□ 申其輝

全球視野的中國“三網(wǎng)融合”及其“十二五”發(fā)展規(guī)劃

□ 申其輝

2010年1月13日，國務(wù)院常務(wù)會議決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”。此次會議使我國三網(wǎng)融合未來發(fā)展有了一個較清晰的目標(biāo)，引發(fā)了各界對“三網(wǎng)融合”的熱烈討論，涌現(xiàn)了許多真知灼見。然而，如果我們冷靜地回顧最近兩三個月有關(guān)“三網(wǎng)融合”的新聞報道和研究文獻(xiàn)，就會發(fā)現(xiàn)一個需要引起重視的問題，即有些觀點很有影響力，可惜沒有從全球視野來分析中國的“三網(wǎng)融合”，容易引起爭議和誤導(dǎo)；有些人提出相關(guān)政策建議時，沒有與國家“十二五”規(guī)劃相聯(lián)系，這與2010年的政府工作重點不吻合。針對上述現(xiàn)象，本文主要闡述兩個觀點，一是研究中國的“三網(wǎng)融合”應(yīng)該具有全球視野，避免犯常識性錯誤；二是2010年作為“規(guī)劃年”，“三網(wǎng)融合”應(yīng)該充分利用這種戰(zhàn)略機遇。如果 “三網(wǎng)融合”能依托《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，與我國“十二五”信息化專項規(guī)劃緊密聯(lián)系，并提出政策建議和制度設(shè)計，就更具有可操作性。

研究中國的“三網(wǎng)融合”應(yīng)該具有全球視野

開放性是網(wǎng)絡(luò)的顯著特征，討論和分析“三網(wǎng)融合”必須具有開放性思維。如果我們將計劃經(jīng)濟(jì)時代的中國看成是一個封閉的經(jīng)濟(jì)體，那么，經(jīng)過三十多年的改革開放，中國已經(jīng)變成一個開放性大國。特別是作為“三網(wǎng)融合”基礎(chǔ)的中國電子信息產(chǎn)業(yè)已經(jīng)全面融入世界。其規(guī)模占據(jù)了世界電子信息產(chǎn)業(yè)的20%左右。世界發(fā)展需要中國，中國的發(fā)展也離不開世界。①因此，我們討論和研究中國的“三網(wǎng)融合”應(yīng)該具有全球視野，否則容易犯一些常識性錯誤。

一、客觀分析中國能從 “三網(wǎng)融合”中獲得的實際利益。人們普遍認(rèn)為“三網(wǎng)融合”是一件好事，其中一個重要原因是“三網(wǎng)融合”會減少重復(fù)建設(shè)，減少消費成本，并增加收益。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來分析，“三網(wǎng)融合”的推進(jìn)對于拉動國內(nèi)消費、形成新的經(jīng)濟(jì)增長點具有重要意義。很多媒體都報道了一組令人鼓舞的數(shù)據(jù)。據(jù)測算，三網(wǎng)融合可帶動6000億元～7000億元的投資和消費，還可增加20萬個就業(yè)崗位，由此推動的固網(wǎng)寬帶業(yè)務(wù)將拉動GDP增長0.8個百分點。②類似的數(shù)據(jù)被引用了很多，可是這類數(shù)據(jù)只能說明“三網(wǎng)融合”對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，不等同于“三網(wǎng)融合”對我國財富增長的貢獻(xiàn)。

如果今天中國還是一個封閉的國家，國內(nèi)財富只在本土范圍流動，那么，“三網(wǎng)融合”帶動的數(shù)千億元投資和消費，增加的財富，肯定留在中國本土?？墒牵?1世紀(jì)的中國“三網(wǎng)融合”是在全球經(jīng)濟(jì)一體化、信息網(wǎng)絡(luò)全球化環(huán)境中進(jìn)行的，中國“三網(wǎng)融合”形成的財富增量，到底有多少能留在我國國內(nèi)，還是一個未知數(shù)。如果我們的“三網(wǎng)融合”也遭遇電子信息產(chǎn)業(yè)“只賺數(shù)字不賺錢”的困境，那么，“三網(wǎng)融合”很可能“肥水流了外人田”。典型的例子是，我國電子信息產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易順差相當(dāng)于全國貿(mào)易順差的百分之七八十。中國巨大的電子信息產(chǎn)業(yè)貿(mào)易實際是由外資和獨資企業(yè)在主導(dǎo)。③從全球產(chǎn)業(yè)價值鏈的角度來說，中國人既要看到“三網(wǎng)融合”的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，又要重視自己獲得的實際利益。換言之，從全球視角看，“三網(wǎng)融合”必須有利于提升中國在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈高端的競爭力，有利于中國分享更多的財富增量。這樣的“三網(wǎng)融合”才是我們所追求的。

二、技術(shù)在相當(dāng)長時間內(nèi)還是左右“三網(wǎng)融合”的主要因素?，F(xiàn)在有一種觀點比較流行，認(rèn)為“三網(wǎng)融合”已經(jīng)不存在技術(shù)障礙了。這種觀點容易導(dǎo)致歧義。技術(shù)對“三網(wǎng)融合”的影響可以從兩個層面來分析。第一個層面是，現(xiàn)有的信息通信技術(shù)已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)“三網(wǎng)融合”了。從技術(shù)滿足業(yè)務(wù)需求的程度來說，“‘三網(wǎng)融合’已經(jīng)不存在技術(shù)障礙”的觀點站得住腳。第二個層面是，中國掌握的信息通信技術(shù)是否足夠掌控融合后的“新三網(wǎng)”。這是一個需要慎重思考的問題，也是“三網(wǎng)融合”戰(zhàn)略決策層必須作出明確判斷的問題。如果我國沒有足夠的技術(shù)支撐能力掌控融合后的“新三網(wǎng)”，那么“三網(wǎng)融合”就很可能成為他國進(jìn)攻中國的利劍。

融合后“新三網(wǎng)”的信息流如果只在本國范圍流動，那么，我國已經(jīng)掌握的信息通信技術(shù)，是能夠滿足“三網(wǎng)融合”的技術(shù)需求的。如果把中國的“三網(wǎng)融合”放在全球信息通信業(yè)中去評估，中國在融合后“新三網(wǎng)”的技術(shù)掌控競爭是否處于優(yōu)勢地位，卻很難得出令人滿意的結(jié)論。由于我國信息通信產(chǎn)業(yè)是依靠引進(jìn)外國技術(shù)發(fā)展起來的，產(chǎn)業(yè)總體技術(shù)自給率不足20%，尤其在核心技術(shù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上落后于國際先進(jìn)水平5-10年，核心元器件、高端電子儀器設(shè)備和軟件仍沒有擺脫受制于人的局面。在信息通信技術(shù)含金量最高的集成電路發(fā)明專利領(lǐng)域，中國只占全世界的萬分之三左右。我國的信息通信技術(shù)發(fā)展水平尚不足以與美國等西方發(fā)達(dá)國家全面抗衡，一旦出現(xiàn)國家之間信息戰(zhàn)等極端情況，融合后的中國“新三網(wǎng)”將無法抵御別國攻擊，尤其是占據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)鏈最頂端的美國。到時候中國的戰(zhàn)略領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)命脈將會被全面滲透，國防軍事和社會經(jīng)濟(jì)的安全會受到危害。雖然信息通信技術(shù)沒有國界，但人類社會仍處在國際政治斗爭中國家作為最高級別的集團(tuán)進(jìn)行利益博弈的階段，各國對信息通信技術(shù)的掌控能力成為影響國際政治的重要因素?！叭W(wǎng)融合”后的中國網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可能更不安全，這是影響中央決策層全力推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的重要原因。出于對我國國家安全戰(zhàn)略的全局考慮，必須建立自主可控的信息通信產(chǎn)業(yè)和核心技術(shù)體系，因此從全球視角看，技術(shù)在相當(dāng)長時間內(nèi)還是左右“三網(wǎng)融合”的主要因素。

三、“三網(wǎng)融合”資源配置不能只局限于行政管理系統(tǒng)。最近兩三個月關(guān)于“三網(wǎng)融合”的討論和研究劇增，其主要原因是2010年1月13日的國務(wù)院常務(wù)會議決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，并提出了階段性目標(biāo)和明確時間表。這是國內(nèi)1997年開始出現(xiàn)“三網(wǎng)融合”概念以來，較為明確的一次實質(zhì)性政策進(jìn)展。如果只從中國視野來看，國務(wù)院牽頭推進(jìn)“三網(wǎng)融合”當(dāng)然是重大的利好政策，各級政府的行政管理系統(tǒng)相當(dāng)完備，具有很強大的資源動員能力，“三網(wǎng)融合”似乎能水到渠成。但是，如果從全球視野來分析，特別是從國際政治和國家利益來分析，“三網(wǎng)融合”的情況就變得極其復(fù)雜了，因為網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為國際政治斗爭的強大工具。我國“三網(wǎng)融合”不僅涉及行政管理系統(tǒng)（政府機關(guān)），還涉及軍事和國防、立法機關(guān)（人大），與黨務(wù)（如宣傳部門、組織部門等）密切相關(guān)。在國際政治斗爭中，保衛(wèi)我國國家利益的職責(zé)并不是完全由行政管理系統(tǒng)（政府機關(guān)）承擔(dān)的，因此，融合后的“新三網(wǎng)”作為國際政治斗爭的重要工具，牽涉的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政管理系統(tǒng)（政府機關(guān)）的資源配置能力。

在國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下規(guī)劃“十二五”三網(wǎng)融合

2010年是“十二五”規(guī)劃的制定之年。在2010年1月13日國務(wù)院常務(wù)會議召開后，1月19日，國家發(fā)改委在北京組織召開了“中國‘十二五’規(guī)劃的方向和政策國際研討會”。來自哈佛、牛津、斯坦福大學(xué)的學(xué)者，部分國家和國際組織在華機構(gòu)代表，亞洲開發(fā)銀行相關(guān)人員，參與國家發(fā)展改革委和亞行“十二五”合作課題研究的專家，國務(wù)院有關(guān)部門和各地發(fā)改委的代表等約兩百人參加了會議，圍繞中國“十二五”時期發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域、途徑和對策等作了研討。④這表明，我國政府中的宏觀管理和規(guī)劃部門開始轉(zhuǎn)變“五年規(guī)劃”的已有運作模式，將從全球視野來制定中國的“十二五”規(guī)劃，“三網(wǎng)融合”也將受益于這種更符合當(dāng)今世界實際的決策模式。目前“三網(wǎng)融合”迫切需要解決頂層設(shè)計和公共財政支持等問題。“三網(wǎng)融合”要低成本高效率地利用2010年的戰(zhàn)略機遇期，盡早明確自己的法規(guī)政策基礎(chǔ)，構(gòu)建組織機構(gòu)，爭取在“十二五”規(guī)劃中占據(jù)較有利的地位。

一、密切結(jié)合《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，高效率地優(yōu)化“三網(wǎng)融合”資源配置?！叭W(wǎng)融合”涉及的領(lǐng)域極廣，相當(dāng)復(fù)雜。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析，“三網(wǎng)融合”既要考慮軍事和國防、黨的執(zhí)政地位等純公共物品，又要考慮普通老百姓的個人上網(wǎng)等純私人物品，以及大量介于兩者之間的準(zhǔn)公共物品?！叭W(wǎng)融合”要集成黨、政、軍、人大、政協(xié)等各系統(tǒng)的龐雜資源，僅僅依靠法律地位較低的行政條例和管理措施，是無法優(yōu)化資源配置的。從法律政策依據(jù)來說，“三網(wǎng)融合”具有豐富的資源，關(guān)鍵是要明確自己主要依靠的政策法規(guī)。早在1997年，三網(wǎng)融合的概念就已經(jīng)在國內(nèi)傳播。2005年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)：“加強寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’”。2008年1月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》明確提出推進(jìn) “三網(wǎng)融合”。2009年2月，《電子信息產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》提出，落實數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)三網(wǎng)融合。2009年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委通知提出，實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進(jìn)入，推動三網(wǎng)融合取得實質(zhì)性進(jìn)展。

縱觀與“三網(wǎng)融合”相關(guān)的各種政策法規(guī)，《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》是比較理想的“靠山”。它不僅具有較高的政治地位，而且能有效地協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的資源。2010年我國“十二五”信息化專項規(guī)劃的政治地位，不可能超越《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》。相反，如果“三網(wǎng)融合”在策略上借助《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》的優(yōu)勢資源，那么，“三網(wǎng)融合”就能獲得更多的公共資源支持。

二、依托已有的國家信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速構(gòu)建“三網(wǎng)融合”的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機制。如何建立“三網(wǎng)融合”監(jiān)管機構(gòu)，是“三網(wǎng)融合”路徑選擇的最大難點之一。國外經(jīng)驗表明，在推進(jìn)三網(wǎng)融合的進(jìn)程中，監(jiān)管機制的差異會直接影響三網(wǎng)融合的進(jìn)度與效率。我們在認(rèn)識了監(jiān)管機構(gòu)融合的重要性之后，更重要的是，如何找到構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)實路徑。根據(jù)目前中國的實際情況，建立統(tǒng)一的三網(wǎng)融合監(jiān)管機構(gòu)的路徑主要有兩種：一是新成立一個高層次的監(jiān)管機構(gòu)；二是在已有的機構(gòu)中，尋找比較適合監(jiān)管“三網(wǎng)融合”者，進(jìn)行適當(dāng)改造，使之符合“三網(wǎng)融合”監(jiān)管機構(gòu)的需要。筆者認(rèn)為，成立新的監(jiān)管機構(gòu)并不是上策，因為“三網(wǎng)融合”監(jiān)管機構(gòu)需要具備協(xié)調(diào)黨、政、軍、人大和政協(xié)等各系統(tǒng)的意識、地位和能力，成本低收益大地組建這類機構(gòu)的難度非常大。不如在已有的機構(gòu)中尋找比較適合監(jiān)管“三網(wǎng)融合”的機構(gòu)，低成本進(jìn)行改造，使之迅速成為推動全國“三網(wǎng)融合”的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。綜合各方面的情況，國家信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是比較適合成為高層次的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的。如果其下面增設(shè)國家信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，就能在較短時間進(jìn)入角色，比較順暢地組織協(xié)調(diào)黨、政、軍、人大和政協(xié)等各系統(tǒng)的資源，全方位推進(jìn)“三網(wǎng)融合”。

三、“三網(wǎng)融合”要爭取替代電子政務(wù)，成為國家信息化戰(zhàn)略的領(lǐng)頭羊。推進(jìn)“三網(wǎng)融合”如果解決了組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制、法規(guī)政策依據(jù)、統(tǒng)籌規(guī)劃等頂層設(shè)計的問題，那么，如何獲得更多的公共財政支持，就成了“三網(wǎng)融合”應(yīng)該優(yōu)先考慮的重要議題了。“三網(wǎng)融合”爭取公共財政的策略有兩種路徑可供選擇。一是實利型思路，二是先取勢再圖利。第一種實利型的思路和做法是指，“三網(wǎng)融合”對各級政府提供的公共財政支持，來者不拒，多少都收，真金白銀也要，油鹽醬醋也收。第二種做法是先取勢，再圖利?！叭W(wǎng)融合”首先在國家信息化戰(zhàn)略中取得領(lǐng)頭羊的地位，或者說，使“三網(wǎng)融合”在政治層面上成為“十二五”國家信息化戰(zhàn)略的最重要抓手，那么，“三網(wǎng)融合”自然就能在公共財政的資源配置中占據(jù)有利位置。在這方面，“三網(wǎng)融合”要借鑒電子政務(wù)的經(jīng)驗。在較長時間里，電子政務(wù)在我國的國家信息化戰(zhàn)略中充當(dāng)領(lǐng)頭羊的角色，因此，電子政務(wù)項目在公共財政資源配置中處于較有利的位置，優(yōu)先獲取了大量資源。

“三網(wǎng)融合”取代電子政務(wù)，成為國家信息化戰(zhàn)略的領(lǐng)頭羊，不僅是可能的，而且是必要的。目前我國電子政務(wù)積累的大量問題，是“三網(wǎng)融合”應(yīng)該避免重復(fù)出現(xiàn)的。這些問題包括：法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后于實踐，缺乏政務(wù)信息資源共享、政府采購、信息安全等法規(guī)，缺乏政務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、運行維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等推進(jìn)電子政務(wù)規(guī)范發(fā)展急需的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)；管理體制機制和規(guī)范有待進(jìn)一步完善；“一把手”對電子政務(wù)推進(jìn)的作用沒有從制度上落實，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機制保障；業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享亟待加強；安全問題形勢嚴(yán)峻，網(wǎng)絡(luò)信任體系建設(shè)存在不足；聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同辦公難；符合實際的上規(guī)模、上檔次的電子政務(wù)建設(shè)項目不多；電子政務(wù)建設(shè)的機構(gòu)編制問題，等等。

我國電子政務(wù)建設(shè)中的問題在 “三網(wǎng)融合”中都會不可避免地重現(xiàn)，并且在全球信息化環(huán)境中，因國際政治斗爭、軍隊和國防的信息化戰(zhàn)爭等需要而變得更加尖銳。迄今為止，還很少有人將“三網(wǎng)融合”與電子政務(wù)進(jìn)行比較研究。其實，電子政務(wù)是“三網(wǎng)融合”的先行者，是難得的教科書。電子政務(wù)建設(shè)“小三網(wǎng)”（內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)）的經(jīng)驗和教訓(xùn)，應(yīng)該深入研究和探討。與“三網(wǎng)融合”涉及黨政軍、人大政協(xié)等諸多領(lǐng)域相比，電子政務(wù)是國家行政部門（政府機關(guān)）更能掌控的信息化工作。如果深入了解電子政務(wù)發(fā)展的實際情況，我們就能更科學(xué)地預(yù)測：“行政部門在推動更復(fù)雜的‘三網(wǎng)融合’中，會遇到更大的困難”。在推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的過程中，如果我們充分估計可能遇到的困難，并作好思想準(zhǔn)備，就能理性地選擇路徑和策略，避免急躁冒進(jìn)的情緒。

1．周宏仁：《為三網(wǎng)融合營造良好的政策環(huán)境》，《中國電子報》，2010-2-2。

2．申其輝：《營造可信可靠網(wǎng)絡(luò)環(huán)境 選擇“三網(wǎng)融合”現(xiàn)實路徑》，《聲屏世界》，2010（1）。

3．申其輝：《2009年電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展回顧及2010年展望》，《中國科技投資》，2010（2）。

4．申其輝：《傳媒經(jīng)濟(jì)研究的未來發(fā)展模式：長鏈條+大視野》，《聲屏世界》，2009（2）。

5．李佳師：《加強監(jiān)管需要體制創(chuàng)新—推進(jìn)三網(wǎng)融合系列述評之四》，《中國電子報》，2010-2-5。

編者按：2010年1月13日國務(wù)院會議決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”后，各界有關(guān)“三網(wǎng)融合”的討論一浪高過一浪，但這些討論大多脫離了全球視野，也沒有結(jié)合國家“十二五”規(guī)劃。如何立足全球視野研究中國的“三網(wǎng)融合”？如何將“三網(wǎng)融合”與國家“十二五”規(guī)劃聯(lián)系起來？這是本文著重討論的兩大問題。