□ 張穎舉

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450002）

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策效應(yīng)分析與建議
——以黑龍江省為例

□ 張穎舉

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450002）

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策有效地利用了公共財(cái)政，并有偏重地?zé)o償資助農(nóng)村公益事業(yè)結(jié)構(gòu)中較為薄弱的環(huán)節(jié)，形成了政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域推動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)投資的引導(dǎo)機(jī)制，體現(xiàn)了地方政府對(duì)村級(jí)公益事業(yè)領(lǐng)域管理的宗旨與目的，促進(jìn)了農(nóng)村一事一議制度的有效開展和農(nóng)村小型公益事業(yè)建設(shè)的快速發(fā)展。文章認(rèn)為，該政策在試點(diǎn)的過程中需要簡(jiǎn)化獎(jiǎng)補(bǔ)程序、調(diào)整獎(jiǎng)補(bǔ)辦法、因地制宜制定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并通過完善政策來進(jìn)一步推動(dòng)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。

一事一議制度；村級(jí)公益事業(yè)；財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)；黑龍江省

一、黑龍江省一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策簡(jiǎn)介

為了深入做好村級(jí)公益事業(yè)一事一議籌資工作，促進(jìn)農(nóng)村小型公益事業(yè)的發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，2004年，黑龍江省出臺(tái)了《黑龍江省村級(jí)范圍內(nèi)集體公益事業(yè)籌資“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”管理暫行辦法（試行）》和《省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公益事業(yè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”有關(guān)問題的意見》。以上兩項(xiàng)政策實(shí)施兩年后，經(jīng)黑龍江省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、省農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室共同研究，對(duì)以上兩項(xiàng)政策進(jìn)行了修改和完善，于2006年5月頒布了《黑龍江省村級(jí)范圍內(nèi)集體公益事業(yè)籌資“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”管理暫行辦法（修訂）》。2008年2月，財(cái)政部宣布我國(guó)將建立村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，并決定2008年在黑龍江、河北、云南三個(gè)省開展試點(diǎn)工作。黑龍江省常務(wù)副省長(zhǎng)杜家毫專門批示，要求全省各地及有關(guān)部門珍惜被國(guó)家確定為試點(diǎn)省份的機(jī)遇，從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，把好事辦好，實(shí)事做實(shí)，為全國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)。為此，該省各縣（市、區(qū)）都成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、相關(guān)局長(zhǎng)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)參加的農(nóng)村公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，為試點(diǎn)工作提供了組織保障。

從公共政策角度看，黑龍江省一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策體現(xiàn)了地方政府對(duì)村級(jí)公益事業(yè)領(lǐng)域管理的宗旨與目的，利用公共財(cái)政有偏重地?zé)o償資助公益事業(yè)結(jié)構(gòu)中較為薄弱的環(huán)節(jié)，形成了政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域推動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)投資和發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制。該政策主要內(nèi)容如下表。

黑龍江省一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的主要內(nèi)容

二、黑龍江省一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)效分析

⒈促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策制定的主要目的是打破一事一議機(jī)制推行中出現(xiàn)的“事難議、議難決、決難行”的三難困境，推動(dòng)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，從實(shí)踐來看，較好地實(shí)現(xiàn)了政策初衷。2004年－2008年，黑龍江省9057個(gè)行政村和476個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)逐步開展了農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”籌資活動(dòng)，有8427萬人（次）參加了籌資。全省農(nóng)村植樹造林（含育苗）4.8億株；修建村內(nèi)道路24.2萬公里；改善環(huán)境衛(wèi)生23.4萬平方米；新增自來水公共設(shè)施覆蓋96.6萬戶；新增有線電視基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋16萬戶；打人畜飲水井23萬眼；修建文化基礎(chǔ)設(shè)施60萬平方米。［1］以2004年為例，在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施當(dāng)年就議成事項(xiàng)7756項(xiàng)，一事一議開展情況出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)機(jī)，覆蓋面由2003年的29.4%上升到67.4%，籌資總額達(dá)到1.4億元，是上年的4.3倍，村平均籌資額達(dá)2.3萬元。［2］與全國(guó)同期平均水平相比，2004年全國(guó)開展一事一議籌資的村11.9萬個(gè)，占全國(guó)總村數(shù)的18.0%，籌資總額21.6億元。［3］可見，黑龍江省開展一事一議的收效明顯高于全國(guó)平均水平。以上數(shù)據(jù)表明，黑龍江省財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策激發(fā)了農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的熱情，促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

⒉財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的引導(dǎo)效應(yīng)明顯。農(nóng)民收入水平低、經(jīng)濟(jì)承受力弱是導(dǎo)致一事一議籌資籌勞進(jìn)展緩慢的主要原因。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策就是試圖利用財(cái)政杠桿撬動(dòng)農(nóng)民和其他社會(huì)主體投資村級(jí)公益事業(yè)，達(dá)到多元投入快速發(fā)展的目的。2004年－2008年，黑龍江省村級(jí)公益事業(yè)投資達(dá)28.26億，其中省級(jí)財(cái)政累計(jì)下達(dá)獎(jiǎng)補(bǔ)資金7.06億元，平均每年補(bǔ)助1.4億元左右，僅占25%；一事一議共籌措資金達(dá)14.8億元，占52%；社會(huì)多元投入6.4億元，占23%；政府投入與非政府投入的比例是1：3。如果加上村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金對(duì)農(nóng)村投資和消費(fèi)產(chǎn)生的集聚效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需370多億元。以上數(shù)據(jù)表明，政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)揮了公共財(cái)政投入對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的引導(dǎo)作用，找準(zhǔn)了公共財(cái)政支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的方向，極大地促進(jìn)了農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)的發(fā)展，是加強(qiáng)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

⒊加強(qiáng)了村級(jí)民主政治建設(shè)。村級(jí)集體公益事業(yè)建設(shè)籌資一事一議以獎(jiǎng)代補(bǔ)辦法的實(shí)施，讓農(nóng)村廣大干部群眾得到了實(shí)惠，使農(nóng)民的思想觀念發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變。農(nóng)民開始自發(fā)組織議項(xiàng)目，主動(dòng)要求搞試點(diǎn)，建設(shè)公益事業(yè)的積極性空前高漲，間接促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。以黑龍江省遜克縣為例，該縣在執(zhí)行一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)過程中，健全制度，嚴(yán)格程序，實(shí)現(xiàn)了議事決策的科學(xué)民主。該縣在執(zhí)行政策過程中嚴(yán)格把握了以下三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是議前征求意見。在召開村民代表大會(huì)之前，村委會(huì)提前把會(huì)議議題通知村民，廣泛征求村民意見，真正讓決策體現(xiàn)民意。二是議中民主公正。在議事過程中，嚴(yán)格遵循一事一議規(guī)程，村委會(huì)只提出議題，不提出具體意見，全部讓村民代表發(fā)表自己的意見。對(duì)一般議題采取舉手表決的方式；對(duì)分歧較大的議事項(xiàng)目則采用投票表決的方式。三是議后全程監(jiān)督。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、籌資籌勞的數(shù)量、獎(jiǎng)補(bǔ)金額等都列為村務(wù)公開內(nèi)容，村干部必須及時(shí)公布項(xiàng)目申報(bào)情況、群眾籌資情況和建設(shè)資金使用情況，接受村民理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組和群眾的監(jiān)督，這不僅提高了資金使用的透明度，同時(shí)讓群眾能夠充分表達(dá)自己的愿望和意見，激發(fā)和調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民民主議事、辦事、管事的積極性和創(chuàng)造性，有力地推動(dòng)了農(nóng)村民主政治建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村的和諧發(fā)展。

⒋獎(jiǎng)補(bǔ)工作程序和獎(jiǎng)補(bǔ)辦法在實(shí)踐中存在的問題。該政策對(duì)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的工作程序進(jìn)行了明確規(guī)定，確立了逐級(jí)申報(bào)、項(xiàng)目化管理、先建后補(bǔ)的原則，使財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的申請(qǐng)、資金的撥付等環(huán)節(jié)透明、公平、公正，但也存在著獎(jiǎng)補(bǔ)程序過于繁復(fù)的問題。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作流程為：申請(qǐng)［村委會(huì)一事一議籌資完成的項(xiàng)目提出資金補(bǔ)助申請(qǐng)］——審核［鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心和財(cái)政所對(duì)項(xiàng)目實(shí)地審核并提出審核意見了——審查［縣（市）農(nóng)委和財(cái)政局對(duì)上報(bào)的材料和項(xiàng)目進(jìn)行審查，并提出審查意見］——審批［省、市農(nóng)委和財(cái)政廳聯(lián)合檢查，省農(nóng)委和省財(cái)政廳出具審批意見］——撥付［省財(cái)政廳對(duì)縣（市）撥付“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，縣對(duì)鄉(xiāng)撥付］——發(fā)放［鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所負(fù)責(zé)資金的發(fā)放，并設(shè)立資金專戶，?？顚Ｓ茫?。從其工作流程可以看出，一方面，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金從申請(qǐng)到發(fā)放需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)、地市、省四個(gè)層級(jí)的層層考核和農(nóng)業(yè)、財(cái)政兩大系統(tǒng)的聯(lián)合檢查審批，其結(jié)果是產(chǎn)生了審批程序過多、審批時(shí)間過長(zhǎng)的問題。對(duì)此，農(nóng)業(yè)部張少春副部長(zhǎng)在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作會(huì)議上提議要簡(jiǎn)化工作流程。另一方面，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“先建后補(bǔ)”辦法并不完全適應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)的客觀需要。受一事一議籌資籌勞上限控制標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民收入水平總體較低的影響，正常情況下，1000－2000人的中等規(guī)模的村莊，農(nóng)民年自籌金額大約2－4萬元，這樣的自有資金很難獨(dú)立建設(shè)完成某一項(xiàng)目，而建設(shè)完不成就不能申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，加上基層干部群眾對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策不了解，擔(dān)心建設(shè)之后得不到國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)，兩個(gè)因素致使部分地方一事一議項(xiàng)目因資金缺乏而無法開展或者開展緩慢。

三、完善一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的建議

一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)制度的建立是為了破解一事一議機(jī)制推行難、村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀而產(chǎn)生的。通過以上分析表明，該政策直接地推動(dòng)了農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，間接地促進(jìn)了基層民主政治建設(shè)，形成了農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)發(fā)展新的投入機(jī)制?？梢哉f，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是對(duì)建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制的有益嘗試，調(diào)動(dòng)了基層干部和農(nóng)民參加公益事業(yè)建設(shè)的積極性，較好地發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，有效地引導(dǎo)了農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)逐漸步入規(guī)范化、制度化的發(fā)展軌道。黑龍江省的試點(diǎn)和實(shí)踐，為在全國(guó)以省為單位開展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作奠定了良好的工作基礎(chǔ)，提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。但該政策作為一項(xiàng)新生事物，在實(shí)踐中不可能完全符合實(shí)際情況，在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的操作層面上的問題，因此，筆者建議在以下五個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

第一，減少審核程序，提高獎(jiǎng)補(bǔ)工作效率。目前，審批程序過多、審批時(shí)間過長(zhǎng)已經(jīng)成為政策實(shí)踐中的突出問題。實(shí)際上，一般的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模都較小，只要嚴(yán)格履行一事一議機(jī)制進(jìn)行決策和建設(shè)，其獎(jiǎng)補(bǔ)申請(qǐng)報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府審核即可，沒有必要報(bào)經(jīng)省級(jí)審批，這樣，既可以簡(jiǎn)化審批流程，避免不必要的公文旅行，也可以減少行政資源的浪費(fèi)，直接推動(dòng)獎(jiǎng)補(bǔ)工作效率的提高。

第二，調(diào)整獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，由“先建后補(bǔ)”向“建補(bǔ)并行”轉(zhuǎn)變?！跋冉ê笱a(bǔ)”往往造成一些項(xiàng)目開工困難甚至無法開展，因此，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)當(dāng)直面項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，預(yù)補(bǔ)部分獎(jiǎng)補(bǔ)資金，實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)并行，以促進(jìn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的順利開展。當(dāng)然，為了防止村集體舉債興辦公益事業(yè)和出現(xiàn)“釣魚工程”，建補(bǔ)并行應(yīng)在一定的制度規(guī)定前提下實(shí)施，即只有在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目通過一事一議程序、村民籌集的資金基本到位并存入鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)專用資金賬戶后，省級(jí)財(cái)政再預(yù)撥一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

第三，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保獎(jiǎng)補(bǔ)資金有穩(wěn)定來源。積極安排財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金是確保一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作有效開展的重要條件。中央和省級(jí)財(cái)政要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入，形成獎(jiǎng)補(bǔ)資金的穩(wěn)定來源，有條件的市、縣也要加大支持力度，為該政策的持續(xù)實(shí)施增強(qiáng)財(cái)力保障，并注意一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金與其他支農(nóng)資金的整合問題。部分地方應(yīng)按照突出重點(diǎn)、兼顧一般的原則，在不影響一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，為提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用效果，將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金和其他新農(nóng)村建設(shè)資金捆綁使用。支農(nóng)資金的整合是個(gè)大題目，要?dú)w并同類項(xiàng)，以提高支農(nóng)資金使用效益。但現(xiàn)有政策已經(jīng)有資金來源渠道的，如通村道路、飲水、沼氣等公益事業(yè)，應(yīng)主要通過現(xiàn)有投入渠道解決；同時(shí)，其他支農(nóng)資金可以與一事一議項(xiàng)目資金結(jié)合使用，但不能替代財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，支農(nóng)資金總量不能相應(yīng)減少，避免產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

第四，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜，分類制定。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政情況不同以及農(nóng)村公益事業(yè)狀況存在較大差別，“一刀切”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)不可能適合各地實(shí)際情況，各地方政府可以根據(jù)省級(jí)政府發(fā)布的文件要求，結(jié)合實(shí)際，突出重點(diǎn)，區(qū)別對(duì)待，分類制定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，各試點(diǎn)省具體的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)也可以由省級(jí)人民政府根據(jù)中央的文件要求，結(jié)合本省情況進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，對(duì)于獎(jiǎng)補(bǔ)的形式，也不能拘于形式，既可以是資金獎(jiǎng)勵(lì)，也可以是實(shí)物補(bǔ)助，只要群眾擁護(hù)，富有成效，都應(yīng)積極嘗試。

第五，建立監(jiān)督檢查制度，做到精細(xì)化管理。應(yīng)積極開發(fā)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目信息管理軟件，跟蹤了解資金使用情況和全面反映工作動(dòng)態(tài)，同時(shí)，各級(jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門每年都要對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目和資金使用的真實(shí)性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行重點(diǎn)檢查，對(duì)違規(guī)操作、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用一事一議籌資籌勞資金和獎(jiǎng)補(bǔ)資金的行為，要責(zé)令糾正，追回資金，并按照規(guī)定追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，以確保獎(jiǎng)補(bǔ)資金切實(shí)用在一事一議項(xiàng)目上。

［1］農(nóng)村一事一議“一箭雙雕”——全省5年投入資金94億元拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需370多億元［N］.黑龍江日?qǐng)?bào)，2009－02－25.

［2］關(guān)于籌補(bǔ)結(jié)合 規(guī)范管理 推進(jìn)農(nóng)村小型公益事業(yè)發(fā)展的報(bào)告［R］.黑龍江省農(nóng)業(yè)委員會(huì)，2006－09－18.

［3］“一事一議”籌資籌勞的總體情況、存在問題和完善政策的建議［Z］.國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室，2008－06－20.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Analysis on the Effectiveness of Heilongjiang Finance Premium Policy for “One Case，One Meeting” System

Zhang Yingju

Heilongjiang finance premium policy for “one case，one meeting” system embodied the management objectives of local authority to the village－level public utility domain；made use of public finance premium to subsidize the weak point of rural public utility，formed the guidance mechanism of rural public utility investment；promoted the rapid development of village－level public utility.But the policy divorced from the reality in some aspects during implementation，the local authority need to predigest the finance premium procedure and revise the finance premium method；Setting finance premium standards according to local conditions，forming a stable source of finance premium funds by establishing system.

“one case，one meeting” system；finance premium；village－level public utility；Heilongjiang Province

F812.0

A

1007－8207（2010）03－0029－03

2009－12－20

張穎舉 （1980—），男，河南舞陽人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村公共政策。

本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題 “農(nóng)村 ‘一事一議’機(jī)制與農(nóng)村公益事業(yè)投資關(guān)系研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：B559。