□ 孫 放

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

金融危機(jī)背景下政府投資法價(jià)值取向初探

□ 孫 放

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

面對(duì)我國(guó)政府投資的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，透析復(fù)雜自適應(yīng)性社會(huì)系統(tǒng)基礎(chǔ)可以發(fā)現(xiàn)，政府投資在我國(guó)所扮演的角色已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共物品提供及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “引動(dòng)水”的角色。本文探討了政府投資角色多元與社會(huì)多層次效用期待背景下的法律應(yīng)然價(jià)值取向，提出了在公共利益價(jià)值取向指引下的可量化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

政府投資；復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)；法律規(guī)制；價(jià)值取向

一、政府投資法的需求與目標(biāo)

全球范圍的金融危機(jī)給人類(lèi)提供了更新知識(shí)、革新制度的良好機(jī)遇，為社會(huì)的發(fā)展提供了新的思考切入點(diǎn)?；仡櫧鹑谖C(jī)歷程，中國(guó)之所以能夠在此次危機(jī)中“贏(yíng)得敬意”，［1］在很大程度上是因?yàn)榻鹑谖C(jī)爆發(fā)后中國(guó)政府及時(shí)調(diào)整宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，推出4萬(wàn)億元人民幣的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃及相關(guān)一攬子措施 （具體計(jì)劃為從2008年四季度到2010年底，中央政府?dāng)M新增投資1.18萬(wàn)億元，加上地方和社會(huì)投資總規(guī)模共約4萬(wàn)億元），有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，中國(guó)政府的投資效果如何，可能需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間檢驗(yàn)才能知道。但本文的關(guān)注點(diǎn)是法學(xué)，金融危機(jī)類(lèi)似一個(gè)“放大鏡”，它放大了政府投資的法治化需求。我國(guó)政府投資面對(duì)金融危機(jī)的考驗(yàn)是在傳統(tǒng)的“誰(shuí)來(lái)投”、“用什么投”、“投向哪兒”和“怎么投怎么管”等理論及實(shí)踐方面的困擾，金融危機(jī)背景下的政府投資又恐怕會(huì)因投資的“短期非常態(tài)大量額外”供給而被盲目利用，造成“為投資而投資”。其中，重復(fù)建設(shè)、環(huán)境壓力、濫權(quán)、尋租等不良社會(huì)后果都有可能出現(xiàn)，從而付出 “無(wú)法可依”的政府投資行為的社會(huì)成本代價(jià)。所以，在特定背景下，筆者就政府投資的老問(wèn)題與新需求在法制層面予以探討。

我國(guó)政府投資的歷史可以追溯到建國(guó)初，對(duì)于政府投資我們需要進(jìn)行理論上的梳理、考察、定位、反思與前瞻。政府投資是歷史的必然選擇，它要求我們不能再重復(fù)在沒(méi)有理論支持下進(jìn)行的政府盲動(dòng)投資。因?yàn)閺臋M向看，政府投資影響到多種社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；從縱向看，政府投資又有代際間深遠(yuǎn)的歷史意義。對(duì)政府投資的社會(huì)期待是既能夠增加公眾受益的公共服務(wù)數(shù)量，也能夠提高公眾受益的公共服務(wù)質(zhì)量，但社會(huì)現(xiàn)實(shí)是流向自利性項(xiàng)目的資金從總體上降低了公共支出的使用效益。政府是有限理性且信息不充分的，政府所提供的投資與所達(dá)成的公共服務(wù)效益往往是有限的。在沒(méi)有一個(gè)社會(huì)最優(yōu)方案的前提下，政府投資可以說(shuō)是一個(gè)選項(xiàng)方案。不可否認(rèn)，政府投資體制在某種程度上鑄就了“中國(guó)的奇跡”。因此，我們現(xiàn)在面對(duì)的不是應(yīng)不應(yīng)該由政府投資的問(wèn)題，而是如何規(guī)范從而引導(dǎo)其可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

當(dāng)政府投資時(shí)，它應(yīng)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與社會(huì)上存在的經(jīng)濟(jì)實(shí)體一樣參與同一個(gè)市場(chǎng)，與其他實(shí)體遵循相同的游戲規(guī)則。所不同的是，政府投資摔倒了可以“重來(lái)”；而其他實(shí)體在投資失敗后可能會(huì)傾家蕩產(chǎn)，殘酷的市場(chǎng)不會(huì)再給其第二次機(jī)會(huì)。當(dāng)然，政府投資失利后可以“重來(lái)”的機(jī)會(huì)并不是市場(chǎng)恩賜的，而是因?yàn)檎兄慌艺\(chéng)的投資人，即納稅人仍會(huì)矢志不渝地?zé)o償提供資本金，對(duì)政府來(lái)講無(wú)論這些錢(qián)稱(chēng)為稅收還是財(cái)政收入都不重要，重要的是政府可以借此“翻盤(pán)”。單從經(jīng)濟(jì)上講，政府是“不倒翁”，這是其他投資實(shí)體所望塵莫及的。所以，面對(duì)政府投資行為，首先它不應(yīng)是經(jīng)濟(jì)行為、社會(huì)行為、政治行為，而應(yīng)是法制行為。因其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的引領(lǐng)、調(diào)控等社會(huì)效應(yīng)，我們首先需要將政府投資視作有待法律規(guī)范的問(wèn)題；并且政府投資法律規(guī)范的價(jià)值定位應(yīng)超然于政治體制、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。因?yàn)樵诜▋r(jià)值引導(dǎo)下的政府投資行為應(yīng)是“穩(wěn)定可預(yù)期的”、“擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任”的，即無(wú)論所處的是何種國(guó)家性質(zhì)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、社會(huì)發(fā)展階段，也無(wú)論政府投資一元錢(qián)還是10個(gè)億，只要是政府作為主體的投資行為都應(yīng)在共同價(jià)值取向指引下遵循相同的法律原則與法律程序，從而達(dá)到可預(yù)期的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。

通常認(rèn)為，只要是投資都有風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)有失敗的概率發(fā)生，何況政府也是有限理性。這正如股票市場(chǎng)投資，股市投資失利，虧損一定會(huì)發(fā)生，除非是巴菲特。①（美）沃倫·巴菲特（Warren Buffett）被譽(yù)為“當(dāng)代最偉大的投資者”，他自1954年開(kāi)始從事投資基金業(yè)務(wù)，至今近60年。當(dāng)初從籌資10.5萬(wàn)美元起家至今，他所擔(dān)任董事局主席的公司Berkshire Hathaway Inc已成為美國(guó)第一高價(jià)股上市公司，2008年3月30日收盤(pán)價(jià)108990美元/股，總市值近1059億美元。其實(shí)巴菲特的投資秘訣僅是因?yàn)榉钚辛?“價(jià)值投資理論”，②價(jià)值投資理論是指通過(guò)對(duì)上市公司內(nèi)在價(jià)值的研究分析，然后比較證券市場(chǎng)價(jià)格，以此來(lái)決定股票買(mǎi)賣(mài)策略的一種投資理論。并在60年中按照鐵的投資紀(jì)律操作。首先，巴菲特的不敗紀(jì)錄告訴我們，在投資領(lǐng)域理論指導(dǎo)實(shí)踐的重要性并且可以彰顯出效益。我們的政府投資可能也存在類(lèi)似的可以彰顯出效益的理論，只是我們還沒(méi)有認(rèn)知。否則，我國(guó)不會(huì)在建國(guó)60年來(lái)主要的40份政府工作報(bào)告中，認(rèn)定“盲目投資”為14次；認(rèn)定出現(xiàn)“投資過(guò)快”8次；認(rèn)定“重復(fù)建設(shè)”現(xiàn)象存在3次。③筆者研究了我國(guó)1954、1955、1956、1957、1959、1960、1964、1975、1978、1979、1980、1981、1982、1983、1984、1985、1986、1987、1988、1989、1990、1991、1992、1993、1994、1995、1996、1997、1998、1999、2000、2001、2002、2003、2004、2005、2006、2007、2008、2009年共40份《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，統(tǒng)計(jì)得出數(shù)據(jù)。其次，在證券投資市場(chǎng)中，投資者掌握了投資理論或原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，至關(guān)重要的是還要有鐵的紀(jì)律。對(duì)政府投資而言，法律的作用恰恰就是投資紀(jì)律。法律應(yīng)規(guī)范甚至強(qiáng)制政府執(zhí)行投資理論或原則。任何一次違反都要有人來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

二、從“復(fù)雜系統(tǒng)”視角認(rèn)知政府投資的法價(jià)值取向

首先，我們需要對(duì)政府投資的宏觀(guān)對(duì)象 “社會(huì)系統(tǒng)”④社會(huì)系統(tǒng)是指處于特定區(qū)域和時(shí)期、享有共同文化并以物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)，按照一定的行為規(guī)范相互聯(lián)系而結(jié)成的有機(jī)總體。有一個(gè)深入的理解，即它具有什么樣的特性？政府投資在這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中充當(dāng)什么樣的角色？其次，基于該社會(huì)特性，社會(huì)系統(tǒng)是否會(huì)對(duì)政府投資產(chǎn)生反應(yīng)，產(chǎn)生什么樣的反應(yīng)？第三，法律在其中扮演什么角色？法律扮演角色的價(jià)值取向應(yīng)該是什么？

其實(shí)，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體、企業(yè)主體和個(gè)人主體在社會(huì)生活中幾乎從來(lái)不可能是封閉的、自我發(fā)展的，至少是不可能完全任其發(fā)展的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，這些主體都是通過(guò)相互適應(yīng)和相互競(jìng)爭(zhēng)而經(jīng)常性地自組織和再組織，使自己形成更大結(jié)構(gòu)。在每一個(gè)階段，新形成的結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生新的突然涌現(xiàn)（Emerge）的行為表現(xiàn)。社會(huì)系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上就是一門(mén)關(guān)于涌現(xiàn)社會(huì)效應(yīng)的科學(xué)。美國(guó)桑塔費(fèi)學(xué)派將社會(huì)系統(tǒng)稱(chēng)為 “復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)”（Complex Adaptive System ，CAS）。⑤1984年，一批美國(guó)的物理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和計(jì)算機(jī)專(zhuān)家成立了桑塔費(fèi)研究所（the Santa Fe Institute，SFI），提倡跨學(xué)科綜合研究方法，通過(guò)交叉研究，提出了復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的概念。復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)（Complex Adaptive System，CAS）中的復(fù)雜性是指系統(tǒng)的多層次、多因素性、多變性、各因素或子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用、隨之而來(lái)的整體行為和演化；適應(yīng)性是指系統(tǒng)的成員（Adaptive Agent）能夠與環(huán)境和其他主體交互作用，主體在持續(xù)不斷的交互作用中不斷學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗(yàn)，并據(jù)此改變自身的結(jié)構(gòu)和行為方式，CAS理論的核心思想是適應(yīng)性造就復(fù)雜性。復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)理論的提出本質(zhì)上是對(duì)作為研究對(duì)象的人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)作了一次技術(shù)性處理，從而使我們所抽象出來(lái)的本質(zhì)特征在各個(gè)層面上有系統(tǒng)地充分展現(xiàn)出來(lái)。正如自然科學(xué)需要在試驗(yàn)前對(duì)待測(cè)樣品作適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處理才能在試驗(yàn)中最有效地獲得試驗(yàn)結(jié)果一樣，復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的提出使得社會(huì)系統(tǒng)的本質(zhì)特征以一種能被更加充分接觸和理解的方式被深入研究。對(duì)于社會(huì)生活來(lái)說(shuō)，從一定的視角上看，一個(gè)社會(huì)的形成其實(shí)就是在一個(gè)確定的社會(huì)環(huán)境中人們的諸多解說(shuō)相互沖突、磨合、融合的過(guò)程，并進(jìn)而獲得一種關(guān)于生活世界的相對(duì)確定解說(shuō)，因此，影響了人們的習(xí)慣性行為方式，構(gòu)成“制度”，形成文化的共同體。［2］（p2）在人類(lèi)社會(huì)，這樣的系統(tǒng)包括很多子系統(tǒng)，例如：文化、經(jīng)濟(jì)、法律制度。我們面臨的挑戰(zhàn)，就是如何發(fā)現(xiàn)涌現(xiàn)出效果的基本規(guī)律從而控制涌現(xiàn)的路徑和社會(huì)效應(yīng)。

在這樣復(fù)雜適應(yīng)性的社會(huì)系統(tǒng)中，是一個(gè)由許多平行發(fā)生作用的“主體”組成的網(wǎng)絡(luò)。每一個(gè)主體都會(huì)發(fā)現(xiàn)自己處于一個(gè)由自己和其他主體相互作用而形成的一個(gè)系統(tǒng)環(huán)境中；每一個(gè)主體都不斷地根據(jù)其他主體的動(dòng)向采取行動(dòng)和改變行動(dòng)。在內(nèi)部，主體間的非線(xiàn)性互相作用被稱(chēng)之為自組織力；在外部，該系統(tǒng)不斷地與外界進(jìn)行物質(zhì)能量的交換，被稱(chēng)之為他組織力。社會(huì)系統(tǒng)也就是自組織力與他組織力相結(jié)合的涌現(xiàn)結(jié)果。但這個(gè)復(fù)雜適應(yīng)性社會(huì)系統(tǒng)的控制力又是相當(dāng)分散的。社會(huì)系統(tǒng)所產(chǎn)生的連續(xù)一致的行為結(jié)果，是產(chǎn)生于作用體之間的相互競(jìng)爭(zhēng)與合作，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域正是這種情形。這也是處于金融危機(jī)中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，無(wú)論怎樣調(diào)整銀行利率、稅收政策和資金供給，經(jīng)濟(jì)的總體效果仍然是千百萬(wàn)個(gè)人的無(wú)數(shù)日常經(jīng)濟(jì)決策的涌現(xiàn)結(jié)果。但因該社會(huì)系統(tǒng)絕不是封閉的，而是開(kāi)放的系統(tǒng)，且不斷與外界進(jìn)行能量、物質(zhì)交換，所以，每個(gè)“主體”在環(huán)境中會(huì)隨著環(huán)境的變化不斷強(qiáng)化某些行為?！爸黧w”將自己組織為前后連貫的結(jié)構(gòu)或秩序，從而產(chǎn)生預(yù)期的行為表現(xiàn)。這意味著現(xiàn)實(shí)世界是社會(huì)體系，經(jīng)濟(jì)制度中每個(gè)主體都會(huì)隨著外部提供的強(qiáng)化力量而存在相同的關(guān)聯(lián)性。

在這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)里，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)就是主體通過(guò)對(duì)資源、勞動(dòng)力、貨物和服務(wù)等外界的條件需求與交換來(lái)自發(fā)組織和運(yùn)轉(zhuǎn)的。但作為以國(guó)家為單位的社會(huì)系統(tǒng)又都面臨一個(gè)問(wèn)題，即如果讓主體都做自己想做的事，那么如何獲得整體的利益？在德國(guó)，解決這個(gè)問(wèn)題靠的是人人都關(guān)注自家窗外的他人。［3］（p124）而在中國(guó)的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)影響下，這恐怕是不能被接受的。我們需要在社會(huì)各領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不例外，存在更有感召力的力量作為不斷提供物質(zhì)、能量的源頭。正如美國(guó)著名學(xué)者理查·A·穆斯格雷夫認(rèn)為的那樣，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初級(jí)階段，政府投資在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總投資中占有很高的比重，以便為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“起飛”的中級(jí)階段奠定基礎(chǔ)。而到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中級(jí)階段之后，政府繼續(xù)進(jìn)行公共部門(mén)投資，而此時(shí)的公共部門(mén)投資將逐步成為日益增長(zhǎng)的私人部門(mén)投資的補(bǔ)充。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段，隨時(shí)都可能出現(xiàn)市場(chǎng)失效問(wèn)題，并影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，因此，政府始終要通過(guò)公共部門(mén)投資的活動(dòng)，來(lái)進(jìn)行與保持必要的宏觀(guān)調(diào)節(jié)。［4］（p228）

政府投資作用的對(duì)象是一個(gè)開(kāi)放的、動(dòng)力的、能夠自適應(yīng)的并涌現(xiàn)出反應(yīng)效果的社會(huì)系統(tǒng)。它的社會(huì)系統(tǒng)定位決定了它的社會(huì)系統(tǒng)預(yù)期。但因?yàn)樯鐣?huì)系統(tǒng)又是在外力組織下的各主體相互作用下的涌現(xiàn)結(jié)果，所以，把系統(tǒng)解構(gòu)的理念恐怕不能實(shí)現(xiàn)政府投資外力的組織效果。因?yàn)榫蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來(lái)看，個(gè)體的投資行為代表不同的社會(huì)利益團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)不同的社會(huì)團(tuán)體利益偏好；但整體利益絕不是個(gè)體利益簡(jiǎn)單累加之和。甚至在社會(huì)系統(tǒng)中，個(gè)體利益之和有時(shí)小于整體利益。因此，在復(fù)雜適應(yīng)性社會(huì)系統(tǒng)的背景要求下，政府投資一定要站在公共整體的角度，絕不能再用“還原論”來(lái)指導(dǎo)政府投資的價(jià)值定位。整體在社會(huì)學(xué)中與之相對(duì)應(yīng)的是個(gè)體，而在法律主體理論中，整體與公共、個(gè)體與私人相對(duì)應(yīng)，從權(quán)利論上講是公共利益與私人利益。所以，當(dāng)我們用社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)的視角來(lái)定位政府的宏觀(guān)投資價(jià)值時(shí)，只有當(dāng)政府投資作為體現(xiàn)公共利益的驅(qū)動(dòng)器，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的整體效益涌現(xiàn)。

三、我國(guó)政府投資的邏輯前提——“諾斯悖論”的證偽

對(duì)于政府“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的認(rèn)識(shí)，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域一直存在著激烈的爭(zhēng)論。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）曾這樣描述國(guó)家的兩難處境：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源；這一悖論使國(guó)家成為經(jīng)濟(jì)史研究的核心，在任何關(guān)于長(zhǎng)期變遷的分析中，國(guó)家模型都將占據(jù)重要的一席?！痹凇缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)前沿》一書(shū)中，諾斯也提到：“事實(shí)上，人們對(duì)國(guó)家無(wú)能為力，但與此同時(shí)，沒(méi)有國(guó)家，人們將一事無(wú)成。”［5］這就是著名的“諾斯悖論”?！爸Z斯悖論”提出國(guó)家是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，但國(guó)家又會(huì)導(dǎo)致很多麻煩。然而，我國(guó)卻通過(guò)獨(dú)特的政策，以中央政府和地方政府身份參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，通過(guò)有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制把兩種矛盾對(duì)立的體制有機(jī)地揉合在一起，更為重要的是，這種 “不協(xié)調(diào)”有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)。

其實(shí)，諾斯悖論顯然包含了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要國(guó)家的基本命題，但它同時(shí)反映了政治與經(jīng)濟(jì)的對(duì)立，諾斯悖論的預(yù)設(shè)前提是國(guó)家理論，諾斯的國(guó)家模型所考察的國(guó)家具有三個(gè)基本特征：第一，國(guó)家為獲取收入，以一組服務(wù)——諾斯稱(chēng)之為保護(hù)和公正——與 “選民”作“交換”；第二，國(guó)家像一個(gè)帶有歧視性的壟斷者那樣活動(dòng)，為使國(guó)家收入最大化，它將選民分為各個(gè)集團(tuán)，并為每個(gè)集團(tuán)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)；第三，由于同時(shí)存在著能提供同樣服務(wù)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，國(guó)家受制于其選民的機(jī)會(huì)成本?？梢钥闯鲋Z斯所考察的國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)治者，稅收好像是統(tǒng)治者的私有財(cái)產(chǎn)，國(guó)家沒(méi)有什么制度措施來(lái)制約政府對(duì)收入的過(guò)度追求。另外，如何看待國(guó)家與政府，經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的思路是聯(lián)系產(chǎn)權(quán)來(lái)分析國(guó)家的。產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，界定和行使產(chǎn)權(quán)最終需要在強(qiáng)制力方面具有比較優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的眼中，國(guó)家就是“在強(qiáng)制力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，它因此處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位。既然國(guó)家可視為一種組織，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家假定人是理性的、追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，所以，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家不相信國(guó)家。

我們看到，諾斯悖論在理論前提中存在缺陷。它的理論基礎(chǔ)是對(duì)于國(guó)家、政府角色定位和國(guó)家所有權(quán)的理解，但對(duì)上述理解的偏差導(dǎo)致了該理論的不完備。其實(shí)，政府投資等一系列政府經(jīng)濟(jì)行為都只是政權(quán)的實(shí)踐，是國(guó)家所有權(quán)的行使。其中，政權(quán)的性質(zhì)決定了具體投資行為的實(shí)施主旨。國(guó)家所有權(quán)、全民所有權(quán)與各主體所有權(quán)的權(quán)屬差異，決定了其使用效益的公共化要求與社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的抉擇，而且上述理念完全可以在立法技術(shù)上有所體現(xiàn)。我國(guó)政府的角色定位和政府的相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)行為并不是西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國(guó)的制度體現(xiàn)，而是新中國(guó)成立60年尤其是改革開(kāi)放30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯的結(jié)果。針對(duì)諾斯悖論，我們的答案是政府投資或以其他方式參與經(jīng)濟(jì)生活并不是本質(zhì)上是有限理性的，對(duì)它的認(rèn)知可以因“國(guó)”制宜。其中最重要的是，政府投資不能因?yàn)橘Y金的所有權(quán)不同而令投入到同一市場(chǎng)中的資金附帶不同的權(quán)力色彩，即無(wú)論各投資主體擔(dān)負(fù)何種責(zé)任或社會(huì)期待：引導(dǎo)、救濟(jì)、純獲利等，政府投資應(yīng)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與其他主體一樣參與同一個(gè)市場(chǎng)，與其他實(shí)體遵循相同的游戲規(guī)則。所有權(quán)色彩的優(yōu)勢(shì)地位應(yīng)該被抹殺。所以，在政府投資法的價(jià)值取向視角我們要對(duì)政府投資進(jìn)行矯正。即使本著公共利益的宏觀(guān)價(jià)值取向所從事的政府投資行為，也必須在市場(chǎng)面前褪去所有權(quán)色彩的外衣，即褪去所有權(quán)背后的權(quán)力附帶（包括壟斷地位、信息優(yōu)勢(shì)等），真正做到“權(quán)力隔斷”。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理，滿(mǎn)足完全競(jìng)爭(zhēng)的條件以及一些其他條件的市場(chǎng)能夠?qū)е律鐣?huì)稀缺資源的帕累托最優(yōu)配置。針對(duì)有政府參與的投資行為，政府資金的多與少、進(jìn)與退并不直接構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的阻礙，而權(quán)力配置的平等才是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的核心。總之，面對(duì)不完全競(jìng)爭(zhēng)、非均衡市場(chǎng)、市場(chǎng)缺位、不希望的市場(chǎng)結(jié)果等，政府也不能被期待成為救世主，政府只能是一種選擇，不僅是主體選擇更應(yīng)是一種制度選擇。

其中，法律制度在對(duì)政府投資的社會(huì)認(rèn)知中如何構(gòu)建，價(jià)值取向起著核心作用。法可以有不同的價(jià)值目標(biāo)，這些價(jià)值目標(biāo)不是平行的，需要對(duì)這些目標(biāo)做出選擇，即誰(shuí)為最高價(jià)值，誰(shuí)為次價(jià)值，應(yīng)當(dāng)首先選擇誰(shuí)，當(dāng)它們相互沖突的時(shí)候應(yīng)使誰(shuí)服從誰(shuí)。法律應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)確定側(cè)重于保護(hù)和增加哪些價(jià)值。［6］前文通過(guò)社會(huì)系統(tǒng)的視角得出公共整體利益的價(jià)值視角，但公共利益作為不確定法律概念本身是非常抽象的、富于彈性和變動(dòng)的。按照馬克思主義的觀(guān)點(diǎn)，唯有在具體化了的時(shí)空中探究具體化了的公共利益的內(nèi)容才是符合事物發(fā)展規(guī)律的。［7］

四、政府投資法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的可量化構(gòu)建

霍布斯（Hobbes）在《利維坦》（Leviathan，［1651］）中表示：“將貨幣輸送給公眾使用的渠道和道路有兩種，一種是送交國(guó)庫(kù)，另一種是從國(guó)庫(kù)中重新發(fā)放出來(lái)作公共支付之用”；“自然人的脈管從身體的各部分接受血液送到心臟，在這里充實(shí)生機(jī)以后再由心臟經(jīng)動(dòng)脈管送出，使各部分充滿(mǎn)活力并能動(dòng)”；“貨幣在國(guó)內(nèi)人民之間周流傳用，并在傳渡過(guò)程中營(yíng)養(yǎng)各部分。其情況很像國(guó)家的血液流通：因?yàn)樘烊坏难阂餐瑯邮怯赏恋氐漠a(chǎn)物構(gòu)成的， 而且在流通過(guò)程中一路營(yíng)養(yǎng)人體的各部分?！保?］（p105）至此霍布斯引用威廉·哈維血液循環(huán)之原理，將國(guó)家比喻為一個(gè)“虛構(gòu)之人”（Artificial Man）。說(shuō)明國(guó)家收入解繳于國(guó)庫(kù)，已由國(guó)庫(kù)外放，經(jīng)過(guò)大動(dòng)脈，使全身各部分活躍， 其功效與血液之循環(huán)于人體相似。［9］（p225）借用霍布斯的“虛構(gòu)之人”概念，我們也可得出現(xiàn)代政府投資行為恰恰起著國(guó)家心臟的作用，在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中猶如“經(jīng)濟(jì)泵”；基于資源有限的社會(huì)背景，政府投資是本著一定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的“資源重新分配泵”。法律首先要明確的是開(kāi)啟這個(gè)“泵”時(shí)價(jià)值目標(biāo)選擇的傾向性。

從宏觀(guān)視角來(lái)看，政府投資的法價(jià)值取向決定了對(duì)社會(huì)中存在政府投資與非政府投資的沖突和矛盾如何進(jìn)行價(jià)值判斷。但過(guò)于模糊且概括性很強(qiáng)的公共利益的價(jià)值取向能否成為可操作性的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)呢？其中，公共是全社會(huì)的公共利益還是區(qū)域性、地方性公共利益？公共利益如何客觀(guān)體現(xiàn)，具體投資實(shí)踐中對(duì)什么領(lǐng)域應(yīng)投入、對(duì)什么領(lǐng)域應(yīng)禁止？面對(duì)政府投資，它的實(shí)務(wù)需求對(duì)傳統(tǒng)的價(jià)值取向范式提出了新的要求。我們不能再囿于務(wù)虛的價(jià)值取向，可計(jì)量、可操作、可借鑒的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是政府投資法律制度所急需的。公共利益價(jià)值取向此時(shí)急需“可操作性概念”，以此來(lái)決定政府投資結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。因此，該評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不僅指導(dǎo)著政府投資立法而且可以約束政府投資的具體行為決策。在政府投資的啟動(dòng)環(huán)節(jié)至退出環(huán)節(jié)，都應(yīng)一以貫之并彰顯出其社會(huì)現(xiàn)實(shí)效益和社會(huì)前瞻性。

首先，我們對(duì)政府投資行為做一個(gè)抽象描述：

其中，A為政府投資；B為市場(chǎng)內(nèi)的非政府投資人，在不同的市場(chǎng)里它的組成各不相同；C為整個(gè)市場(chǎng)的收益，作為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的研究對(duì)象，這個(gè)收益的含義不同于簡(jiǎn)單投資回報(bào)，它是表征該市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模和健康的一個(gè)綜合指標(biāo)；D為社會(huì)效益。由公式①可以看出，投資是這樣一個(gè)過(guò)程：各種投資主體（A和B）參與其中，通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生市場(chǎng)效益和社會(huì)效益。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)效益是一個(gè)很難量化的東西。過(guò)去的政策制定往往對(duì)這種難以量化的指標(biāo)做了忽略。因此，該方程表現(xiàn)為：

現(xiàn)在看來(lái)，這種處理是不合理的。針對(duì)各種市場(chǎng)情況，公式應(yīng)變形為：

⒈只有政府投資參與的市場(chǎng)：

⒉政府投資和非政府投資共同參與的市場(chǎng)：

⒊只有非政府投資人參與的市場(chǎng)：

政府投資所要研究的市場(chǎng)為1類(lèi)和2類(lèi)市場(chǎng)。所涉及到的市場(chǎng)形態(tài)可以用公式③④來(lái)表述。目前，在大部分市場(chǎng)內(nèi)，這是投資人和市場(chǎng)參與者所看到的或者所理解的二元結(jié)構(gòu)。在二元市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，每一元的經(jīng)營(yíng)行為必然與另一元的經(jīng)營(yíng)行為有相關(guān)性。我們要討論的是如何保證③④的市場(chǎng)形態(tài)是健康、良性的。這其中有A參與的市場(chǎng)形態(tài)中，A的公共利益價(jià)值取向起決定性作用，而且要在社會(huì)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中保障公平與效率。其實(shí)，所謂公平和效益的矛盾是一種人為的劃分。在這里，筆者首先強(qiáng)調(diào)公平，因?yàn)槿绻嬲遣还降牧⒎隙ú粫?huì)是效用最大化的立法。［10］（p103）那么，就政府投資而言，公平既表現(xiàn)為過(guò)程的公平 （或者說(shuō)市場(chǎng)內(nèi)公平）也表現(xiàn)為結(jié)果的公平。過(guò)程的公平表現(xiàn)為公式④中A與B之間的公平問(wèn)題；結(jié)果的公平則更多地以社會(huì)效益D來(lái)評(píng)估。也就是說(shuō)，在公共利益價(jià)值目標(biāo)指引下的政府投資行為，應(yīng)該既能保障市場(chǎng)內(nèi)的A與B的市場(chǎng)權(quán)力配置公平，又應(yīng)保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)出中的社會(huì)公平效益。而在“具體化了的時(shí)空”中，社會(huì)效益的內(nèi)容包括就業(yè)、資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境、國(guó)家安全等諸多等待考量的因素。所以，每一項(xiàng)政府投資行為都應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效益C的同時(shí)，用衡量社會(huì)效益產(chǎn)出D來(lái)具體體現(xiàn)政府投資的價(jià)值目標(biāo)。這其中社會(huì)效益D的目標(biāo)選擇是關(guān)鍵問(wèn)題。

例如：面對(duì)金融危機(jī)的大背景，我國(guó)政府提出的“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激方案。但因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不必然帶來(lái)就業(yè)的同步擴(kuò)大，甚至可能產(chǎn)生增長(zhǎng)與就業(yè)目標(biāo)的矛盾，所以，導(dǎo)致目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在 “無(wú)就業(yè)復(fù)蘇”的危險(xiǎn)。針對(duì)此問(wèn)題，2009年《人口與勞動(dòng)綠皮書(shū)》提出三個(gè)模擬方案，用投入產(chǎn)出的方法來(lái)模擬投資與就業(yè)的關(guān)系。第一種方案，按照過(guò)去的投資方法，重視對(duì)固定資產(chǎn)的投資從而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資分配?！?萬(wàn)億”投資完成以后，可拉動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)4482萬(wàn)人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的9.6%。第二種方案，計(jì)劃分配的方案。按照現(xiàn)在我國(guó)發(fā)展改革委員會(huì)公布的對(duì)不同行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)安排，可拉動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)5135萬(wàn)人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的11.0%。第三種方案，本著就業(yè)優(yōu)先原則。充分考慮到不同的行業(yè)、不同的產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)的效果之間的差別，再進(jìn)行投資分配。其中，給予教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等服務(wù)業(yè)最高的就業(yè)拉動(dòng)系數(shù)，其他產(chǎn)業(yè)按照就業(yè)拉動(dòng)系數(shù)從大到小排列?？梢詣?chuàng)造就業(yè)7236萬(wàn)人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的15.5%。［11］由模擬分析可知，這三種分配方案拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)沒(méi)有太大的差別。所以，目標(biāo)的選擇在投資的社會(huì)效益中起重要作用。政府投資可以在價(jià)值取向的指引下直接宣示某個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為具體的社會(huì)效益產(chǎn)出期待狀態(tài)；或者某個(gè)目標(biāo)優(yōu)先作為具體社會(huì)效益產(chǎn)出狀態(tài)。

由此看來(lái)，政府投資的行業(yè)范圍與政府投資的公共利益價(jià)值目標(biāo)矛盾的問(wèn)題可以迎刃而解，因?yàn)楣怖娴膬r(jià)值取向與目前政府涉足競(jìng)爭(zhēng)性或壟斷性行業(yè)并不天然矛盾，⑥按照陳敬武教授的總結(jié)：從國(guó)有經(jīng)濟(jì)的分布領(lǐng)域和所處的地位來(lái)看，大體上可分為三種類(lèi)型：⑴基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)分布型：國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要集中在土地、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)等領(lǐng)域。屬于這種類(lèi)型的國(guó)家主要有日本、美國(guó)、德國(guó)和韓國(guó)等；⑵廣泛分布型：國(guó)有經(jīng)濟(jì)除分布在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)等領(lǐng)域外，還廣泛分布于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這類(lèi)國(guó)家有西歐、新加坡、泰國(guó)、印度等；⑶主導(dǎo)支配分布型：國(guó)有經(jīng)濟(jì)不僅在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)領(lǐng)域居壟斷地位，而且在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的所有部門(mén)（行業(yè)）也居于支配地位。如社會(huì)主義各國(guó)，特別是我國(guó)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。陳敬武.國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能定位［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2001，（5）：54.競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的政府投資也可以是在本著公共利益價(jià)值取向，且在具體社會(huì)效益目標(biāo)追求下的拉動(dòng)、引領(lǐng)、救濟(jì)等投資行為。所以，政府作為“經(jīng)濟(jì)泵”沒(méi)有天然缺陷，關(guān)鍵是如何解決A與B之間過(guò)程的公正（或者說(shuō)市場(chǎng)內(nèi)公正）及社會(huì)產(chǎn)出中的市場(chǎng)效益與社會(huì)效益的結(jié)果公正問(wèn)題。這其中，價(jià)值取向指導(dǎo)下的社會(huì)效益目標(biāo)選擇是關(guān)鍵問(wèn)題。

［1］ 傅云威.應(yīng)對(duì)金融危機(jī)， 中國(guó)贏(yíng)得敬意［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/world/2009－09/13/content＿12045423.htm， 2009－11－30.

［2］蘇力.“什么是你的貢獻(xiàn)？”——法治及其本土資源［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［3］（美）米歇爾·沃爾德羅普.復(fù)雜——誕生于秩序與混沌邊緣的科學(xué)的新描述［M］.陳玲譯.生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997.

［4］劉溶滄，趙志耘，夏杰長(zhǎng).促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策選擇［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

［5］岳彩申.“需要國(guó)家干預(yù)說(shuō)”的科學(xué)方法論解釋——證偽范式的認(rèn)知［EB/OL］.http：//www.lichangqi.net/wz/wz.aspid，2009－09－08.

［6］侯懷霞，李虎.論經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向［J］.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（4）：54.

［7］陳莉.法律上的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)論［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）：18.

［8］（英）杰克·霍布斯著.利維坦［M］.趙雪綱譯.華夏出版社，2008.

［9］黃仁宇.資本主義與二十一世紀(jì) ［M］.生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997.

［10］蘇力.“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)立法的啟示”，法治及其本土資源［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［11］蔡昉.調(diào)整“4萬(wàn)億”投資方向，避免無(wú)就業(yè)復(fù)蘇［EB/OL］.南方周末，http：//www.infzm.com/content/34114， 2009－09－13.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Value Orientation of Government Investment Expenditure Law under the Background of Financial Crisis

Sun Fang

Government investment is based on the China＇s social reality.The article analysis，and dialysis combing historical origins of complex adaptive social system，deducing that the o public investment expenditure in China is not only the provision of public goods，but ＂induced water＂role of national economic development，thinking on the value－orientation of law in the context of the pluralism government role and social investment in the effectiveness of multi－level expectations and to propose the public interest under the guidance of quantifiable values.

government investment expenditure；complex adaptive system （CAS）；legal supervision；value orientation

F810.424

A

1007－8207（2010）03－0036－05

2009－12－04

孫放 （1980—），女，黑龍江佳木斯人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)博士生，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法系講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、金融法。

本文系上海市法學(xué)會(huì)一般課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)： 2009滬法課字1號(hào)。