王 強(qiáng) 李 軍 王秀清

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100193)

從山東省看我國(guó)農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度的影響因素＊

王 強(qiáng) 李 軍 王秀清

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100193)

文章以山東省的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)為研究中心,分析中國(guó)農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度的影響因素。文章認(rèn)為,自然災(zāi)害、國(guó)家與地方政府的財(cái)力、救災(zāi)設(shè)備與技術(shù)、政府與民間的相互配合以及災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)急是影響我國(guó)救災(zāi)制度的重要因素,應(yīng)成為推動(dòng)我國(guó)救災(zāi)事業(yè)的重要借鑒。

農(nóng)業(yè);災(zāi)害;救災(zāi)制度;山東

我國(guó)是世界上災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)之一,災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地區(qū)廣、造成損失大。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,山東省也是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的區(qū)域。為了減輕災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響,各級(jí)部門積累了豐富的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn),通過(guò)反復(fù)的實(shí)踐與試錯(cuò),選擇了一套行之有效的救災(zāi)制度。農(nóng)業(yè)救災(zāi)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,完善有效的救災(zāi)制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定至關(guān)重要?？偨Y(jié)這些經(jīng)驗(yàn),對(duì)于推動(dòng)山東省,乃至全國(guó)的農(nóng)業(yè)救災(zāi)事業(yè)都會(huì)有所裨益。

一、自然條件對(duì)災(zāi)害發(fā)生和救災(zāi)制度選擇的影響

由于所處區(qū)域的不同,各地主要致災(zāi)災(zāi)種也有所差別?？傮w而言,北方旱災(zāi)居多,南方則是旱澇災(zāi)害均有發(fā)生。災(zāi)害的發(fā)生具有群發(fā)性和伴發(fā)性的特征,這一特征的形成是由復(fù)雜多樣的自然生態(tài)條件和農(nóng)業(yè)自然環(huán)境脆弱所致,占國(guó)土面積 46%的東部由于季風(fēng)氣候的盛行,使我國(guó)常發(fā)生大面積的旱澇災(zāi)害;占全國(guó)陸地面積 55%的西北部和青藏高寒區(qū)氣候寒冷、雨量稀少,是旱災(zāi)半旱災(zāi)的多發(fā)地;北部則雨量分布均為不均,極易發(fā)生雨澇災(zāi)害;南部則高山丘陵地形復(fù)雜,降水不均,旱災(zāi)頻發(fā)。①王國(guó)敏:《中國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理與防范體系研究》,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社 2007年版,第 40-42頁(yè)。正是由于自然災(zāi)害的不可抗性,如何正確應(yīng)對(duì),選擇適合的救災(zāi)制度就成為一項(xiàng)重要的挑戰(zhàn)。同樣,各地主要致災(zāi)災(zāi)種的不同,決定了主要的防災(zāi)救災(zāi)制度也會(huì)有所差異。

受制于多變的自然條件,中國(guó)“天災(zāi)流行,國(guó)家代有”。為減輕災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞,歷朝歷代在實(shí)踐中逐漸整理出一套適應(yīng)客觀情況的救災(zāi)制度,這些制度集中體現(xiàn)在南宋董煟所編撰的《救荒活民書》中。從實(shí)效看,許多制度如災(zāi)害的及時(shí)賑濟(jì)、蠲免賦稅、以工代賑、倉(cāng)儲(chǔ)制度等,被歷史證明是行之有效的;與以往所理解的被動(dòng)的行政救災(zāi)模式不同,兩宋以后開(kāi)始逐漸增加了市場(chǎng)化運(yùn)作救災(zāi)和社會(huì)化救災(zāi)的內(nèi)容,至清代的時(shí)候達(dá)到救災(zāi)制度的鼎盛②張文:《兩宋賑災(zāi)救荒措施的市場(chǎng)化與社會(huì)化進(jìn)程》,《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)》,2003年第 1期;倪玉平:《試論清代的荒政》,《東方論壇》,2002年第 4期。。有些制度即使在當(dāng)今社會(huì)也普遍存在。比如倉(cāng)儲(chǔ)制度,由于我國(guó)幅員遼闊,人口眾多,各個(gè)地區(qū)自然條件大不相同,災(zāi)害發(fā)生的規(guī)模和頻率都有較大差別,通過(guò)倉(cāng)儲(chǔ)制度的建立,一是物資儲(chǔ)備可以在最短的時(shí)間內(nèi)運(yùn)送到災(zāi)區(qū)第一線;二是可以運(yùn)轉(zhuǎn)有序、避免混亂;三是可以提高物資的使用效率;四是可以降低抗災(zāi)救災(zāi)的成本③郝繼明,《完善我國(guó)當(dāng)前抗災(zāi)救災(zāi)制度的主要著力點(diǎn)——從南方數(shù)省大規(guī)?？箵粲暄┍鶅鰹?zāi)害說(shuō)起》,《中國(guó)人口、資源與環(huán)境》,2008年第 4期。。再如水利建設(shè),更是改造和利用自然條件的有力措施,通過(guò)水利防汛抗旱是自大禹治水而來(lái)就被證明有效的制度形式,而由此形成的集體合力更是被一些研究者視為統(tǒng)一帝國(guó)形成的重要原因。④江太新:《清代救災(zāi)與經(jīng)濟(jì)變化關(guān)系試探——以清代救災(zāi)為例》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2008年第 3期。

從另一方面看,不適應(yīng)自然條件的救災(zāi)制度在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中或者逐漸被淘汰,比如災(zāi)害的祈禳,與實(shí)際毫無(wú)意義,它的消亡是歷史的必然;或者經(jīng)過(guò)不斷的改造,在適應(yīng)了新自然條件的需要后得以保存。但必須注意的是,人類對(duì)于災(zāi)害的改造往往具有雙重性,一方面人類通過(guò)防災(zāi)抗災(zāi),在一定程度上減輕了自然災(zāi)害;另一方面人類的活動(dòng)卻會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)的破壞自然環(huán)境,加劇或直接造成某些自然災(zāi)害,或成為新災(zāi)害的誘發(fā)因素。

二、國(guó)家和地方政府財(cái)力對(duì)農(nóng)業(yè)救災(zāi)效果的影響

新中國(guó)成立之后的山東省農(nóng)業(yè)救災(zāi)的事實(shí)證明,政府對(duì)農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)投入水平與減災(zāi)效果密切相關(guān)。從山東省各個(gè)時(shí)期救災(zāi)款的投入看,力度是很大的。

雖然救災(zāi)款總額呈現(xiàn)增加趨勢(shì),但與山東省 GDP、財(cái)政支出相比,卻呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì) (圖1)。這一正反相關(guān)現(xiàn)象說(shuō)明,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,救災(zāi)資金的投入已經(jīng)不是地區(qū)的重要負(fù)擔(dān),處于防災(zāi)的考慮,政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大對(duì)災(zāi)害預(yù)防與救濟(jì)的投入。

圖1 山東省救災(zāi)款占 GDP、財(cái)政支出比重變化圖

與這一需要相悖的是,中央與地方雖然經(jīng)過(guò)了財(cái)政的改革,但二者對(duì)救災(zāi)的投入?yún)s與實(shí)際收入不相符合,各地對(duì)中央的依賴過(guò)深。從山東省的情況看,國(guó)家對(duì)救災(zāi)的投入占據(jù)的比重較本地投入的多 (圖2)。孫紹騁指出,“隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行,地方政府的收入逐漸增加,已經(jīng)在總量上超過(guò)中央政府的收入,但是它作為救災(zāi)活動(dòng)的直接受益方,卻只承擔(dān)了救災(zāi)款項(xiàng)的一小部分,剩余部分由中央政府承擔(dān)。”因此,“中央政府投入相對(duì)較多,地方政府則顯得投入嚴(yán)重不足”。①孫紹騁:《中國(guó)救災(zāi)制度研究》,商務(wù)印書館 2004年,第 193頁(yè)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的最主要原因在于中央與地方在救災(zāi)上的責(zé)權(quán)劃分不清,這應(yīng)成為下一階段的改革重點(diǎn)。

圖2 國(guó)家與山東省救災(zāi)款占財(cái)政支出比重對(duì)比圖 (1991-2005)

建國(guó)以來(lái)隨著救災(zāi)款額的增加,山東省救災(zāi)的效果也是較為顯著的。1950-2007年,山東省救災(zāi)款投入量與糧食產(chǎn)量之間呈現(xiàn)正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為 0.603。從救災(zāi)款數(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的變化看,救災(zāi)款的增加對(duì)于生產(chǎn)總值的提高也是十分明顯的,兩者的相關(guān)系數(shù)為 0.78(圖3)。

從山東省救災(zāi)的幾個(gè)時(shí)期看,建國(guó)初期由于經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂,農(nóng)民生活困頓,面對(duì)災(zāi)害難以實(shí)現(xiàn)自救,政府大量的救災(zāi)投入對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)作用明顯,水利工程等防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施的建設(shè)都取得了豐碩的成果;人民公社時(shí)期雖然政府仍舊重視救災(zāi)投入,但由于“文革”的干擾,在 20世紀(jì) 60年代中后期到 70年代前期救災(zāi)投入下降明顯,這一時(shí)期的救災(zāi)效果由于受到政治影響,相應(yīng)的防汛抗旱工程進(jìn)展緩慢;1979年改革開(kāi)放以來(lái),救災(zāi)款的大量投入為經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),促進(jìn)了山東省各項(xiàng)防災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。

同樣的事實(shí)表明,國(guó)家對(duì)救災(zāi)的投入也會(huì)取得較高的回報(bào)率。20世紀(jì) 90年代,全國(guó)對(duì)抗旱投入資金合計(jì) 398.5億元,挽回糧食損失 3500億公斤、經(jīng)濟(jì)損失 3545億元,挽回的損失約占投入的 9倍。這充分反映了政府對(duì)農(nóng)業(yè)救災(zāi)的投入是有效率的,是有較高回報(bào)率的。反之,胡鞍鋼指出,1981-1990年,全國(guó)灌溉面積保有量?jī)魷p 282.9萬(wàn) hm2,由于水利工程效益的衰減,其抵御干旱、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害的作用也降低。①胡鞍鋼:《中國(guó)自然災(zāi)害與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,湖北科學(xué)技術(shù)出版社 1997年版,第 18頁(yè)。田紀(jì)云曾撰文指出,“我國(guó)糧食生產(chǎn)近幾年一直上不去,原因是多方面的。從客觀上來(lái)講,水旱災(zāi)害的困擾是一個(gè)原因;從主觀上看,也與一度忽視農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)。‘六五’計(jì)劃以來(lái),對(duì)水利投入大量減少,以致工程老化、失修現(xiàn)象十分嚴(yán)重”。②田紀(jì)云:《田紀(jì)云副總理在中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)成立會(huì)議上的講話》,《災(zāi)害學(xué)》,1989年第 3期?？梢?jiàn),投入與收益是成正比的。

從全國(guó)的情況看,有無(wú)抗旱投入對(duì)于減災(zāi)效果的意義大不一樣。但減災(zāi)救災(zāi)是一項(xiàng)系統(tǒng)的過(guò)程,不可能完全依靠中央政府的投入,地方的相應(yīng)支出也十分重要。特別是在1980年財(cái)政改革后,救災(zāi)款逐步實(shí)現(xiàn)了分級(jí)管理,部分省、區(qū)如甘肅、寧夏、貴州、青海、西藏、新疆等還實(shí)行了救災(zāi)經(jīng)費(fèi)包干,使地方政府的責(zé)任更大。

三、救災(zāi)設(shè)備、救災(zāi)技術(shù)對(duì)救災(zāi)效果的影響

技術(shù)是人類在認(rèn)識(shí)自然和改造自然的反復(fù)實(shí)踐中積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí),它對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的影響是不言而喻的,特別是明中葉之前,它成為中國(guó)領(lǐng)先世界的主要原因③N eedham,Joseph.“Introduction”in Robert K.G.Temple.China Land ofDiscovery and Invention.Wellingborough:Patrick-Stephens,1986;[美]喬爾·莫基爾:《富裕的杠桿:技術(shù)革新與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步》,華夏出版社 2008年版。。技術(shù)對(duì)于農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度也效果明顯。因此,必須重視救災(zāi)技術(shù)對(duì)于農(nóng)業(yè)救災(zāi)的作用,山東農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度發(fā)展的歷史表明,救災(zāi)設(shè)備與救災(zāi)技術(shù)的投入能有助于救災(zāi)效率的有效提高,明中葉之后引進(jìn)抗旱性強(qiáng)的美洲作物,通過(guò)這種技術(shù)的改變,成功地提高了防災(zāi)救災(zāi)的效率,人口數(shù)量、糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。④李軍:《美洲糧食作物的引進(jìn)及其引發(fā)的救災(zāi)制度變遷》,[韓]《亞洲研究》,2008年第 1期。

由于技術(shù)的不成熟,洪澇災(zāi)害的發(fā)生常導(dǎo)致死亡百萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)人。20世紀(jì) 30年代的七次大洪水導(dǎo)致直接死亡人數(shù) 65萬(wàn)。隨著現(xiàn)代化技術(shù)的進(jìn)步,新中國(guó)成立以來(lái),全國(guó)每年平均因水災(zāi)造成的死亡人數(shù)降為 5352人,⑤張玉環(huán),李周:《大江大河水災(zāi)防治對(duì)策的研究》,中國(guó)水利水電出版社 2004年版,第 35-36頁(yè)。呈遞減趨勢(shì)。但在總因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)中仍據(jù)較大比例,兩者相關(guān)系數(shù)為0.92(圖4),說(shuō)明水災(zāi)造成的傷亡極為嚴(yán)重,抗汛任務(wù)艱巨。因此,作為一種突發(fā)性很強(qiáng)的災(zāi)害,對(duì)水災(zāi)的防范技術(shù)、救災(zāi)設(shè)備必須進(jìn)一步完善。

圖4 1991-2000年因水災(zāi)死亡人數(shù)與因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)對(duì)比圖

山東省救災(zāi)防災(zāi)技術(shù)建國(guó)后獲得大幅度提高,在災(zāi)害預(yù)測(cè)、救助等都發(fā)展迅速。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論,技術(shù)的進(jìn)步包含資本節(jié)約型技術(shù)進(jìn)步、勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)進(jìn)步、中性技術(shù)進(jìn)步三種形式,山東省農(nóng)業(yè)救災(zāi)過(guò)程,曾經(jīng)以大規(guī)模發(fā)動(dòng)人員進(jìn)行救災(zāi)活動(dòng)為中心,比如以工代賑等等,但其后隨著科技的發(fā)展,救災(zāi)活動(dòng)更加重視運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù),從而推動(dòng)救災(zāi)技術(shù)向勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變。具體到救災(zāi)技術(shù)的應(yīng)用,山東省充分應(yīng)用現(xiàn)代科技,農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平從1952年的 1萬(wàn)千瓦上升至 2007年的 991779萬(wàn)千瓦,1952機(jī)耕面積只有 3900公頃,僅占耕地總面積的 0.04%,至 2007年上升為 5765.96千公頃,技術(shù)的進(jìn)步促進(jìn)了抗旱防汛能力的提高,防雹技術(shù)、人工降雨技術(shù)、遙感技術(shù)的應(yīng)用、良種的選擇、農(nóng)藥的使用對(duì)于降低農(nóng)作物生物、病蟲(chóng)災(zāi)害造成的損失也作用明顯。山東的多次救災(zāi)中,還出動(dòng)了直升飛機(jī)、沖鋒舟等現(xiàn)代化的裝備,對(duì)于縮短救災(zāi)時(shí)間,迅速給災(zāi)區(qū)補(bǔ)給必需物資作用明顯。在救災(zāi)防病過(guò)程中,科學(xué)技術(shù)起著科學(xué)決策、科技咨詢、科學(xué)預(yù)測(cè)、科技手段等重要作用。①陳明亭:《試述科學(xué)技術(shù)在救災(zāi)防病中的重要作用》,《疾病監(jiān)測(cè)》,2000年第 11期。山東省災(zāi)后常有中央及全國(guó)各地、軍隊(duì)派遣的醫(yī)療隊(duì)赴災(zāi)區(qū)開(kāi)展醫(yī)療活動(dòng),為做到大災(zāi)之后無(wú)大疫做出巨大貢獻(xiàn)。救災(zāi)的事實(shí)證明,自然災(zāi)害的預(yù)測(cè)、預(yù)警技術(shù),先進(jìn)的災(zāi)害信息傳達(dá)技術(shù),現(xiàn)代化的交通、運(yùn)輸工具,住宅及工程建筑物標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升,提高了減災(zāi)科技效益和綜合減災(zāi)能力,對(duì)于災(zāi)害的救濟(jì)效果明顯。因此,要堅(jiān)持把科學(xué)技術(shù)成果廣泛應(yīng)用到自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、減災(zāi)工程建設(shè)、抗災(zāi)方法創(chuàng)新和災(zāi)后重建中去,讓科學(xué)技術(shù)成為減災(zāi)工作有效進(jìn)行的可靠保證。

四、政府和民間組織救災(zāi)的相互配合及影響

我國(guó)非政府組織等民間機(jī)構(gòu)介入救災(zāi)大致始于 20世紀(jì)90年代,隨著《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》等法律制度的完善,中國(guó)公益性組織獲得良好發(fā)展,中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等組織在很多方面起到政府難以替代的作用。

從政府與民間組織對(duì)于救災(zāi)的貢獻(xiàn)看,一直以來(lái),在中國(guó)的災(zāi)害救援中,政府承擔(dān)著重大責(zé)任,以政府救災(zāi)為主體是中國(guó)傳統(tǒng)的救災(zāi)模式,救災(zāi)抗災(zāi)方式長(zhǎng)期處在“強(qiáng)政府——弱社會(huì)”模式之下。政府作為救災(zāi)公共品的主要提供者,能夠有效地集中資源,便利地動(dòng)用各種公共設(shè)施,尤其是利用高度組織化的軍隊(duì),大幅度提高救災(zāi)效率,無(wú)疑處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位,民間救援只能起輔助的作用,但也不能因此而忽視民間的力量。從公共管理角度看,政府可以有效地解決市場(chǎng)失靈引發(fā)的問(wèn)題,一些技術(shù)性問(wèn)題,如救災(zāi)物資的提供與運(yùn)輸成本太高,民間組織承受力有限而引發(fā)的志愿失靈等問(wèn)題也需要政府的介入。但“國(guó)家救災(zāi)在災(zāi)難發(fā)生時(shí)偏重于拯救生命,在災(zāi)后則主要是向?yàn)?zāi)民提供物質(zhì)援助。這些幫助必不可少,但很顯然,對(duì)于災(zāi)難中的死者、生者來(lái)說(shuō),光有這些又是不夠的。因?yàn)槿顺诵枰镔|(zhì)資源的支持之外,也需要精神的支撐。對(duì)于這種精神需求,政府的應(yīng)急救災(zāi)體系是無(wú)力提供的,這已超出國(guó)家能力的范圍?！雹谇镲L(fēng):《宗教可發(fā)揮更大救災(zāi)作用》,《南方周末》2008年 5月 14日。本文網(wǎng)址:http://www.infzm.com/content/12089。包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的民間組織的積極參與通過(guò)發(fā)揮其在心理疏導(dǎo)、人際關(guān)系修復(fù)等方面的先天優(yōu)勢(shì)和活力,組織和引導(dǎo)民眾捐款捐物等方式進(jìn)行救助,降低政府失靈的危害,災(zāi)時(shí)民間組織的緊急救援和政府救濟(jì)之間無(wú)疑形成一種合作與補(bǔ)充的關(guān)系。災(zāi)后重建也是一項(xiàng)持續(xù)而消耗巨大的工作,單靠行政力量難以完成。因此,在我國(guó)災(zāi)害救助中除了發(fā)揮政府的統(tǒng)一指揮和決策外,還應(yīng)充分重視對(duì)民間組織的管理和引導(dǎo),充分認(rèn)識(shí)利益主體多元化帶來(lái)的契機(jī),讓這些團(tuán)體在災(zāi)害救助中發(fā)揮出更大的作用。

五、預(yù)防措施與應(yīng)急措施的相互影響

自然災(zāi)害的發(fā)生有時(shí)是不可避免的,如何做好預(yù)防工作,樹(shù)立“以防為主”的思想,力爭(zhēng)將災(zāi)害的損失降低到最低程度就成為至關(guān)重要的問(wèn)題?！邦A(yù)防為主”指的是把減災(zāi)工作的重心由災(zāi)害發(fā)生后的救援前移到災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防、監(jiān)測(cè)。古人很早就認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題,形成了一套較為完善的災(zāi)害預(yù)防思想體系,比如重農(nóng)思想、倉(cāng)儲(chǔ)思想、治水思想、林墾思想等等。在災(zāi)害的預(yù)防上做出了大量的工作,比如獨(dú)特的倉(cāng)儲(chǔ)制度的建立,既起到防災(zāi)作用,又起到救災(zāi)作用;再比如水利工程的興修,不僅對(duì)于防洪抗旱成效顯著,同時(shí)成為主導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域分布發(fā)展的重要因素。③[美]冀朝鼎:《中國(guó)歷史上的基本經(jīng)濟(jì)區(qū)與水利事業(yè)的發(fā)展》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 1998年版。古人提出的預(yù)防災(zāi)害的思想貢獻(xiàn)巨大,現(xiàn)代眾多預(yù)防制度仍脫離不了其窠臼,比如對(duì)農(nóng)業(yè)的重視、糧食儲(chǔ)備庫(kù)制度、水利制度、生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償制度等等,都能找到歷史舊影。

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中承災(zāi)力最弱的一個(gè)行業(yè),預(yù)防管理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。④房桂芝,董禮剛:《預(yù)防管理:農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)》,《前沿》,2006年第 10期。新中國(guó)成立后,包括山東在內(nèi)的全國(guó)各地均以“預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想開(kāi)展農(nóng)業(yè)減災(zāi)工作,且成效顯著。山東省的防震工作就曾通過(guò)科技成功預(yù)報(bào),防止了更大范圍損失的出現(xiàn)。1976年 2、3月間,廟島鄰近海域出現(xiàn)近 800次突發(fā)性小震群,當(dāng)?shù)鼐用袷挚只?地震部門及時(shí)作出不屬前震序列,即不會(huì)發(fā)生大地震的判斷,穩(wěn)定了社會(huì)生活秩序;1976年唐山地震發(fā)生不久,濟(jì)南及其鄰近地區(qū)也出現(xiàn)地下水和動(dòng)物行為等宏觀異常,當(dāng)?shù)卣志?省城濟(jì)南實(shí)際處于臨震戒備狀態(tài),眾多市民夜宿防震棚。地震部門通過(guò)分析,認(rèn)為此系唐山震后效應(yīng),非大震前兆,報(bào)經(jīng)中共山東省委批準(zhǔn),恢復(fù)了居民的正常生活。這兩次預(yù)報(bào)屬成功的無(wú)震預(yù)報(bào)。1983年 11月 8日菏澤發(fā)生的 5.9級(jí)地震后形勢(shì)十分嚴(yán)峻,現(xiàn)場(chǎng)地震工作隊(duì)經(jīng)一周觀測(cè),判定這次地震的主震已過(guò),不會(huì)有更大地震發(fā)生,經(jīng)政府布告周知,社會(huì)生活迅速轉(zhuǎn)入正常,此屬成功的現(xiàn)場(chǎng)預(yù)報(bào)。⑤山東省地方史志編纂委員會(huì)編:《山東省志·地震志》,山東人民出版社 1995年版。這幾次預(yù)報(bào)都有助于緩解人們的焦慮心理,穩(wěn)定社會(huì)秩序。

但災(zāi)害的突發(fā)性、難以預(yù)料性是超乎人類現(xiàn)象的,有效的應(yīng)急機(jī)制就成立亟需建立的重要減災(zāi)措施。新中國(guó)成立后,針對(duì)當(dāng)時(shí)的大水災(zāi),政府就開(kāi)始應(yīng)急機(jī)制建立的探索工作,先后成立了中央救災(zāi)委員會(huì)、民政部國(guó)家減災(zāi)中心、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)作為救災(zāi)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。2000年以來(lái),特別是“非典”之后,我國(guó)應(yīng)急救災(zāi)制度建設(shè)發(fā)展迅速,各種法律制度紛紛出臺(tái) (表1)。2005年 1月 26日,國(guó)務(wù)院討論通過(guò)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,同年 5至 6月,國(guó)務(wù)院印發(fā)四大類 25件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,80件部門預(yù)案和省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案也陸續(xù)發(fā)布;年末成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。2006年國(guó)務(wù)院又授權(quán)新華社相繼發(fā)布了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件。各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)加強(qiáng)了關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。全國(guó)共制訂各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案 130多萬(wàn)件,基本覆蓋了各地常見(jiàn)的各類突發(fā)事件,形成了在黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé),條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！秶?guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》中明確指出,隨著國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和 5個(gè)自然災(zāi)害類專項(xiàng)預(yù)案,31個(gè)省 (區(qū)、市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及 93%的市 (地)、82%的縣 (市)都已制訂了災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案。

表1 中國(guó)歷年頒布的自然災(zāi)害類法規(guī)匯總 (1980-2008)

山東省也成立了相應(yīng)的救災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)救災(zāi)工作,災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè)成效顯著,在預(yù)案體系、現(xiàn)場(chǎng)處置、應(yīng)急儲(chǔ)備、宣傳法制和機(jī)構(gòu)體制等方面的建設(shè)都取得進(jìn)展。2006年底山東省政府成立應(yīng)急管理辦公室;2008年底形成“縱向到底、橫向到邊”覆蓋全省的預(yù)案體系;2009年 4月在全國(guó)率先成立山東省應(yīng)急救援總隊(duì),上半年全省 17個(gè)市和140個(gè)縣成立了應(yīng)急救援支隊(duì)和大隊(duì)。頒布了《山東省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等一系列法規(guī)、文件和制度,各專業(yè)機(jī)構(gòu)、地方政府依此,并根據(jù)各地實(shí)際情況制定和修訂了應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案在山東省歷次救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。

山東省在農(nóng)業(yè)救災(zāi)過(guò)程中,注重了預(yù)防災(zāi)害與應(yīng)急救助的緊密結(jié)合。自新中國(guó)成立以來(lái),水庫(kù)大壩、河道堤防等水利工程的建設(shè)治理、整治與險(xiǎn)庫(kù)的加固及山東骨干水網(wǎng)的建設(shè),是重要的防汛抗旱預(yù)防措施。但面對(duì)突發(fā)的災(zāi)害,除了采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)外,在條件緊急的情況下也必須有相應(yīng)的應(yīng)急措施。對(duì)洪水災(zāi)害所采取的搶險(xiǎn)、分洪、人員轉(zhuǎn)移等措施,就是防洪減災(zāi)的應(yīng)急決策。①孫寧海:《山東省防汛決策與思考》,《中國(guó)水利學(xué)會(huì) 2005學(xué)術(shù)年會(huì)論文集——水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理》,中國(guó)水利水電出版社 2005年版。1957年臨沂地區(qū)蒼山縣、1963年恩縣洼的泄洪即是當(dāng)時(shí)整個(gè)流域防洪措施未完成的情況下處置洪水的應(yīng)急決策。

總之,山東省建國(guó)六十年來(lái),不僅僅是在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得了全國(guó)矚目的成就,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),在救災(zāi)救荒中也取得了豐碩的成果,在實(shí)踐中形成了一套行之有效的理論體系,這些理論與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),不僅僅對(duì)于山東省今后開(kāi)展救災(zāi)工作有所裨益,既使對(duì)于全國(guó)也是有所借鑒的。

D623.5

A

1003—4145[2010]02—0059—05

2009-12-15

王 強(qiáng),中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生;

李 軍,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師;

王秀清,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。

本文為國(guó)家科技部“十一五”科技攻關(guān)項(xiàng)目“糧食宏觀調(diào)控應(yīng)急信息技術(shù)與應(yīng)用示范”子課題 (2008BADA8B01)、山東省科技廳項(xiàng)目(2008RKA031)前期成果。

(責(zé)任編輯:陸影)