王 珂 畢 軍 張 炳

(南京大學環(huán)境學院污染控制與資源化國家重點實驗室,江蘇南京210093)

排污權有償使用政策的尋租博弈分析3

王 珂 畢 軍 張 炳

(南京大學環(huán)境學院污染控制與資源化國家重點實驗室,江蘇南京210093)

現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制為政府部門和企業(yè)提供了過多的尋租空間,可能使得環(huán)境管理效果和政策公信度下降,導致社會總福利受損,公眾的利益被犧牲,因此應當對尋租行為采取積極有效的防范措施。本文系統(tǒng)分析了排污權有償使用政策制定、實施和延續(xù)全過程中可能存在的尋租途徑,包括游說政府,逃離管制范圍,占有配額,拖延繳費,降低核定量和再分配收益。針對三種造成環(huán)境質(zhì)量下降的逃避付費類尋租行為構建了政府、排污企業(yè)和公眾的三方博弈模型,論證了尋租行為必然帶來社會總福利的下降,并用逆推歸納法得到公眾參與下環(huán)保局和企業(yè)的尋租期望值,篩選出了公眾舉報率,舉報成本,企業(yè)違法成本,尋租成本等對企業(yè)尋租決策影響較大的因素。從完善法規(guī)制度和鼓勵公眾參與兩個方面,對減少排污權有償使用政策中企業(yè)的尋租動力,從根本上消除尋租行為提出了相應的政策建議。

排污權;有償使用;尋租;博弈分析

環(huán)境規(guī)制中尋租行為不僅會導致社會資源的浪費[1-3],環(huán)境管制效果下降,政策的公信度下降,部分尋租行為還會導致環(huán)境質(zhì)量的下降和環(huán)境容量資源配置不經(jīng)濟,影響總量控制目標的實現(xiàn)。企業(yè)為了降低成本采取的賄賂、游說等尋租行為需要消耗社會資源,塔洛克分析了這部分沒有被用于生產(chǎn)的資源造成的危害[4]。此外,盡管尋租行為是政府職員和企業(yè)的雙向活動,但在公眾利益和環(huán)境質(zhì)量息息相關的情況下,環(huán)境規(guī)制中的尋租行為可能導致實際排污量超過環(huán)境容量或預定的排污總量,從而降低環(huán)境質(zhì)量,極大地影響了公眾的利益。公眾有權利通過監(jiān)督制約環(huán)境規(guī)制中的尋租行為,維護環(huán)境安全,遏制環(huán)境惡化。分析政府職員、企業(yè)和公眾三者的尋租博弈關系和收益分配結果,有助于了解環(huán)境規(guī)制中尋租行為產(chǎn)生的機理并尋找預防措施。江蘇省從2007年開始開展太湖流域主要水污染物(COD)排污權有償使用政策,希望通過對COD排放權的有償使用實現(xiàn)環(huán)境容量資源的產(chǎn)權化,并將環(huán)境負外部性的內(nèi)部化。然而,排污權價格的提高同時也提高了企業(yè)尋租的期望收益,加上政策初期制度不完善,可能為尋租提供較多的途徑[5]。遏制、懲處腐敗已成為中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要因素[6],以排污權有償使用政策為例,分析環(huán)境規(guī)制中的尋租行為,探討減少尋租行為的措施有著重要的現(xiàn)實意義。

1 排污權有償使用中的尋租途徑分析

有償使用政策在客觀上無法避免尋租的風險。由于政府掌握政策制定和修改權,監(jiān)測核定權,排污權分配權,租金收繳,再分配決定權等權利,在面對企業(yè)尋租的時候是否濫用職權,從中獲取部門利益是一個不可回避的問題。排污權有償使用政策是指在市場經(jīng)濟環(huán)境下,環(huán)保部門制定排污總量控制指標,將此指標按一定的原則和方法,以有償排污許可指標的方式發(fā)放給排污單位。企業(yè)必須申請并購買到排污指標才能進行排污,同時企業(yè)可將指標作為“有價資源”“儲存”起來以備自身擴大發(fā)展之需。政策可以使企業(yè)單純的治理污染行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自身的經(jīng)濟活動[7],政策實現(xiàn)了環(huán)境外部性的內(nèi)部化,同時也增加了企業(yè)遵守政策的邊際成本,增大了尋租的收益空間。企業(yè)可能通過尋租抵制政策的制定和執(zhí)行,逃避支付租金從而減少遵守政策的成本,或者通過獲取特批配額和再分配資金實現(xiàn)收益最大化。

在排污權有償使用政策中,尋租途徑覆蓋政策制定,實施和延續(xù)的全過程,尋租途徑的多樣化增加了尋租發(fā)生的可能性。環(huán)保局擁有政策制定和修改權、管制對象劃定權、排污權分配權、租金收繳權、監(jiān)督監(jiān)測權等再分配決定權,這六種權利都可能成為行政部門及其人員用以進行權錢交易的資本,以及企業(yè)尋租的目標。對應上述六種權力,按照政策實施的時間先后順序,將尋租行為進行歸納,見表1。首先,政策制定階段可能存在的尋租途徑為企業(yè)游說政府,常表現(xiàn)為污染企業(yè)組成的利益集團向政府職員進行賄賂、游說,例如要求降低排污收費水平等,以達到削弱環(huán)境規(guī)制的目的;然后,政策實施階段可能出現(xiàn)的尋租行為包括:逃離管制范圍,占有配額,拖延繳費,降低核定量等,模糊的政策規(guī)定可能為政府提供過度的自由裁量權,為企業(yè)尋租提供途徑:最后,政策延續(xù)階段,企業(yè)還可能通過尋租行為從再分配過程中獲益,由于地方環(huán)保部門對有償使用費具有主要的分配權(再分配的資金90%繳入同級國庫,作為地方環(huán)境保護專項資金管理),而且分配權的過程中地方環(huán)保局擁有獨立的自由裁量權,不受其他機構的影響,企業(yè)對再分配收益特權的爭奪可能引發(fā)尋租。

表1 排污權有償使用政策中可能存在的尋租途徑Tab.1 Possible rent2seeking approaches in Compensated Use of Emission Permits Program

從企業(yè)的尋租動機來看,多數(shù)尋租行為屬于逃避付費類,包括削弱政策、逃離管制范圍、延遲繳費和降低核定量,其中削弱政策、逃離管制范圍、降低核定量三種尋租行為還伴有超過環(huán)境容量的排放,直接導致環(huán)境質(zhì)量的降低。延緩繳費的尋租行為不會直接影響環(huán)境質(zhì)量,但實質(zhì)也是企業(yè)逃避及時支付有償使用費。和所有的尋租行為一樣,配額特批和再分配環(huán)節(jié)的尋租行為盡管同樣會造成社會資源浪費,政策公信力下降,使得福利分配失當,但是不會直接對環(huán)境質(zhì)量造成影響,因此從環(huán)境管理的角度看逃避付費類尋租危害相對較大。

2 公眾參與下尋租博弈模型

根據(jù)排污權有償使用政策中尋租行為的特點,選擇直接降低環(huán)境質(zhì)量的逃避付費類尋租行為作為重點分析對象,參考委托—代理博弈模型[8]構建包含公眾參與的企業(yè)和政府間的博弈模型,如圖1所示,按照決策順序博弈方依次為尋租企業(yè),環(huán)保局,公眾。其中,A為排污企業(yè)通過尋租行為避免支付的部分或全部有償使用費,其上限是所有配額的有償使用費的總和 T,因此A1;P表示公眾舉報的概率,P′表示政府接受企業(yè)尋租的概率;U(,,)表示各博弈方的福利結果。設定在有償使用政策框架內(nèi),有償使用費是排污企業(yè)應該繳納的環(huán)境成本,看作沉沒成本,企業(yè)通過尋租行為避免支付的部分或全部有償使用費A看作為企業(yè)尋租的毛收入,減去上交給環(huán)保局的賄賂費用xA(x由企業(yè)和環(huán)保局協(xié)商決定),再減去尋租行為本身耗費的私人成本 R,這里特指交際費用,如喝茶,宴請,交通費等,不包括上交環(huán)保局的費用 xA,(1-x)A-R為企業(yè)尋租的凈收益。只有(1-x)A-R>0,企業(yè)才可能決定尋租。

排污權有償使用政策過程中的尋租行為必然會導致社會社會總福利的下降和,以及利益分配結果的不公。從圖1可見,環(huán)保局、排污企業(yè)和公眾三者在開始狀態(tài)下的收益是公平的,都為0,社會總福利U1=0;在企業(yè)尋租行為被政府拒絕的情況下,只有企業(yè)承擔了私人成本 R,公眾福利并沒有受到影響,社會總福利U2=-R,意味著企業(yè)尋租行為本身浪費了社會資源;在尋租行為成功且未被懲治的情況下,社會總福利U3=(1-k)A-R,因為 k>1,所以U3<0,社會總福利有所下降,而且此時利益分配明顯不均衡,環(huán)保局和企業(yè)的福利上升,而公眾的福利遭到了極大的犧牲。由于部分尋租行為可能導致環(huán)境質(zhì)量的惡化,直接影響到當?shù)毓姷睦?因此公眾有權利揭發(fā)尋租企業(yè)和相關政府公務員,從而維護自身的權利。通過逆序歸納法,按照公眾,政府到企業(yè)的順序分析影響各主體尋租的期望收益及影響因素。

圖1 企業(yè)和政府,公眾的三方尋租博弈過程及福利結果Fig.1 The process and welfare results of rent2seeking game among factories,government and the public

只要尋租行為不發(fā)生,公眾的福利就是最大的,因此只要舉報成本不高,公眾的策略就是舉報尋租行為。如果公眾參與不足,可能導致舉報概率 P的下降?？紤] P為無窮小的極端情況,即公眾幾乎不對尋租行為進行干預,因為 A

環(huán)保局接受尋租的總期望值 E2=(1-P)×(xA)+P×(-m2A),其中(1-P)×(xA)表示獲得的收益,是接受尋租的動力來源;P×(-m2A)表示遭受的損失,是尋租博弈的約束量。被舉報的概率 P和被懲罰系數(shù)m2兩者都是制約尋租行為的重要因素,其中公眾參與是不可或缺的因素。已論證了只要公眾參與缺失,P×(-m2A)約束就無效,而此時(1-P)×(xA)≈xA,環(huán)保局接受尋租的總期望值 E2≈xA,意味著此時博弈的約束幾乎無效。

企業(yè)尋租的期望值公式為 E1=P′{(1-P)×[(1-x)A-R]+P ×(-m1A-R)}-(1-P′) ×R,其中(1-P)×[(1-x)A-R]+P×(-m1A-R)表示政府接受尋租時企業(yè)的期望收益,有償使用費A是尋租的收益來源和企業(yè)采取尋租的動力所在,同時 x、R、P、m1越小,企業(yè)尋租的期望收益越大。x取決于尋租途徑,當尋租途徑較多時企業(yè)的選擇余地較大,因此尋租行為的市場均衡價較低,當尋租途徑較少時,相關政府職員可能人為地抬高 x。-(1-P′)×R表示政府不接受尋租時企業(yè)的損失。政府接受尋租的概率 P′與公眾舉報率P、法規(guī)中懲罰系數(shù) m1,m2成反比,企業(yè)一般對私人成本 R、m1、m2一般比較明確,可以通過估計 P的大概值來估計 P′。因此在實際決策中,只要公眾不舉報情況下尋租的期望收益顯著大于私人成本 R,再加上 P或m1,m2較小,企業(yè)就有可能選擇尋租行為。

3 減少排污權有償使用政策中尋租行為的措施

杜絕尋租行為的根本方法是減少企業(yè)在決策時選擇尋租的動力,根據(jù)逆序歸納法的分析結果,可行的措施可歸納為兩方面:①完善法規(guī)和制度,包括在法規(guī)中明確政策邊界,減少尋租途徑,提高尋租的賄賂成本系數(shù) x;在政府的內(nèi)部管理規(guī)章中增加對尋租行為的預防條款,提高尋租的私人成本 R;增加懲罰條款,提高懲罰系數(shù) m1,m2;②提高公眾參與度,包括公開信息,提高 P;暢通投訴渠道,降低 C。在 R,m1和 m2提升空間有限的情況下,提高公眾參與對于提高尋租行為的風險具有至關重要的作用。

3.1 完善法規(guī)制度,加強預防和懲罰

完善的政策制度,可以有效切斷尋租途徑,減少政策制定和實施階段的尋租行為[10]。完善的排污權有償使用制度可以使政策的管理范圍和實際的環(huán)境管理需求相適應,使法定污染物排放量和實際排放量的差額不斷縮小,使得政策公平性顯著提高,尋租成本和違法成本大大增加,企業(yè)遵守政策的意愿顯著提高。

增大尋租的私人成本 R以及m1,m2具有較強可操作性。具體措施包括:①在法規(guī)及部門規(guī)章的中增加以預防為目的紀律條款,例如防止環(huán)保局公務員和受到環(huán)境管制的企業(yè)相關人員私下參與除公務以外的娛樂,交際活動;②在罰則中明確規(guī)定對違紀的部門工作人員實行嚴厲的懲罰;③建立監(jiān)督檢查機制,對政策執(zhí)行情況進行定期檢查;④加快試點政策上位法的制定可以增長尋租鏈,從而大大增加尋租的私人成本 R。排污權有償使用政策尚處于試點階段,上位法和上級監(jiān)管存在缺失。政策的實施機構是地方先于國家,地方環(huán)保部門既是政策的制定者,又是監(jiān)管和執(zhí)行者,尋租鏈過短,企業(yè)賄賂對象的增加可以大大增加尋租成本 R。

提高賄賂成本系數(shù) x必須著眼于政策制定到實施的全過程,彌補所有可能出現(xiàn)的尋租行為的政策漏洞。明確的法規(guī)限制了政府的自由裁量權,可以有效地切斷尋租途徑,大大提高政府接受尋租的風險和企業(yè)的賄賂成本。以排污權有償使用政策為例,現(xiàn)有政策中存在尋租隱患的漏洞及完善措施見表2。首先,在政策制定階段,選擇市場化的手段來代替命令控制型政策,利用價格杠桿實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置的同時,政府對環(huán)境資源分配政策的修改權也得到了限制,從而減少了游說等前端尋租行為。然后,在政策實施階段,應該明確法規(guī)制度,彌補法律漏洞,適當減少政府職員的自由裁量權,達到切斷單個企業(yè)向政府尋租的途徑的目的,同時還可以采用細化政策的方法減少尋租行為?！疤菁墶闭呦?企業(yè)的尋租收益往往小于“一刀切”政策。以逃離管制范圍為例,目前的有償使用政策規(guī)定,凡年排放化學需氧量大于10 t的已建接管排污單位必須直接到當?shù)丨h(huán)保局申購排放指標,而小于10 t的已建接管排污單位則不必付費,對一個年排放量略大于10 t的已建接管排污單位來說,如果成功地通過尋租行為成為“年排放量略小于10 t的企業(yè)”,就可以逃避支付約10 t的排污權有償使用費。假設政府采用梯級收費,規(guī)定年排放量在5 t以上10 t以下時按照總排放量的半價收取而不是免費,那么該企業(yè)只能逃避支付約5 t的排污權有償使用費。因此以“梯級”政策取代“一刀切”政策可以抑制尋租的發(fā)生。最后,在政策延續(xù)階段,有必要完善收支兩條線的資金管理模式,明確再分配的實施原則如對政策造成的弱者進行補償,同時細化再分配的實施程序,并建立相應的監(jiān)督機制,防止企業(yè)通過尋租對再分配收益進行爭奪,保證再分配的公平公正。

表2 消除有償使用政策中尋租行為的建議Tab.2 Policy recommendations to eliminate rent2seeking in Componsated Use of Emission Permits Program

3.2 公開信息,暢通公眾參與渠道

根據(jù)公眾參與下的尋租博弈模型的分析,尋租行為的產(chǎn)生實質(zhì)是博弈過程排除了對公眾利益的考慮。公眾作為尋租行為的直接受害人,是尋租博弈中主要的約束力。如果公眾的舉報率過低,尋租行為將失去監(jiān)督的制衡。因此提高公眾參與對減少尋租行為有著重要的意義。普通公眾可以監(jiān)督信息的及時公布,政府應該在網(wǎng)絡,報刊等媒體上公開政策條款、排污權分配,是否繳納有償使用費、有償使用費再分配等信息,為公眾舉報提供依據(jù),從而提高公眾舉報的概率P。在信息公開的同時還應暢通公眾參與渠道,減少公眾獲取信息和舉報的成本C,如采用電話投訴,信訪,舉報等。

除了完善傳統(tǒng)的公眾參與機制外,還可設立定期專家審核制度和行業(yè)監(jiān)督機制來彌補普通公眾參與的不足,增加政策實施階段和再分配的公正性。專家不參與尋租利益的分配,作為局外人可以利用其專業(yè)知識,根據(jù)污染企業(yè)的行業(yè)特征,對企業(yè)生產(chǎn)和環(huán)保設備特征,對企業(yè)實際使用的配額量以及再分配的合理性進行公平公正的判斷。此外還可以鼓勵同類型企業(yè)的互相監(jiān)督,企業(yè)通過對比自身的排污量和減排潛力,更容易發(fā)現(xiàn)同行業(yè)企業(yè)占用過多配額或者過多再分配資金的尋租行為,提升自身的社會形象的同時,有利于其在利益爭奪中獲勝?；谛畔⒐_的市場競爭可以自發(fā)形成有效的監(jiān)督的機制。

4 結 語

環(huán)境規(guī)制中的尋租行為的影響因素除了政策的完善程度,還有公眾的利益和監(jiān)督。在政策規(guī)則明確、具體的情況下,單個企業(yè)的尋租途徑被切斷,收益空間被壓縮。但對于新的環(huán)境政策如排污權有償使用,其完善需要一個過程,強有力的公眾監(jiān)督有助于杜絕尋租行為,為政策的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境。公眾作為環(huán)境質(zhì)量的利益相關者,有權利也有動力監(jiān)督環(huán)境規(guī)制的全過程,在企業(yè)、政府和公眾的三方博弈中擔當好約束尋租行為的角色。

尋租行為作為一種經(jīng)濟行為,在環(huán)境規(guī)制中的存在具有一定的必然性,政府應當在政策規(guī)章的制定、實施和延續(xù)的全過程對其采取積極有效的防范措施。目前由于排污權有償使用政策法規(guī)體系不健全,監(jiān)督機制很不完善,政策制定和執(zhí)行全過程存在的尋租風險不容忽視。減少排污權有償使用政策中的尋租行為可以從以下兩方面入手:①完善法規(guī)制度,加強對尋租行為的預防,要求上級政府應加快制定上位法,地方政府應不斷彌補政策漏洞,強化懲處力度,保障環(huán)境規(guī)制的公平公正;②公開信息,暢通公眾參與渠道,通過信息公開為公眾舉報提供信息,并提供公眾參與平臺和鼓勵,創(chuàng)新公眾參與機制,通過加強監(jiān)督舉報減少政策制定、實施和后續(xù)再分配全過程的尋租行為。

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G ame2analysis of Rent2seeking in Environmental Regulation:A Case Study of Compensated Use of Emission Permits Policy

WANG Ke BI Jun ZHANG Bing
(State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse,School of Environment,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)

Excessive rent2seeking space is considered to be a major factor which declines the public trustworthiness and efficiency of current environmental policies in China,resulting in social welfare loss and public interest sacrifices.Thus preventive measures should be taken actively against rent2seeking behaviors.A systematic analysis is conducted to conclude all possible enterpirses’rent2seeking approaches in Compensated Use of Emission Permits Program like lobbying,escaping the regulative scope,applyingfor additional approval quotas,payment delays,tampering the monitor data,and benifiting more from redistribution,ranging from policy2making and implemening redistribution.Focusingon three fee2avoidance rent2seeking behaviors that lead to deterioration of the environmental quality,a rent2seeking game model among pollutant enterprises,government and the public is esteblished,and expected values are calculated.It is proved that rent2seeking behaviors result in welfare loss.Based on backwards2induction method,determinative factors of enterprises’rent2seeking decisign are figured out like report rate,report cost,violation cost and rent2seeking cost.Policy recommendation is proposed from two aspects,improving regulation and encouraging public participation in order to weaken enterprises’rent2seeking drive in Compensated Use of Emission Permits Program virtually.

emission permits;compensated use;rent2seeking;game2analysis

X196

A

1002-2104(2010)09-0095-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.017

2010-05-11

王珂,碩士生,主要研究方向為環(huán)境管理與政策分析。

張炳,博士,講師,主要研究方向為環(huán)境管理與系統(tǒng)模擬,環(huán)境政策分析。

3國家自然科學青年基金(編號:70903030);江蘇省自然科學基金(編號:BK2009250)。

(編輯:田 紅)