangs Over Geithner’s Visit to New Delhi”,http://www.2point6billion.com/news/2010/04/05/chinesecurrency-issue-likely-to-hang-of-geithners-visit-to-delhi-4974.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年5月25日)美國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上拉攏新興經(jīng)濟(jì)體的外交努力取得了一些成效,印度、巴西等國(guó)相繼表態(tài)支持人民幣升值。③V.Ramakrishnan and Anoop Agrawal,“India,Brazil BackU.S.Position on Yuan Before G-20(Update1)”,Busines sW ork,April 20,2010.美國(guó)在構(gòu)筑人民幣匯率問(wèn)題上的“多邊聯(lián)盟”過(guò)程中,特別注重發(fā)揮七國(guó)集團(tuán)(G7)、國(guó)際貨幣基金組織( IMF)、世界銀行(WB)和二十國(guó)集團(tuán)(G20)等國(guó)際組織或多邊論壇的作用。在美國(guó)的外交努力下,七國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議發(fā)表公告,敦促人民幣加速升值,而且中國(guó)是“唯一”被提及匯率政策的國(guó)家。世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織也多次呼吁中國(guó)加快人民幣升值。美國(guó)還“威脅要在G20峰會(huì)上討論人民幣匯率問(wèn)題,讓G20大多數(shù)成員國(guó)向中國(guó)施壓”。④DanielW.Drezner,“The U.S.goes all in on the G-20”,April 4,2010,http://drezner.foreignpolicy.com/category/wordpress_tag/g_20.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年5月21日)

除在伊朗核問(wèn)題和人民幣匯率問(wèn)題上拉攏他國(guó)或國(guó)際組織對(duì)中國(guó)“多邊施壓”外,美國(guó)還在其他問(wèn)題上聯(lián)合他國(guó)或區(qū)域組織對(duì)中國(guó)集體施壓。如在南海問(wèn)題上,2010年7月下旬,美國(guó)一改“過(guò)去15年大多數(shù)時(shí)間一直置身于南海緊張局勢(shì)之外”的態(tài)度,高姿態(tài)介入南海島嶼爭(zhēng)端問(wèn)題。美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在越南宣布南海爭(zhēng)端的解決是美國(guó)的“國(guó)家利益”和“外交重點(diǎn)”,企圖通過(guò)給東南亞一些國(guó)家壯膽,拉它們、東盟及日本等國(guó)共同“挑戰(zhàn)中國(guó)”。再如在蘇丹和緬甸問(wèn)題上,美國(guó)也采取了拉攏“問(wèn)題國(guó)家”鄰國(guó)、地區(qū)組織間接向中國(guó)施壓的策略。在美國(guó)及其西方盟友的施壓下,非盟“對(duì)蘇丹采取強(qiáng)硬態(tài)度,取消了喀土穆2007年輪值主席國(guó)的資格”。東盟“強(qiáng)烈譴責(zé)2007年秋天在緬甸發(fā)生的政治騷亂”。⑤Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.這兩個(gè)地區(qū)組織的態(tài)度變化“對(duì)中國(guó)在這兩國(guó)(蘇丹和緬甸)政策上的轉(zhuǎn)變起到了關(guān)鍵作用”,前者導(dǎo)致中國(guó)力促蘇丹政府接受由聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南制定的向達(dá)爾富爾派遣“非盟-聯(lián)合國(guó)混合維和部隊(duì)”的方案,后者促使“北京要求緬甸政府傾聽(tīng)民眾的呼聲……并加快對(duì)話(huà)和改革的進(jìn)程”。⑥Stephanie Kleine-Ahlbrandt and Andrew Small,“China’s New Dictatorship Diplomacy:IsBeijing PartingW ith Pariahs?”Foreign Affairs,Vol.87,No.1,January/February 2008,pp.38-56.

二、美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”的特點(diǎn)

外交包含議題、目標(biāo)、手段、過(guò)程等基本要素。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交在這些基本要素上呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。第一,議題的特定性。并不是所有外交議題都適用“多邊施壓”策略,美國(guó)對(duì)華采用“多邊施壓”策略的外交議題具有如下三個(gè)特征:一是作為實(shí)施國(guó)的美國(guó)與對(duì)象國(guó)的中國(guó)在議題上存在嚴(yán)重分歧。雙方對(duì)于議題的性質(zhì)、處理方式、處理依據(jù)等存在爭(zhēng)議甚至根本對(duì)立。例如,在伊朗核問(wèn)題上,美國(guó)主張國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)伊朗實(shí)施全面、嚴(yán)厲的制裁,而“中方一直主張通過(guò)對(duì)話(huà)和平解決伊朗核問(wèn)題,認(rèn)為對(duì)話(huà)與談判是解決問(wèn)題的最佳途徑”⑦“外交部發(fā)言人闡述中國(guó)在伊朗核問(wèn)題上的立場(chǎng)”,中國(guó)新聞網(wǎng),2010年4月28日,http://www.Chinanews_com-cn/gi/gizd/news/2010/04-28/2253037.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年6月25日)。二是議題的處理或問(wèn)題的解決對(duì)中美都非常重要。例如,對(duì)于中國(guó)來(lái)講,人民幣匯率問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)貨幣主權(quán)、金融穩(wěn)定、貿(mào)易增長(zhǎng)、甚至社會(huì)穩(wěn)定,因而屬于中國(guó)重要利益、甚至是核心利益。在美國(guó)看來(lái),人民幣匯率問(wèn)題也關(guān)系到美國(guó)的就業(yè)和國(guó)際貿(mào)易收支平衡問(wèn)題,因而也屬于美國(guó)重要利益。三是中美爭(zhēng)議的議題具有國(guó)際性。伊朗核問(wèn)題、人民幣匯率問(wèn)題等議題或本身是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)(伊核問(wèn)題),或經(jīng)過(guò)美國(guó)炒作而變成國(guó)際化議題(人民幣匯率問(wèn)題)。只有中美之間爭(zhēng)議的議題具有相當(dāng)程度的國(guó)際化特性,美國(guó)才能吸引足夠數(shù)量的國(guó)家、國(guó)際組織加入到其精心構(gòu)筑的對(duì)華“多邊聯(lián)盟”中來(lái)。

第二,目標(biāo)的具體性。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”是一種外交策略而不是外交戰(zhàn)略,因而沒(méi)有一個(gè)總體目標(biāo),而是圍繞著特定議題上的具體目標(biāo)而展開(kāi)。如在人民幣匯率議題上,美國(guó)希望借助國(guó)際社會(huì)的壓力迫使中國(guó)改變?nèi)嗣駧哦⒆∶涝膮R率政策,促使人民幣升值,以此達(dá)到擴(kuò)大對(duì)華出口、增加國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)的目的。在緬甸問(wèn)題上,美國(guó)拉歐盟、日本、印度、甚至東盟向中國(guó)施壓的目的就是讓中國(guó)與緬甸軍政權(quán)保持距離,以便更好地貫徹其通過(guò)國(guó)際社會(huì)的集體制裁促使緬甸“民主化”和控制緬甸的政策意圖。在伊朗核問(wèn)題上,美國(guó)的目標(biāo)就是通過(guò)在安理會(huì)爭(zhēng)取盡可能多的成員國(guó)、尤其是俄羅斯的支持,最大限度地孤立中國(guó),從而迫使中國(guó)贊同西方提出的對(duì)伊朗實(shí)施嚴(yán)厲制裁的決議草案。

第三,手段的靈活性。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交的實(shí)施過(guò)程包含著大量的、不同層級(jí)和形式多樣的外交活動(dòng)。在施壓途徑上,既有對(duì)中國(guó)與之有著重大利益關(guān)聯(lián)的國(guó)家進(jìn)行國(guó)際孤立,進(jìn)而迫使中國(guó)與美合作的間接途徑(如美在伊朗核問(wèn)題上所為),又有直接拉攏他國(guó)、國(guó)際組織孤立中國(guó),迫使中國(guó)讓步的直接途徑(如在人民幣匯率問(wèn)題上所為)。在政府層面上,既有美國(guó)對(duì)拉攏對(duì)象的各種形式的雙邊活動(dòng),又有通過(guò)國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議開(kāi)展的多邊外交活動(dòng)。前者如美國(guó)對(duì)被拉攏國(guó)進(jìn)行高官訪(fǎng)問(wèn)、首腦外交,美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納訪(fǎng)問(wèn)印度,游說(shuō)印度聯(lián)手對(duì)人民幣匯率施壓即是一例;后者如美國(guó)通過(guò)其駐國(guó)際組織的代表或出席國(guó)際會(huì)議的代表對(duì)國(guó)際組織成員國(guó)和國(guó)際會(huì)議參加國(guó)的游說(shuō)活動(dòng),例如美國(guó)駐安理會(huì)代表與其西方同事在安理會(huì)就制裁伊朗的決議草案進(jìn)行磋商,美國(guó)財(cái)長(zhǎng)在G7會(huì)議上就人民幣匯率問(wèn)題與歐、日國(guó)家財(cái)長(zhǎng)交換意見(jiàn),等等。在非政府層面,美國(guó)及其盟國(guó)的媒體、非政府組織也通過(guò)制造國(guó)際輿論、發(fā)起公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)等方式配合政府的對(duì)華“多邊施壓”行動(dòng)。如在蘇丹達(dá)爾富爾問(wèn)題上,美國(guó)及其西方伙伴國(guó)的媒體攻擊中國(guó)“貪圖蘇丹的石油資源”,為此不惜利用自己在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)席位阻止國(guó)際社會(huì)對(duì)蘇丹實(shí)施的制止“人道主義災(zāi)難”的制裁,以此丑化中國(guó)的國(guó)際形象。西方人權(quán)組織發(fā)起抵制“北京奧運(yùn)”的國(guó)際公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)。美國(guó)眾多人權(quán)組織還通過(guò)聯(lián)名致信的方式敦促奧巴馬總統(tǒng)在訪(fǎng)問(wèn)北京時(shí)向中國(guó)政府施壓。①“Save Darfur Coalition,Members of Congress and 40,401 Activists Urge President Obama to Make Sudan a Priority During China Visit”,http://www.savedarfur.org/pages/press/save-darfur-coalition-members-of-congress-and-40401-activists-urge-presiden/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月15日)此外,在外交手腕上,美國(guó)還采用諸如與拉攏對(duì)象國(guó)進(jìn)行幕后交易、離間中國(guó)與他國(guó)的關(guān)系等手段。如前文提到的美國(guó)為了最大限度地孤立中國(guó),采取利益交換手段拉俄羅斯加入西方對(duì)伊朗制裁的行列;美國(guó)近來(lái)還在南海問(wèn)題上挑撥中國(guó)與東盟關(guān)系,試圖拉東盟加入其圍堵中國(guó)的“多邊聯(lián)盟”。

第四,過(guò)程的漸次性。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交的過(guò)程也是其在特定議題領(lǐng)域構(gòu)筑針對(duì)中國(guó)的“多邊聯(lián)盟”的過(guò)程。從拉攏盟友到爭(zhēng)取“非敵非友”國(guó)家,美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”不斷地形成和壯大,并從核心層、次核心層擴(kuò)展到外圍層次。在這一過(guò)程中,首先加入美國(guó)“多邊聯(lián)盟”的是美國(guó)的盟友。在美國(guó)的眾多盟友中,歐盟、日本因在價(jià)值觀(guān)、地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)利益上與中國(guó)存在較大分歧與矛盾,在人權(quán)、氣候、貿(mào)易等議題上往往與美國(guó)的立場(chǎng)更為接近,加之二者特別是歐盟擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際政治影響力,它們更易于加入美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”,并構(gòu)成美對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的核心層。加拿大、澳大利亞、韓國(guó)等中等強(qiáng)國(guó)既是美國(guó)重要的貿(mào)易伙伴,又是美國(guó)的戰(zhàn)略盟友,因而在人權(quán)、經(jīng)貿(mào)和地區(qū)安全議題上容易成為美國(guó)對(duì)華施壓的伙伴。如在2010年多倫多峰會(huì)前夕,加拿大財(cái)長(zhǎng)公開(kāi)宣稱(chēng),人民幣匯率被低估導(dǎo)致“重大的國(guó)際貿(mào)易不平衡”,這一問(wèn)題對(duì)全球經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要,不應(yīng)繼續(xù)回避下去。這一表態(tài)使加拿大成為第一個(gè)公開(kāi)支持美國(guó)利用G20峰會(huì)對(duì)人民幣施壓的國(guó)家。①“G20 summit in June in Canada trying to take advantage pressure on China to revalue yu”,March 29,2010,http://boards.cannabis.com/current-events/183067-g20-summit-june-canada-trying-take-advantage-pressure-china-revalue-yu.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月23日)但這些盟國(guó)在國(guó)際格局中的實(shí)力和地位不及歐、日,對(duì)議題的影響力有限,因此只能構(gòu)成美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的次核心層。國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際組織在世界經(jīng)濟(jì)的功能性領(lǐng)域代表著某種國(guó)際合法性,加上美國(guó)在投票權(quán)或人事權(quán)上對(duì)上述組織的掌控,因而它們成了美國(guó)在經(jīng)貿(mào)議題上對(duì)中國(guó)施壓的重要工具。但其對(duì)中國(guó)的影響力有限,因而也屬于美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的次核心層。在爭(zhēng)取到盟友的支持后,美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的構(gòu)筑由核心層、次核心層向外圍擴(kuò)展。一些與美國(guó)“非敵非友”的中小國(guó)家、新興大國(guó)和地區(qū)性國(guó)際組織成了美國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大“多邊聯(lián)盟”陣營(yíng)的拉攏對(duì)象。由于這些國(guó)家或國(guó)際組織并非美國(guó)盟友或未受美國(guó)控制,在一些議題上與美國(guó)立場(chǎng)不一致甚至對(duì)立(如在伊朗核問(wèn)題上巴西反對(duì)制裁伊朗),因而它們只能構(gòu)成美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的外圍。但它們或者在安理會(huì)擁有投票權(quán),或者隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致其國(guó)際影響力蒸蒸日上,或者在地區(qū)事務(wù)中扮演著重要作用,因而又是美國(guó)需要付出較大外交努力爭(zhēng)取的對(duì)象。爭(zhēng)取它們的加入、尤其是作為安理會(huì)“五?！敝坏亩砹_斯加入,既是美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交的難點(diǎn),也是美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交取得成效的突破口,這在伊朗核問(wèn)題上表現(xiàn)得非常明顯。

三、美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”的動(dòng)因

近年來(lái)美國(guó)對(duì)中國(guó)更多地采取間接的、多邊的施壓策略并非偶然,下列因素驅(qū)動(dòng)著美國(guó)調(diào)整對(duì)華外交策略。第一,中國(guó)國(guó)家利益的擴(kuò)展導(dǎo)致中美在第三方、特別是美國(guó)所謂“問(wèn)題國(guó)家”議題上的摩擦增多,這成了美國(guó)調(diào)整對(duì)華外交策略的前提。進(jìn)入21世紀(jì),為了確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)快速增長(zhǎng)所需要的資源和市場(chǎng),中國(guó)加大了向海外、特別是向發(fā)展中國(guó)家投資的力度。然而,美國(guó)卻更多地從政治和戰(zhàn)略角度對(duì)中國(guó)的海外投資及其對(duì)美國(guó)的影響進(jìn)行負(fù)面解讀。如在2008年3月18日“美中經(jīng)濟(jì)安全與評(píng)估委員會(huì)”舉行的“中國(guó)正在擴(kuò)張全球影響:外交政策目標(biāo)、實(shí)踐和工具”聽(tīng)證會(huì)上,出席聽(tīng)證會(huì)的智庫(kù)人員、大學(xué)教授、國(guó)會(huì)議員都傾向于認(rèn)為中國(guó)的海外投資削弱了美國(guó)在亞非拉地區(qū)的影響力。中國(guó)在諸如伊朗、蘇丹、緬甸等“問(wèn)題國(guó)家”的投資“忽視了民主和人權(quán),嚴(yán)重影響了西方國(guó)家推進(jìn)全球民主、人權(quán)和善治政府的努力”。中國(guó)為獲取能源及其他資源對(duì)美國(guó)認(rèn)定的這些“問(wèn)題國(guó)家”進(jìn)行的巨額投資,“增強(qiáng)了這些國(guó)家的政府對(duì)抗國(guó)際社會(huì)的能力,嚴(yán)重阻礙了相關(guān)問(wèn)題的解決”。每當(dāng)安理會(huì)處理“問(wèn)題國(guó)家”侵犯人權(quán)、人道主義災(zāi)難和核武器擴(kuò)散等問(wèn)題時(shí),中國(guó)“總是以不干涉內(nèi)政為由”為這些國(guó)家提供“事實(shí)上的保護(hù)和支持”,從而使美國(guó)對(duì)這些國(guó)家及其所在地區(qū)的影響力受到挑戰(zhàn)。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.客觀(guān)上講,中國(guó)對(duì)美國(guó)所謂“問(wèn)題國(guó)家”的商業(yè)介入既引起了美國(guó)的關(guān)注和不滿(mǎn),也對(duì)美國(guó)及其西方盟友處理“問(wèn)題國(guó)家”的麻煩構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。因?yàn)閷?duì)“問(wèn)題國(guó)家”的處理除了涉及中國(guó)在這些國(guó)家的商業(yè)利益外,還可能影響到中國(guó)周邊地緣安全(如緬甸問(wèn)題)、中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的聲譽(yù)等重大利益,因而中國(guó)不愿輕易放棄在這些國(guó)家的既得利益而與美國(guó)及其盟友合作。為此,美國(guó)認(rèn)為有必要采取措施對(duì)中國(guó)施壓,迫使中國(guó)在處理“問(wèn)題國(guó)家”的麻煩上選擇與西方合作。但鑒于中國(guó)日益增長(zhǎng)的大國(guó)實(shí)力和國(guó)際影響力,美國(guó)認(rèn)為拉攏其他國(guó)家或國(guó)際組織對(duì)中國(guó)集體施壓的效果可能比單方面直接對(duì)華施壓效果更好。

第二,中美實(shí)力對(duì)比發(fā)生重要變化,這是美國(guó)對(duì)華實(shí)施外交新策略的根本動(dòng)因。改革開(kāi)放以來(lái),特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),中國(guó)的綜合國(guó)力上升速度加快,國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)。“中國(guó)獨(dú)一無(wú)二、在世界范圍內(nèi)大規(guī)模地崛起”極大地提升了中國(guó)維護(hù)自己國(guó)家利益的決心和能力。“日益崛起的經(jīng)濟(jì)和軍事力量促使北京尋求一種更強(qiáng)硬的外交政策”。③Brahma Chellaney,“China’s mastery of America’s domain:Military might earns Beijing deference on the economic battlefield”,http://www.washingtontimes.com/news/2010/jun/21/chinas-masteryof-americas-domain.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月24日)中國(guó)越來(lái)越希望他國(guó)(包括美國(guó))尊重自己的國(guó)家利益,并越來(lái)越敢于在涉及自己國(guó)家核心利益的議題上對(duì)美國(guó)說(shuō)“不”。2008年金融危機(jī)進(jìn)一步縮小了中國(guó)與美國(guó)的GDP差距,導(dǎo)致中美之間的相互依存越來(lái)越均衡化,這使美國(guó)在對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬時(shí)不能不有所顧慮。何況中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的常任理事國(guó),這一席位賦予中國(guó)的否決權(quán)又使得中國(guó)擁有了抵制美國(guó)壓力的重要手段。此外,目前美國(guó)深陷伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的泥潭,又遭到金融危機(jī)的重創(chuàng),其國(guó)家實(shí)力和國(guó)際影響力受到相當(dāng)程度的削弱,這也限制了華盛頓對(duì)華推行強(qiáng)硬政策的能力。在這種情形下,通過(guò)拉攏、鼓動(dòng)他國(guó)和國(guó)際組織對(duì)中國(guó)進(jìn)行“多邊施壓”,成了美國(guó)在一些中國(guó)難以與其合作的議題上迫使中方讓步的靈活策略選擇。

第三,在全球化加深背景下中美關(guān)系的國(guó)際化是美國(guó)謀求對(duì)華“多邊施壓”的又一重要原因。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),隨著中國(guó)力量的增長(zhǎng)和影響力的上升,中美關(guān)系的意義和影響逐漸超越雙邊范圍,向地區(qū)和國(guó)際層面延伸。全球化的深化發(fā)展所帶來(lái)的一系列后果(包括跨國(guó)問(wèn)題的增多和相互依存的上升),都在不斷提升中美合作的需要。美國(guó)越來(lái)越意識(shí)到,當(dāng)今世界存在許多急需中美合作才能解決的重大問(wèn)題,①Elizabeth C.Economy and Adam Segal,“The G-2 Mirage”,Foreign Affairs,May/June 2009,Vol.88,Number 3,pp.14-23.缺少中國(guó)的參與而建立起來(lái)的國(guó)際合作是很難有效發(fā)揮作用的。因此,美國(guó)一直將中國(guó)視作其多邊合作的重要對(duì)象。然而,由于兩國(guó)在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、戰(zhàn)略利益關(guān)切等方面存在太多的不一致,中國(guó)并非在所有議題上都愿意與美國(guó)合作。因此,游說(shuō)、動(dòng)員他國(guó)及國(guó)際組織迫使中國(guó)合作成了美國(guó)重要的外交策略。

第四,中國(guó)希望通過(guò)加入美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際體制來(lái)維護(hù)本國(guó)利益,為美國(guó)對(duì)華施展“多邊施壓”外交提供了機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放后,中國(guó)開(kāi)始調(diào)整對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的現(xiàn)行國(guó)際體制的態(tài)度,希望通過(guò)參與而非挑戰(zhàn)來(lái)更好地維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)自己的利益。為了緩解國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)快速崛起的疑慮,中國(guó)越來(lái)越重視自己的國(guó)際形象塑造或軟實(shí)力打造,中國(guó)這種轉(zhuǎn)變?cè)诳陀^(guān)上給美國(guó)對(duì)華開(kāi)展“多邊施壓”提供了可乘之機(jī),為其利用多邊國(guó)際組織和國(guó)際社會(huì)的集體壓力來(lái)孤立中國(guó)、迫使中國(guó)與其合作或做出妥協(xié)提供了契機(jī)。因?yàn)椤爸袊?guó)并不想被孤立,甚至在否決安理會(huì)制裁決議時(shí),中國(guó)也懇請(qǐng)俄羅斯跟它一起投否決票,非常不愿意在‘五?！刑亓ⅹ?dú)行”?！叭绻绹?guó)在拉攏其關(guān)鍵盟友、‘問(wèn)題國(guó)家’鄰國(guó)和地區(qū)組織上投入外交精力,那么,讓中國(guó)留在危機(jī)解決進(jìn)程里將更容易些,它與西方合作的程度也會(huì)更高一些”。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.

此外,作為超級(jí)大國(guó)的美國(guó)在國(guó)際社會(huì)的號(hào)召力、中國(guó)與美國(guó)的西方盟友在價(jià)值觀(guān)上的差異、新興崛起國(guó)家與中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)、周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)崛起的不安等因素,均為美國(guó)拉攏這些國(guó)家孤立中國(guó)提供了客觀(guān)條件。如在人民幣匯率問(wèn)題上,印度、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體在與中國(guó)的雙邊貿(mào)易中存在較大逆差,這成為美國(guó)拉攏它們共同對(duì)付中國(guó)的客觀(guān)條件。在南海問(wèn)題上,中國(guó)與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊等國(guó)在南海主權(quán)問(wèn)題上的爭(zhēng)議及日本、印度、澳大利亞等國(guó)對(duì)中國(guó)海上實(shí)力擴(kuò)展的不安,為美國(guó)拉攏它們圍堵中國(guó)提供了契機(jī)。

四、對(duì)中國(guó)外交的挑戰(zhàn)

美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交給中國(guó)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn),考驗(yàn)著中國(guó)的外交智慧。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。第一,中國(guó)受到的壓力倍增。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交使中國(guó)不僅受到來(lái)自美國(guó)的壓力,而且受到另外兩方面的壓力。一是來(lái)自被美國(guó)拉攏的國(guó)家或國(guó)際組織的壓力。如在人民幣匯率問(wèn)題上,中國(guó)不僅受到美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)起的一波又一波要求人民幣升值的壓力,而且由于美國(guó)將人民幣匯率問(wèn)題國(guó)際化,讓“全球關(guān)注聚焦于中國(guó)的匯率失調(diào)和它遲遲不愿意啟動(dòng)糾正措施上”③C.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee onWays and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24_Bergsten_Testimony.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月30日),從而使中國(guó)受到來(lái)自歐盟、加拿大、印度、巴西等國(guó)和 IMF、WB等國(guó)際組織的壓力。與來(lái)自美國(guó)的壓力不同,這些被美國(guó)拉攏的國(guó)家或國(guó)際組織給中國(guó)的壓力往往被視為一種國(guó)際社會(huì)的集體壓力,體現(xiàn)著某種正當(dāng)?shù)暮戏ㄐ?。中?guó)若抵制則是無(wú)視國(guó)際社會(huì)的正義呼聲或要求,從而會(huì)付出國(guó)際形象受損的代價(jià)。二是來(lái)自中國(guó)的“保護(hù)對(duì)象”的壓力。如伊朗在目睹了中國(guó)所承受的外交壓力后,感到十分不安和恐懼,它擔(dān)心中國(guó)會(huì)像俄羅斯一樣因承受不住美國(guó)及其盟友的壓力而將其拋棄。為了保住中國(guó)這最后一座“靠山”,伊朗也開(kāi)始通過(guò)各種方式對(duì)中國(guó)施壓。如伊朗外交部發(fā)言人邁赫曼·帕拉斯特(Ramin Mehman Parast)在一次新聞發(fā)布會(huì)上曾表示,“中國(guó)是個(gè)偉大的國(guó)家,有足夠的實(shí)力頂住美國(guó)壓力,自主做出決定……我們希望中國(guó)奉行獨(dú)立自主的外交政策,以維護(hù)其國(guó)家利益為重”①?gòu)埫?“伊朗稱(chēng)希望中國(guó)在對(duì)伊制裁上不要屈服于壓力”,路透中文網(wǎng),http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA-1840620100309.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月23日)。這種請(qǐng)求加威脅的口吻和話(huà)語(yǔ)代表了以另一種方式、從另一個(gè)方向?qū)χ袊?guó)施加的壓力。這樣,來(lái)自美國(guó)的壓力、美國(guó)對(duì)華“多邊聯(lián)盟”伙伴國(guó)或國(guó)際組織的壓力、美國(guó)推動(dòng)國(guó)際社會(huì)制裁對(duì)象國(guó)的壓力,構(gòu)成了加在中國(guó)身上的三重壓力,從而使中國(guó)外交陷入窘境。

第二,中國(guó)被置于進(jìn)退兩難的外交困境,外交選擇余地縮小。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交往往將中國(guó)置于一種尷尬的外交困境之中,使中國(guó)面臨著外交上的兩難選擇——要么與美國(guó)及其盟友合作,使自己在特定議題上的國(guó)家利益受損;要么站到國(guó)際社會(huì)的反對(duì)面,付出國(guó)際形象或其他利益被嚴(yán)重?fù)p害的代價(jià)。這種兩難境地意味著中國(guó)在特定議題上的外交回旋余地大大縮小,基本失去了按自己的意志塑造問(wèn)題解決方案的能力。如在伊朗核問(wèn)題上,美國(guó)突破俄羅斯后,中國(guó)被空前孤立,中國(guó)外交一度陷入兩難困境。一方面,中國(guó)若繼續(xù)堅(jiān)持自己的立場(chǎng),在安理會(huì)反對(duì)西方推動(dòng)的對(duì)伊朗制裁的決議草案,則易被國(guó)際社會(huì)視為中國(guó)為了自己在伊朗的石油利益,不惜動(dòng)用否決權(quán)破壞國(guó)際社會(huì)用制裁手段解決伊核問(wèn)題的努力,從而給國(guó)際社會(huì)留下“中國(guó)是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的大國(guó)”的印象,中國(guó)的國(guó)家形象由此受損;另一方面,伊朗是中國(guó)最大的石油供應(yīng)國(guó)之一,中國(guó)與伊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及在伊投資規(guī)模十分巨大。如果中國(guó)選擇無(wú)條件地支持制裁伊朗,則很有可能“失去的不止是12%的石油進(jìn)口,在伊朗的800億美元投資、價(jià)值數(shù)百億美元的石油期貨合同,更重要的是將失去伊朗-巴基斯坦-中國(guó)這條遠(yuǎn)離美英艦隊(duì)、無(wú)比安全的陸地石油管道”。②孫哲主編:《全球金融危機(jī)與中美關(guān)系變革》,時(shí)事出版社,2010年,第7頁(yè)。

第三,周邊安全問(wèn)題更加復(fù)雜化。中國(guó)與不少周邊國(guó)家因歷史原因存在領(lǐng)土糾紛。對(duì)于中國(guó)近些年來(lái)的快速崛起,周邊國(guó)家表示疑慮或擔(dān)憂(yōu),“中國(guó)威脅論”在周邊大多數(shù)國(guó)家仍然頗有市場(chǎng)。一些周邊國(guó)家基于對(duì)中國(guó)崛起的恐懼欲拉攏域外大國(guó)平衡中國(guó)。如東盟為了平衡中國(guó)日漸上升的影響力,決定邀請(qǐng)美國(guó)與俄羅斯出席2011年秋天的東亞峰會(huì)。這給美國(guó)拉中國(guó)周邊國(guó)家圍堵中國(guó)、插手中國(guó)周邊安全問(wèn)題提供了契機(jī),從而使本已復(fù)雜的中國(guó)周邊安全問(wèn)題更加復(fù)雜化。

結(jié)語(yǔ)

全球化催生出多樣的外交議題,中美在一些外交議題上存在著重大的利益分歧。為了迫使或促使中國(guó)合作或讓步,美國(guó)除了繼續(xù)保持對(duì)華單邊和雙邊施壓途徑外,也加大了對(duì)華“多邊施壓”的外交力度。美國(guó)對(duì)華“多邊施壓”外交并非其對(duì)華“接觸+遏制”戰(zhàn)略的調(diào)整,而是美國(guó)在新形勢(shì)、新環(huán)境下對(duì)華外交策略的調(diào)整。美國(guó)調(diào)整對(duì)華外交策略是中美關(guān)系在全球化加深背景下更加復(fù)雜化的反映。面對(duì)中國(guó)的快速崛起,美國(guó)越來(lái)越發(fā)現(xiàn)自己既不能像以往那樣過(guò)多地使用簡(jiǎn)單和直接的單邊、雙邊施壓策略迫使中國(guó)讓步,又不能將中國(guó)排斥在解決國(guó)際問(wèn)題的多邊進(jìn)程之外。美國(guó)更傾向于在中國(guó)難以合作或讓步的議題上采取間接、迂回的外交策略。拉攏盟友、非敵非友國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)中國(guó)進(jìn)行“多邊施壓”就是這樣一種靈活的外交策略?？梢灶A(yù)見(jiàn),只要某一外交議題事關(guān)美國(guó)重大利益,又離不開(kāi)中國(guó)的合作,而中國(guó)又難以與其合作,美國(guó)將會(huì)繼續(xù)對(duì)中國(guó)施展“多邊施壓”策略。對(duì)此,中國(guó)應(yīng)有應(yīng)對(duì)之策,以免使自己陷入進(jìn)退兩難的外交困境。