文｜本刊記者 朱文強 廣東順德報道

順德：小城穿上“大部衫”

文｜本刊記者 朱文強 廣東順德報道

位于廣東省佛山市東南部的順德區(qū)，孕育了美的、科龍、格蘭仕等眾多民族品牌。如今，這個曾經的中國百強縣之首，再次以她的魄力進行著一場實驗性的變革

順德，珠江三角洲一個總面積800余平方公里的小城鎮(zhèn)，正在進行著當代中國最為大膽的體制改革。

2009年12月16日，廣東省深化體制改革工作會議在珠海召開，會上中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋力推大部制改革的 “順德樣本”，并向全省推廣。

2009年9月16日，佛山市順德區(qū)黨政機構改革動員大會上，順德“大部制”改革方案一經公布便被輿論冠以“石破天驚”之稱。41個黨政機構（含雙管單位）及群團組織統一整合為16個大部，順德此次改革精簡幅度近2/3。

一向以創(chuàng)新著稱的順德，這次將改革的手從經濟領域伸向了政治領域。作為唯一試點區(qū)，無論成敗，順德再次成為改革的先鋒隊。

順德“大部制”樣本

改革速度之快出乎所有人的預料，從宣布改革到人事變動，順德僅用了三天時間。

2009年9月14日上午，廣東省委書記汪洋批示同意順德大部制改革方案，當天下午，佛山市召開市委常委會作內部通報；15日上午，順德區(qū)召開黨委、行政、人大、政協四套班子黨政聯席會議，當晚，方案一并通報給各職能局局長；16日上午召開全區(qū)科級以上干部動員大會，宣布免除22名正局長，并確定16個大部負責人和副職人員名單；17日下午，新產生的部門負責人首次與新聞媒體見面。

新上任的16個大部局長在21日便正式投入工作。

“大部制掛牌前后，把我們搞得很緊張，每個采訪幾乎都是臨時通知，天天加班，我估計沒有哪個政府這樣做?！币晃划數赜浾呷绱诵稳菽侨斓墓ぷ?。與記者們相比，順德的主政者們對這次改革更覺突然，副書記、副區(qū)長們知曉自己成為改革對象，也僅僅比媒體早了6個小時。此后一天，這些副書記、副區(qū)長們搖身變成了各大局的局長，原局正職全部成了副職，副職則成為順德新設的首任“局務委員”。

順德區(qū)增設區(qū)政府政務委員，與區(qū)委常委、副區(qū)長一起兼任16個大部門的首長，并參加區(qū)聯席會議決策。聯席會議的決策直接由16個大部門落實執(zhí)行，形成“聯席會議—部門—業(yè)務科室”的決策、執(zhí)行機制。

順德區(qū)教育局是大部制改革中沒有調整的兩個部門之一，新任局長由順德區(qū)副區(qū)長曹洪彬兼任。曹洪彬是廣東2008年公選的100名年輕干部之一，2009年11月當選順德區(qū)副區(qū)長，一個月后，成為順德大部制改革后首任教育局局長。

“大部制改革對順德教育事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，下一階段的主要任務是整合教育資源，構建現代教育體系?！辈芎楸蛘f。

順德區(qū)委社會工作部是唯一一個新組建的黨委機構，并且與新組建的政府機構順德區(qū)民政宗教和外事僑務局合署辦公。這無疑是本次大部制改革中的亮點。順德區(qū)委副書記、社會工作部部長周志坤形容說：“這個部門的職能跨度之大，難以簡單概括?！表樀聟^(qū)委社會工作部以及順德區(qū)民政宗教和外事僑務局，是由原來的五個職能部門和五大群眾組織組合而成，包括原來的統戰(zhàn)部、農村工作部、民族宗教事務局、外事僑務局、民政局，以及工會、團委、婦聯、殘聯和工商聯。

“黨政聯動是順德此次改革的一個主要特點。我個人長期在基層工作，在基層最關鍵的就是要解決問題，這是我們的出發(fā)點。”佛山市委常委、順德區(qū)委書記劉海如此評價這次“突如其來”的改革。

廣州市社會科學院研究員彭澎說：“這是深圳改革方案沒能突破的，相對來說，也是順德這種層級進行這種試探所擁有的特殊優(yōu)勢。這種試探性改革首先突破了原來‘黨政分開’的認識水平?！?/p>

擴權強鎮(zhèn)下的改革

順德的改革并非一蹴而就。

16年前，順德同樣進行了一場標桿性的中國行政體制改革的先行試驗。從1992年5月5日開始，順德采取“不分黨委部門或政府部門，一律按工作性質、職能考慮撤并”。這項歷時10個月零8天的改革至1993年3月13日市委辦、市政府辦兩個辦公室合并為止。

這次改革后，順德56個黨政機構，精簡為29個，其中政府部門為23個。撤掉了27個部、辦、委、局；各部門的內設機構，精簡了125個；臨時機構撤掉了近100個。改革前在編人員為1235人，改革后減為897人。

1999年7月27日，廣東省委、省政府正式批復關于確定順德市為率先基本實現現代化試點市的意見，批復同意在維持順德市目前縣級建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統和國家垂直管理部門仍維持現行管理權限由佛山市代管外，其他所有的經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德市行使地級市的管理權限，并直接對省負責。

2003年1月8日，順德正式并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)。

順德并入佛山后，被輿論解讀為人大衫小，僅過了一年便丟掉了全國縣域經濟百強之首的位置。2000年至2003年，順德曾連續(xù)四年稱雄，2004年則被江蘇昆山趕超。

隨后的發(fā)展中，順德GDP雖然高速增長，并于2006年達到1058億，成為中國首個產值超千億的縣級經濟體，但與東莞相比，上升勢頭明顯放緩。2002年，兩地GDP之比為0.69：1，到2006年變?yōu)?.40：1。

“行政級別降低后，順德的事權和財權相應變小，投資價值自然會降低?！表樀略虚L馮潤勝說。

2007年12月，汪洋主政廣東，不久便對順德提出新的要求：弄清影響實現科學發(fā)展存在的體制約束，繼續(xù)保持綜合配套改革試驗區(qū)的銳氣，著力在行政管理體制、財政體制、社會管理體制改革等方面積極探索。2008年10月，馮潤勝作為老干部應邀參加了一個調研會議，會上馮潤勝和省里專員談了很多順德過去的問題，“很厲害，很尖銳?！瘪T潤勝說。

2008年9月，順德被列為廣東省第一批深入學習實踐科學發(fā)展觀唯一的縣級試點單位，并由中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋直接掛點聯系。11月，汪洋欽點順德參加廣東省特區(qū)經濟會議，作為唯一的區(qū)縣級與會單位，和深圳、珠海、汕頭、廣州、湛江等一起被列入行政體制改革試點，共同探索大部制。

2008年底，《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案》開始準備，歷時近10個月。此次改革改變了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一改革模式，同步推進事業(yè)單位分類改革，深化鎮(zhèn)級行政管理體制改革，實行“強鎮(zhèn)擴權”。

廣東將順德作為綜合試點，授予順德地級市管理權限。對順德放權，但不升格。省委提出珠三角一體化戰(zhàn)略，目的在于打造一個城市群，而不是在打造一個地區(qū)，順德是廣東改革一盤棋里的一個子。

“這次機構改革，表面上看是機構的合并，實質上是黨政組織結構的深刻變革，是政府職能的重大轉變。我們希望通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協調的行政管理體制，為全國縣級行政單位改革探路。”順德區(qū)委書記劉海說。

汪洋說：“作為中國改革發(fā)展的排頭兵之一，順德今天遇到的問題，其他地區(qū)明天將要遇到；順德擁有雄厚的物質基礎、強烈的改革意識和豐富的改革經驗，破解科學發(fā)展難題的能力強；順德名揚省外乃至國外，在這里成功實現科學發(fā)展，示范效應會更大?！?/p>

大部集權隱憂

2009年9月17日下午，順德區(qū)長梁維東攜手剛剛拿到任命書的16位新大部的一把手亮相媒體見面會。

順德把紀檢、監(jiān)察、審計、信訪職能集中由紀委(政務監(jiān)察和審計局)行使，尤其是信訪部門歸入紀檢監(jiān)察，意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量；審計是傳統的政府部門，順德把其歸入紀檢監(jiān)察，實際上是把部門監(jiān)督權統歸黨務，并新成立一個行政審批監(jiān)督室，這在全國尚屬首次。

但隨著順德7個區(qū)委常委、副區(qū)長兼任大部制的首長，在權力高度集中的同時，監(jiān)督的難度必然增加。16位大部的領導的權力如何制衡成為目前順德大部制改革后最為關注的問題。

順德提出“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統一化、監(jiān)督外部化和獨立化”，全區(qū)重大決策集中由區(qū)黨委常委、區(qū)人大常委會主任、區(qū)政府正副區(qū)長、區(qū)政協主席、政務委員組成的區(qū)聯席會議決定。

而大部后，人大、政協等監(jiān)督機構如何更大地發(fā)揮其作用目前仍未明確。順德官方也并未對此問題做出官方回應。

⊙“搞學術的，要看他教育部門有什么人、科技部門有什么人；當公務員的，要看他有沒有什么背景、跟誰的關系不錯。這種環(huán)境不會有吸引力！”

⊙“美國為什么讓全世界的人才都趨之若鶩？主要是因為它對人才的成長有一個法制環(huán)境保護。我們現在可能沒這個環(huán)境，很多人才，到了一個新地方，都覺得自己前途叵測，沒有保證?！?/p>

⊙“政府要像園丁一樣，創(chuàng)造有利于植物生長的環(huán)境，至于每一種植物在競爭中怎么生長，政府不可能也不應該去刻意設計?！?/p>

——汪洋

“很多地方政府原來黨政在一個大院辦公，后來都分開辦公，形式上的分開并沒有把職能分開得很清楚，現在職能分清了，但又可能產生‘兩個政府’的誤導。這是值得順德黨政聯動改革注意的?！睆V州市社科院研究院彭澎說。佛山市人大代表王基國認為，這次順德機構改革組建區(qū)政務監(jiān)察和審計局，與區(qū)紀律檢查委員會機關合署辦公，將能起到有效的監(jiān)督作用。

順德區(qū)委書記劉海說：“以后，紀委將派駐紀檢組到各大部門，進行有效監(jiān)督。但四位一體的決策制度沒有改變，改革后這個流程更為流暢。今后將思考人大、政協在當地經濟發(fā)展、建設民主法制中如何發(fā)揮更大作用。中央有國務委員，我們設置政務委員。”

彭澎則認為順德改革保守之處就是“人員一個不減”。精簡機構、人員分流，歷來是行政改革的基本招式。順德改革與深圳改革最大一個共同處就是不進行人員分流，這就使機構改革可以減少摩擦，得以順利進行。但是，順德改革與深圳改革在人員安排上也有不同之處，與深圳設置大量副職不同，順德副職不多，卻創(chuàng)設了政務委員、局務委員這種新型職位，據說創(chuàng)意來自國務院的國務委員。這種創(chuàng)設保證了“人員不減、待遇不降”，是一大創(chuàng)舉。但是，從長遠來講，應該考慮相關崗位的“只減不增”、自然淘汰。