阿布都外力·依米提

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,新疆烏魯木齊830047)

新疆農(nóng)村貧困問題及其最低生活保障制度＊

阿布都外力·依米提

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,新疆烏魯木齊830047)

當(dāng)前導(dǎo)致農(nóng)民貧困主要原因是社會(huì)原因,即社會(huì)保障制度不完善、教育不公平與權(quán)利不平等。正在實(shí)施的農(nóng)村最低生活保障制度是保障公民的基本的生活權(quán)利和維護(hù)其最低生活需要所建立的社會(huì)救助制度,是社會(huì)保障體系的最后一道安全網(wǎng)。論文分析了新疆農(nóng)村貧困人口數(shù)量和最低生活保障制度運(yùn)行現(xiàn)狀,認(rèn)為導(dǎo)致新疆農(nóng)村貧困的原因是:農(nóng)村教育落后、公共衛(wèi)生條件差、農(nóng)民權(quán)利的缺乏、自然環(huán)境惡化、市場(chǎng)因素和農(nóng)村社會(huì)保障不健全六個(gè)方面。論文提出了新疆農(nóng)村低保制度存在的問題,即制度理念不科學(xué)、制度不完善、保障水平低、資金缺乏、缺乏其他社會(huì)保障制度的銜接性等。在此基礎(chǔ)上分析了新疆農(nóng)村低保制度改革與發(fā)展方向,即增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展能力,注重發(fā)揮其主體作用,農(nóng)村低保應(yīng)與其它社會(huì)保障項(xiàng)目相結(jié)合,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,完善農(nóng)村低保制度的管理機(jī)制等。低保制度的不斷完善,對(duì)提高各族農(nóng)民生活水平、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面發(fā)揮重要作用。

新疆;農(nóng)村貧困;最低生活保障制度

阿馬蒂亞·森認(rèn)為,“有很好的理由把貧困看作是對(duì)基本的可行能力的剝奪,而不僅僅是低收入。對(duì)基本可行能力的剝奪可以表現(xiàn)為過早死亡、嚴(yán)重的營(yíng)養(yǎng)不良(特別是兒童的營(yíng)養(yǎng)不足)、長(zhǎng)期流行疾病、大量的文盲以及其他一些失敗”[1]。當(dāng)前人們已經(jīng)普遍認(rèn)同這樣一種觀點(diǎn)——貧困主要不是個(gè)人原因?qū)е碌?貧困的消除已經(jīng)不能完全依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在消費(fèi)領(lǐng)域,由于醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化,導(dǎo)致了貧困人口的進(jìn)一步貧困化[2]。凡是非個(gè)人懶惰和逃避勞動(dòng)原因而導(dǎo)致的絕對(duì)貧困,國(guó)家應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)救助。最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱低保)是實(shí)現(xiàn)“底線公平”的有效方法。所謂“底線公平”是就政府和社會(huì)必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任的意義而言的,是責(zé)任的“底線”。這種底線公平在體現(xiàn)社會(huì)公平的社會(huì)保障制度上,指的就是那些對(duì)全社會(huì)而言是最起碼的、不可或缺的保障制度?！暗拙€公平”需要解決民眾溫飽問題的生存需求、基礎(chǔ)教育的發(fā)展需求以及公共衛(wèi)生與醫(yī)療的健康需求等方面的建設(shè),底線之下需求是政府不可回避的責(zé)任,底線之上則可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的力量,努力實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與個(gè)人責(zé)任的結(jié)合,確保有限的資金發(fā)揮出最優(yōu)效應(yīng)。

1 新疆農(nóng)村貧困及其低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀

新疆農(nóng)村貧困人口主要分布在塔克拉瑪干沙漠西南緣的和田、喀什、克孜勒蘇和阿克蘇四地(州),該區(qū)域的貧困人口占全區(qū)貧困人口的85%。新疆北疆農(nóng)村的貧困人口主要沿天山、阿勒泰山分布,該區(qū)域貧困人口占全區(qū)貧困人口的15%。從低保貧困人口取得的收入來看,基本收入主要來自農(nóng)業(yè),占到農(nóng)民純收入的90%,其中種植業(yè)收入比重高達(dá)74.04%,牧業(yè)收入占15.40%。由于農(nóng)戶的收入來源單一,生產(chǎn)投入有限,勞動(dòng)力大量閑置,生產(chǎn)條件落后,導(dǎo)致脫貧速度緩慢。

新疆從1999年開始在鄯善縣實(shí)施農(nóng)村低保試點(diǎn)工作,2007年7月全面啟動(dòng)農(nóng)村低保制度,當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)定為700元,對(duì)年人均純收入不足700元的農(nóng)民實(shí)行差額補(bǔ)助,即確定農(nóng)村低保對(duì)象家庭人均純收入后,差多少補(bǔ)多少,按季度發(fā)放,確保農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活,共有129萬農(nóng)村人口被納入低保范圍,每個(gè)貧困農(nóng)牧民每月人均補(bǔ)助22.3元。2008年新疆有131萬名特困農(nóng)牧民群眾享受到了低保待遇,每月人均補(bǔ)助45.8元。從2009年開始,貧困標(biāo)準(zhǔn)提高為1 067元,新疆年人均純收入1 000元以下的農(nóng)村貧困人口為231.5萬人,每人每月平均補(bǔ)助65元(見表1)。中央、自治區(qū)已給各地安排低保補(bǔ)助金1.6億元,和田、喀什、克州三地州由中央和自治區(qū)全額補(bǔ)助,把農(nóng)村五保戶全部納入低保范圍之內(nèi),對(duì)18歲以下的未成年人和60歲以上的老人和殘疾人實(shí)行的是應(yīng)保盡保,而對(duì)于其他年齡段的低保戶,則采取崗位培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、介紹職業(yè)崗位,鼓勵(lì)他們走出去,積極地就業(yè)。在基本生活有了保障的基礎(chǔ)上,還制定了與低保制度配套的醫(yī)療、教育、住房、取暖等救助措施,覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系逐步形成。

表1 新疆農(nóng)村貧困線、貧困人口變化Tab.1 Rural poverty line standard and the number of rural poor people in Xinjiang

圖1 新疆農(nóng)村貧困人口變化Fig.1 Changes of rural poverty in Xinjiang

2 致貧原因分析

2.1 教育水平不高、農(nóng)民文化素質(zhì)低、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難

2008年全國(guó)農(nóng)民人均純收入4 761元,而新疆的農(nóng)民人均純收入3 503元,差距達(dá)1 258元。造成農(nóng)民收入總體水平偏低的一個(gè)重要原因就是其收入來源單一,非農(nóng)收入在總收入中所占比重非常低。農(nóng)民靠打工的收入占總收入的比重低,只有不到10%,而全國(guó)的平均水平是30%,沿海省區(qū)更是達(dá)到了70%以上。目前農(nóng)民收入的增長(zhǎng)主要靠農(nóng)民外出打工的工資收入,而一個(gè)人所獲得的教育水平越高,遷移的可能性越大。在新疆貧困人口中,文盲、半文盲的勞動(dòng)力比重一般高達(dá)50%以上,而文盲中,又有60%以上是中、青年人。南疆地區(qū)學(xué)生初中畢業(yè)生入高中升學(xué)率僅為20%左右[3],義務(wù)教育完成后,青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機(jī)會(huì)。維吾爾族聚居的南疆農(nóng)村地區(qū),有很多初中、高中畢業(yè)的維吾爾族青年的漢語交流能力還很薄弱,他們?nèi)ネ獾卮蚬ひ才c本族文盲一樣遇到漢語交流的障礙,普通話上的相對(duì)劣勢(shì)使他們?nèi)瞬攀袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。與漢族相比,大部分維吾爾族農(nóng)民受制于文化、語言和生活習(xí)慣上的差異,人口遷移流動(dòng)率比較低,影響了他們脫貧致富。

2.2 農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢,農(nóng)民身體素質(zhì)較差

新疆衛(wèi)生資源存在著70%的農(nóng)村人口利用著30%的衛(wèi)生資源,30%的城市人口卻享受著70%的衛(wèi)生資源的現(xiàn)狀,機(jī)構(gòu)、人員、床位過剩與不足并存,分布和配置不合理。統(tǒng)計(jì)表明,在30個(gè)重點(diǎn)貧困縣中有2 909個(gè)重點(diǎn)貧困村,沒有衛(wèi)生室的有2 736個(gè)占94%[4]。由于營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生、醫(yī)療、保健等方面的原因以及文化程度、收入水平等因素的影響,新疆農(nóng)村人口身體素質(zhì)低于全國(guó)平均水平。2000年新疆人口平均預(yù)期壽命67.41歲,距離全國(guó)平均水平71.4歲差3.99歲,據(jù)第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查,新疆農(nóng)村致貧原因是因缺乏勞動(dòng)力占21.1%,因自然條件和災(zāi)害39.3%,因病傷占20%[5]。新疆仍然是全國(guó)傳染病、地方病及慢性非傳染病的高發(fā)區(qū),各類傳染病的總發(fā)病率為297.58/105人,高于全國(guó)平均水平。在農(nóng)村常見的疾病是傷寒、消化系統(tǒng)疾病、肝炎、腸炎、麻疹、肺結(jié)核等。感染性疾病主要與生活環(huán)境、衛(wèi)生條件、生活習(xí)慣有密切關(guān)系。

2.3 農(nóng)民缺乏對(duì)自身利益的表達(dá)意識(shí)

由于農(nóng)民的文化素質(zhì)低、信息的不對(duì)稱,村民自治并不完善。當(dāng)前農(nóng)民的利益表達(dá)渠道單一,制度內(nèi)需求表達(dá)渠道主要是人大代表。雖然人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了最廣泛的民主,也是群眾需求表達(dá)的有效途徑。但是,現(xiàn)行人大代表選舉程序并不能確保當(dāng)選代表和選民間的利益代表關(guān)系,而且選民對(duì)于當(dāng)選代表也缺乏監(jiān)督、罷免的權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中,當(dāng)選人大代表的大部分是農(nóng)村干部、農(nóng)村致富能手,這些群體大部分是農(nóng)村的富裕階層,他們不能完全代表大多數(shù)貧困農(nóng)民的利益傾向[6]。當(dāng)前村級(jí)民主建設(shè)中還存在一些不可忽視的問題,即少數(shù)民族農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和政治參與意識(shí)薄弱,在民主選舉中,違法和侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生,在民主決策中,有些村在決策重大村務(wù)時(shí),干部說了算,把村民自治變成“村干部自治”。

2.4 自然環(huán)境惡化,人均耕地減少

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的新疆,自然環(huán)境對(duì)農(nóng)民收入的影響很明顯。新疆人類生產(chǎn)生活的活動(dòng)局限于被沙漠戈壁分隔的占地面積4.3%的綠洲范圍內(nèi),綠洲距離平均在100 km以上。新疆是中國(guó)荒漠化土地面積最大、分布最廣、危害最嚴(yán)重的省區(qū),風(fēng)沙、干旱、荒漠化、鹽漬化、水土流失等生態(tài)問題長(zhǎng)期制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。新疆沙漠化土地面積正以400 km2/a的速度不斷擴(kuò)展,有30個(gè)貧困縣基本處在風(fēng)沙區(qū)。觀測(cè)資料顯示,35年間,新疆沙漠面積增加了960 km2,流沙面積增加了3 820 km2,為沙塵暴的產(chǎn)生提供了豐富沙源[7]。新疆農(nóng)民人均耕地面積由1994年3.81畝減少到2005年2.14畝。中南疆平均2.5畝,克州1.4畝、喀什2.4畝、和田1.5畝。雖然新疆開墾耕地?cái)?shù)量逐年,但是,增加的耕地集中在少數(shù)種植大戶手中,少的百畝,多的幾千畝。貧困農(nóng)村因人口增加而人均耕地下降,引起貧富差距不斷增加。

2.5 市場(chǎng)因素對(duì)貧困農(nóng)民的沖擊日益加劇

2007年實(shí)施農(nóng)村低保政策的同時(shí),商品價(jià)格也開始上漲。2008年新疆居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)呈大幅度上漲之勢(shì),漲幅達(dá)到兩位數(shù),全區(qū)居民消費(fèi)價(jià)格總水平同比上漲10.6%,高于上年同期7.6個(gè)百分點(diǎn),個(gè)別品種(如磷肥、農(nóng)用柴油等)漲幅超過25%,食品類上漲了27.1%,特別是羊牛雞肉價(jià)格漲幅超過100%以上,商品價(jià)格的上漲速度超過了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度,低保對(duì)貧困農(nóng)民帶來的補(bǔ)助被商品價(jià)格上漲所抵消[8]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)持續(xù)上漲,來自于土地的收入已經(jīng)大幅下降。市場(chǎng)的變化對(duì)貧困農(nóng)民的沖擊日益加劇,近年來新疆的大宗農(nóng)產(chǎn)品棉花價(jià)格的下降對(duì)農(nóng)民收入的影響較大。

2.6 農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全,保障水平低

目前新疆農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全,主要表現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面低,農(nóng)村合作醫(yī)療銷比率不高、低保補(bǔ)助少,同時(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題嚴(yán)重,農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)基本處于空白,困難群眾多方面的救助需求與社會(huì)救助制度不相適應(yīng)的矛盾比較突出。農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度,雖然已經(jīng)建立了50年,但在廣大農(nóng)村地區(qū),仍然存在應(yīng)保未保,保障政策不落實(shí),保障標(biāo)準(zhǔn)過低的問題[9]。大部分醫(yī)療費(fèi)用還是農(nóng)民自己承擔(dān)。2009年,全國(guó)開始實(shí)施人均1 196元的扶貧新標(biāo)準(zhǔn),而新疆的貧困標(biāo)準(zhǔn)1 067元,差距是129元。農(nóng)村低保提供的保障水平還是較低,2009年還提高到65元,低于全國(guó)82.3的水平。雖然農(nóng)村“低保”補(bǔ)助水平逐年提高,對(duì)目前的社會(huì)消費(fèi)水平和商品價(jià)格水平來說,這個(gè)補(bǔ)助水平還是較低,很難保障最低的基本生活。

3 農(nóng)村低保制度存在的問題

3.1 制度理念不科學(xué),制度不完善

農(nóng)村“低保”制度設(shè)計(jì)理念中,重生存輕發(fā)展,更多的是突出維持社會(huì)救助對(duì)象基本生活,而不是謀求社會(huì)救助對(duì)象長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上。誠(chéng)然,維持基本生活是社會(huì)救助最基本的功能,但這也是淺層次的目標(biāo)。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于社會(huì)救助對(duì)象的自我恢復(fù)、發(fā)展等能力建設(shè)上。現(xiàn)在很多農(nóng)村地區(qū)的“低?！敝贫冗€是延續(xù)著一些傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目;還有一部分農(nóng)村貧困群體得不到救助和補(bǔ)助,尤其是一些突發(fā)情況造成生活困難的群體,如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善、家庭成員生病、孩子上學(xué)而處于困難的農(nóng)民等,他們一部分沒有被納入農(nóng)村低保范圍之內(nèi),住房、教育、司法救助處于零散的、隨意的救助階段;因監(jiān)督不力、缺乏專門培訓(xùn)的民政干部等原因,工作中存在一定的感情低保、親人低保、關(guān)系低保等現(xiàn)象。

3.2 保障水平低,資金缺乏

充足的資金保障是低保制度有效運(yùn)行的前提條件。農(nóng)村低保資金來源主要有以下三條道路:一是農(nóng)村低保資金納入地方財(cái)經(jīng)預(yù)算;二是地方福利彩票公益金中安排資金;三是社會(huì)捐助。新疆貧困縣的財(cái)政自給率為20%左右,地方財(cái)政無力對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行支持。最低生活保障線的制定用“以錢定人,以錢定量”方法,存在投入少、低標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋面窄、事情難辦等問題。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低,遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村困難群眾的實(shí)際需要,僅在一定程度上緩解其困難,達(dá)不到保障基本生活的效果,而每個(gè)月65元的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于當(dāng)前的物價(jià)水平來說,也只能是杯水車薪;而城市低保月人均補(bǔ)助155元,是農(nóng)村低保的2.4倍。農(nóng)村低保工作中,重“制度”覆蓋率,輕“水平”覆蓋率的現(xiàn)象很普遍。

3.3 缺乏其他社會(huì)保障制度的銜接性

中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的改革和創(chuàng)新。農(nóng)村社會(huì)保障制度是由社會(huì)救助制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度和農(nóng)村優(yōu)撫安置制度等組成的完整體系,各項(xiàng)制度功能各異,作用不同、缺一不可。目前大部分農(nóng)村已建立農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村低保制度,其他是零零散散的存在。管理機(jī)構(gòu)涉及民政、衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)與社會(huì)保障、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、扶貧等,部門之間溝通不暢、工作不順,增加制度運(yùn)行成本。而且由于農(nóng)村各種社會(huì)保障制度建立的先后順序、力度、實(shí)施范圍不同,造成了與農(nóng)村低保很難銜接的問題。很多農(nóng)民因病致貧和農(nóng)村老年人由于沒有養(yǎng)老依靠而均被列入農(nóng)村低保范圍。如果新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助制度以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村有效實(shí)施,這樣一部分低保對(duì)象的生存問題就可以通過其他社會(huì)保障制度形式得到解決,從而就可以讓出更多的資金來擴(kuò)大低保的有效范圍,能夠惠及更多需要保障的農(nóng)村貧困群體[9]。

4 制度改革與發(fā)展方向

4.1 增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展能力,注重發(fā)揮其主體作用

2007年10月17日聯(lián)合國(guó)的第15個(gè)國(guó)際消除貧困日提出:“貧困人口是變革者”,意在強(qiáng)調(diào)貧困人口自身在消除貧困中不可替代的作用。各國(guó)反貧困政策基本上是從兩個(gè)方面開展,一是直接生活救助,二是各種發(fā)展型救助。發(fā)展型救助是以特定的貧困群體或貧困區(qū)域?yàn)閷?duì)象,提供他們?nèi)鄙俚纳a(chǎn)要素(資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等),促使其利用當(dāng)?shù)氐馁Y源條件,依靠自身的努力來發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì),以提高生活水平和擺脫貧困。發(fā)展型救助政策的目標(biāo)是要從根本上消除貧困,其核心是針對(duì)貧困者的致貧因素,通過改變這些致貧因素而消除貧困[10]。對(duì)于那些有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象進(jìn)行必要的知識(shí)援助與精神援助,幫助與鼓勵(lì)他們自謀職業(yè),實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)自救,讓他們意識(shí)到進(jìn)入低保不受歧視,退出低保光榮,推動(dòng)他們?cè)缛崭鎰e低保制度。政府應(yīng)該在綜合考慮維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要、保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各級(jí)地方政府財(cái)政的承受能力和物價(jià)上漲指數(shù)的基礎(chǔ)上,按照低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋的原則,適當(dāng)調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。從低保制度設(shè)計(jì)上,重視低保對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。

4.2 農(nóng)村低保應(yīng)與其它社會(huì)保障項(xiàng)目相結(jié)合

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求,缺乏相關(guān)配套的社會(huì)保障措施和優(yōu)惠政策,保障對(duì)象是很難擺脫貧困的,即使暫時(shí)的擺脫貧困,也會(huì)因?yàn)槎喾矫嬖蚨胤地毨?。如考察美?guó)反貧困項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目在反貧困方面發(fā)揮重要作用。社會(huì)保險(xiǎn)能夠消除一半左右的貧困,現(xiàn)金福利能夠減少大約11%的貧困,加上食品卷之后能夠減少另外4%的貧困[11]。應(yīng)處理好最低生活保障與開發(fā)式扶貧的關(guān)系。最低生活保障是對(duì)人最基本生活條件的保障,是人生存下去的基礎(chǔ)保障。而開發(fā)式的扶貧,是為有能力者創(chuàng)造有利的外部環(huán)境,幫助其走出貧困的手段。從性質(zhì)上講,開發(fā)式扶貧是最低生活保障的必要補(bǔ)充或者延伸,其本身不能代替最低生活保障。農(nóng)村低保保障生存,開發(fā)式扶貧促進(jìn)發(fā)展。通過不斷完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度,提高其報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平,可以避免貧困農(nóng)戶因病返貧、因病致貧,提高健康水平。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和覆蓋面的擴(kuò)大,有效地防止農(nóng)民的因老致貧,保障無慮無憂地過度余生。醫(yī)療救助、農(nóng)村安居房、教育救助、司法救助、自然災(zāi)害救助等社會(huì)保障制度的不斷完善和各項(xiàng)制度之間的相互銜接,有效地減少農(nóng)村貧困問題,除保障農(nóng)民的基本生活外,還給他們提供自力更生、自我發(fā)展的機(jī)會(huì),提高農(nóng)村低保制度的效率。

4.3 增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

自然條件和環(huán)境的惡劣僅僅是貧困發(fā)生的必然條件,并不是充分條件。一個(gè)方面,如果存在收入再分配的制度和機(jī)制,低于貧困線的家庭能夠得到及時(shí)和有效的救助,貧困完全可以避免。另一方面,如果政府能夠向貧困地區(qū)增加投資,自然條件是可以改變的,一旦貧困人口不再受制于惡劣的自然條件,他們也就很容易脫貧。從這個(gè)意義上說,貧困的發(fā)生是與一定的制度背景分不開的[12]。最低生活保障是一個(gè)綜合性的社會(huì)救助體系,這個(gè)體系不僅包含最基本的吃飯問題,還應(yīng)包括醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、投資等內(nèi)容。所以,建立農(nóng)村低保制度不僅以救助為目標(biāo),而應(yīng)以擺脫貧困為宗旨,是解決農(nóng)民“貧有所靠”的問題。地方政府對(duì)扶貧政策方面,增加農(nóng)村公共事業(yè)方面的資金投入是帶來脫貧致富的效益。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè),繼續(xù)堅(jiān)定不移地實(shí)施好農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、抗震安居工程,加大農(nóng)村交通、電力、廣播電視和防病改水、沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,不斷改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件。這些條件的改善,將提高農(nóng)民的人力資本和物質(zhì)資本能力,有利于他們的轉(zhuǎn)移就業(yè)和脫貧致富。

4.4 完善農(nóng)村低保制度的管理機(jī)制

農(nóng)村低保工作關(guān)系邊疆民族地區(qū)各族農(nóng)牧民的福祉,關(guān)系黨和政府在各民族心理中的威望。新疆少數(shù)民族聚居的農(nóng)村地廣人稀、多民族、多宗教、多文化、多語言。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較滯后,低保對(duì)象多、需求大、低保工作繁重、復(fù)雜與辛苦,對(duì)低保對(duì)象的管理、服務(wù)和調(diào)查的難度很大。完善農(nóng)村低保制度要靠專業(yè)化的社會(huì)工作者隊(duì)伍。重視邊疆民族地區(qū)社會(huì)保障專業(yè)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng),專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作者從事農(nóng)村低保工作,提高偏遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)工作者的工作條件和生活待遇。加大低保工作的信息化管理水平,建立科學(xué)的農(nóng)民家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)核算制度,尊重農(nóng)民對(duì)低保工作的參與權(quán)、知情權(quán),建立能進(jìn)能退的低保動(dòng)態(tài)管理制度,推進(jìn)針對(duì)臨時(shí)性突發(fā)困難的臨時(shí)救助制度建設(shè)。

目前,新疆農(nóng)村低保制度發(fā)展為從解決基本生活問題的單一生存救助走向醫(yī)療、教育、住房、取暖等多項(xiàng)內(nèi)容的復(fù)合型救助。救助范圍已從最困難的低保人群向低保邊緣人群和其他特殊困難人群延伸,救助方式也已從傳統(tǒng)的臨時(shí)應(yīng)急救助向常規(guī)性、制度性救助轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在主要問題是農(nóng)村低保制度要不斷完善、水平要不斷提高、覆蓋面要不斷擴(kuò)大,純粹的基本生活保障向多樣性的發(fā)展性保障轉(zhuǎn)變。讓貧困家庭享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果、社會(huì)的溫暖。新疆農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和低保制度的不斷發(fā)展和完善,對(duì)提高各族農(nóng)民生活水平、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面發(fā)揮重要作用。

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Rural Poverty and the Subsistence Allow ance System in Xinjiang

Abduwali Himit
(Institute of Politics and Public Administration,Xinjiang University,Urumqi Xinjiang 830047,China)

The main reason of rural poverty is lack of social security system,unfair education and unequal rights.Establishing and improving the rural subsistence allowance system is to protect farmers basic living rights,and is the last safety system of the social security system.This paper discusses that causes of poverty in rural Xinjiang are backward education,poor public health conditions,lack of rural rights,deteriorationof the natural environment,market factors and lack of social security system.Then the paper analyzes problems the rural subsistence allowance system at present.Finally the paper puts forward some suggestions about the establishment and improvement of rural subsistence allowance system in Xinjiang:enhance the development capacity of poor people,combine the rural susbsistence allowance system with other social security programs,increase the supply of public goods in rural areas,and improve the management mechanism of the rural subsistence allowance system.Continuous improvement of rural subsistence allowance system plays an important role of raising living standards of farmers,strengthening national unity,achieving social stability,promoting social equity and building a harmonious society.

Xinjiang;rural poverty;subsistence allowance

F323.89

A

1002-2104(2010)08-0017-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.003

2010-05-08

阿布都外力·依米提,博士,副教授,主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障。

＊教育部青年項(xiàng)目(編號(hào):09X JC850008)資助。

(編輯:王愛萍)