文｜本刊記者 朱文強

中國式拆遷新路徑

文｜本刊記者 朱文強

新拆遷條例即將頒布之時，地方政府正迫不及待地與時間賽跑，其背后隱含的官民利益之爭越發(fā)暴露出中國式拆遷悲劇的根源

歲末年庚，中國正在進行著一場關(guān)乎民眾的變革。

“拆遷”兩個字消失了，在1月21日國務(wù)院法制辦召開的第二次座談會上，北大法學院教授王錫鋅發(fā)現(xiàn)，“草案有了實質(zhì)性的變化”。新條例草案有可能在春節(jié)前向社會公眾征求意見。

中國政法大學原校長、物權(quán)法專家起草組負責人江平等8位學者參加了座談會，江平說：“必須看到，拆遷問題已經(jīng)引起了越來越大的社會矛盾。現(xiàn)行的拆遷條例違反《憲法》里‘公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯’的條款，也不符合《物權(quán)法》的規(guī)定，必須廢除?！?/p>

然而，這部伴隨著中國城市化的進程而誕生，卻被廣為詬病的《城市房屋拆遷管理條例》足足實行了8年，也導致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護兩者間關(guān)系的巨大扭曲。

城市化圍裹下的拆遷經(jīng)濟

這場變革的起始點，被輿論更多的定格在2009年11月13日。

四川省成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)，47歲的唐福珍獨自站在自家3層樓頂平臺上，面對拆遷大軍的咄咄氣勢，點燃了自己。唐福珍用這種極端的方式捍衛(wèi)著自己的一點點權(quán)利，但不久，唐福珍的行為被定性為暴力抗拒拆遷，數(shù)名家屬也因此被抓。

在中國拆遷浪潮中，官與民的爭斗歷來演繹著各種荒誕的劇本，如今，在這樣一個特殊的歷史時期，唐福珍的行為被媒體無限放大，直至將要決定一項法規(guī)的變革。北京大學法學院副院長、博士生導師沈巋教授認為，目前制度的不合理使得強制拆遷、暴力拆遷引發(fā)的沖突越來越大，在利益的誘惑下，已經(jīng)形成復雜的拆遷利益鏈條。

這個無形的利益鏈條背后，是中國城市化進程中政府之于拆遷經(jīng)濟的最大化追求，這種巨大的利益，使得政府與民眾之間的地權(quán)之爭愈演愈烈。1989年，財政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實施辦法》，規(guī)定城市土地出讓收益的20%留給地方政府，用作城市建設(shè)和土地開發(fā)費用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。

之后，在地方政府的爭取下，中央政府做出巨大讓步，將中央財政從土地使用權(quán)出讓中分得的部分，對不同城市按85%～99%的比例返還給地方政府，返還期為兩年。

土地收入逐步成為地方政府經(jīng)濟收入的重要來源。

1994年，中央政府實行分稅制改革，大幅度提高中央財政收入占全國財政收入的比重，地方政府稅收比例銳減，與此同時，土地收益開始全部列入地方財政收入，地方政府對土地經(jīng)濟的追求欲望達到最大化。北京大學法學院教授、博士生導師王錫鋅一針見血地說：“最核心的還是利益。我看到一些數(shù)據(jù)，有的地方土地財政的份額占到三分之一以上，有的甚至更高，超過50%，所以賣地的收入，成了一些地方政府很主要的來源。在這種情況下，土地的征收、房屋的征收，如果變得更加有利于所有權(quán)人的利益，就意味著房屋征收的成本會提高，意味著土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移會變得非常復雜，而這個是地方政府在目前的情況下不愿意的?！?/p>

在這種沒有規(guī)劃、沒有資質(zhì)的拆遷運動中，政府的承諾是需要付出信用成本的。

有統(tǒng)計數(shù)據(jù)揭示：土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約獲得60%～70%，農(nóng)民獲得5%～10%。在中國大規(guī)模推進城市化的進程中，拆遷成為一種常態(tài)的手段，這種手段也在逐步改變著人們的生活方式。

2009年初，河北省唐山市路南區(qū)委經(jīng)提出“建設(shè)唐山市商業(yè)商務(wù)中心、創(chuàng)意中心、政務(wù)中心，打造中心城區(qū)新的增長極”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

這些龐大構(gòu)想出臺后，截至目前，人口僅24.5萬人，土地面積67.33平方公里，但卻有28平方公里的采煤塌陷地和波及區(qū)的唐山市路南區(qū)已累計拆除各類建筑330萬平方米，占建成區(qū)面積的三分之一，騰出土地1萬余畝，這將是一筆巨大的土地收入。

而伴隨著這種大規(guī)模的拆遷運動，政府與民眾之間的利益暗戰(zhàn)逐步升級。

2009年11月23日，河北省張家口市橋西區(qū)上演了一幕鬧劇式的強拆。在還沒有簽定拆遷協(xié)議之前，退休女市民溫春梅的房子被突然拆除。當?shù)夭疬w辦的荒誕解釋是：“房子不是故意拆的，而是雇傭大型鉤機在清理垃圾時操作不當，不小心把房子碰倒了?！鞭k案民警表示，不小心碰倒房子并不是故意損壞，所以不能立案，賠償問題需要雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成只能走法律程序去法院起訴了。

國家信訪局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2006年的上訪中，有近40%涉及拆遷，而在當時的建設(shè)部這個比例高達70%～80%。中國律師精英網(wǎng)首席律師尹富強說：“和諧拆遷的前提應當是政府不與民爭利，要讓利于民，為民謀福利，這是構(gòu)建和諧拆遷的根本?！?/p>

暴力拆遷中的政府邏輯

2009年10月20日，黑龍江省東寧縣東寧電視新聞播出了對6名釘子戶強拆的報道。

東寧縣在連續(xù)多年大規(guī)模拆遷的基礎(chǔ)上，又提出三年內(nèi)拆除縣城內(nèi)剩余的60萬平方米平房。拆遷為政府帶來不菲的收益——全縣連續(xù)3年土地出讓金超過5000萬元。

東寧縣長任侃在2008年5月27日“東寧縣棚戶區(qū)改造動員大會”上說：“我們決不能因為釘子戶的從中作梗，破壞了全縣的發(fā)展大局，影響了廣大人民群眾住好房子、住好環(huán)境的熱切愿望。在這里，我也希望有這種想法的人，把心態(tài)放平，把思想擺正，積極支持投身到拆遷熱潮中來，不能與東寧人民為敵，不能以卵擊石?！?/p>

在巨大經(jīng)濟利益面前，地方政府的拆遷邏輯永遠被賦予了“發(fā)展大局”的標簽。

中國政法大學教授、憲政研究中心主任蔡定劍認為，城市規(guī)劃為強制拆遷提供了合法的根據(jù)。地方政府一旦以規(guī)劃的名義把一個居民區(qū)變成公共利益項目，公民的合法財產(chǎn)權(quán)就很難被保障。在國外，保障財產(chǎn)權(quán)的更根本的一個手段就是城市規(guī)劃中要有公眾參與，這是一個從源頭上保護公民財產(chǎn)權(quán)的制度措施。如果在每個程序的行政環(huán)節(jié)都有公眾的參與，行政要濫用權(quán)力就不容易。沒有公民源頭上的參與，到拆遷的末端就只有暴力抵抗。

針對目前各地政府正在進行的突擊拆遷行為，王錫鋅建議，國務(wù)院應該出臺一個文件或通知，規(guī)定一些明確的問責制度，明確規(guī)定在新的拆遷條例出來之前，要停止拆遷，特別要停止動用暴力的拆遷。

“拆遷”變?yōu)椤鞍徇w”之后

2009年12月16日，北京金臺飯店，經(jīng)歷了4個多小時的激烈討論，國務(wù)院法制辦副主任郜風濤宣布，《征收與拆遷補償條例》頒布實施之后，舊拆遷條例將同時廢除，整個拆遷的思路將發(fā)生“根本性變化”。

“遇到的阻力也很大，尤其是來自于地方政府的壓力?！北本┐髮W法學院教授王錫鋅說，“因為修改《拆遷條例》直接牽涉到地方土地財政的利益，而且，現(xiàn)在許多地方政府在城市發(fā)展中將許多市政項目交付商業(yè)開發(fā)，這也是地方政府阻力的一個重要因素。”

這次拆遷條例修改涉及五大方面：對公民房屋的征收決定、拆遷條件及其程序；關(guān)于公共利益的界定；關(guān)于補償?shù)臉藴?；關(guān)于爭議解決的機制；非因公共利益的需要進行補償和拆遷的問題。

針對征收條例制訂中遇到的困難，國務(wù)院法制辦主任曹康泰將之概括為三個主要問題。首先面對的是如何界定公共利益的問題，他表示，征收條例將會采取列舉的方式界定公共利益，且傾向于采取對公共利益進行范圍較窄的界定，不過這遭遇了地方的不同意見，地方希望能夠?qū)⒅缍ǖ脤捯稽c。

第二個困難為征收程序，包括征收程序由誰啟動等問題都需要征收條例做出規(guī)定。此外，補償問題也是難點，法制辦傾向于按市場價格補償，“你把人家房子拆了，總得讓人家有能力購買新的房子?！辈芸堤┱f。

究其根源，中國政法大學教授、憲政研究中心主任蔡定劍認為，“我們沒有建立違憲審查制度?！庇绕涫菍Ψㄒ?guī)的司法審查制。司法審查制度肯定比政府的自我審查更清楚有效，而由于公民的參與，他們對法規(guī)是否侵害他們的權(quán)利更知冷暖，更有發(fā)言權(quán)，因而也是更有利于保護公民權(quán)利的制度安排。

1月21日召開的第二次關(guān)于拆遷條例的座談會上，“搬遷”一詞取代了“拆遷”。一字之變的背后則是對“公共利益”界定、征收程序、暴力脅迫、補償環(huán)節(jié)等都做了相當細致而明確的規(guī)定?！安疬w”的歷史結(jié)束了，搬遷的歷史才剛開始。

新的《條例》能否扼制住之前“拆遷”亂象的延續(xù)，“搬遷”能否解決未來的沖突仍有待時間來驗證。

責編 谷良 xk_g2009@126.com