○ 畢鐵居 吳紹琪

教育責任：政府公共性的回歸

○ 畢鐵居 吳紹琪

在社會主義市場經濟條件下，政府的主要責任是為社會提供公共產品與服務，其中，政府教育責任直接關系到整個國家宏觀經濟社會狀況與公民的切身利益。政府教育責任倍受社會關注，不可缺位。

一、政府的教育責任

政府教育責任的確立首先與對教育屬性的認識有著密切關系，從教育的內在特性來說，政府教育責任是由其供應方式和重要的社會效益所決定的。教育巨大的外部經濟性、準公共服務的特點決定了政府在其供給中必須承擔一定的公共教育責任。接受教育特別是義務教育是公民基本權利之一，作為基本人權和社會需要，毫無疑問每個人都享有最基本的受教育的權利。我國和其他國家在憲法和教育相關法律中明確規(guī)定了公民的受教育權，而且規(guī)定不能因公民家庭經濟背景不同，剝奪其受教育的權利。尤其在知識經濟時代，教育的普及和發(fā)展已成為現代社會實現社會平等的重要手段?，F代社會公民的知識和技能是其自立于社會的基礎，沒有一定的知識和技能就無法在工業(yè)化和知識化經濟社會生存，知識和技能的差異是促成社會成員經濟社會條件分化的直接誘因，是新的社會不平等的催化劑。因此，政府承擔公共教育責任不僅表現在具有提高生產率的效應，也有利于維護社會的公平、公正、穩(wěn)定，推動精神文明、民主與法治的建設。政府公共教育責任是現代服務型政府的應有之義，已經成為現代政府不可推卸的責任。

教育服務屬于準公共服務，理應由政府和市場共同提供，既不應由政府完全提供，也不應完全由市場提供，換言之，政府財政應該為教育服務買單，受教育者即學生和家庭也應付費。但由于義務教育是一種以法律為準的具有強制、免費、普及特征的教育，強制以免費為前提。從這個意義上說義務教育的競爭性和排他性喪失了，可視為公共服務[1]。因此應由政府全部買單，學生享受免費入學教育。

從世界各國教育發(fā)展實踐來看，世界上絕大多數發(fā)達國家乃至眾多的發(fā)展中國家，政府財政負擔義務教育全部經費支出，除私立學校外，包括高等教育在內的非義務教育的經費大部分也都由財政負擔，政府承擔第一責任人。政府的公共教育責任已經成為政府的首要責任之一。

二、政府公共性與政府教育責任

政府社會職能的回歸體現在政府職能的公共性回歸。公共性是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具，政府作為委托權力的執(zhí)行者，應按照社會的共同利益和人民意志，以保證公民利益為基準點，制定與執(zhí)行體現公共性的公共政策。政府治理社會性回歸，要求政府采用權力轉移和多種授權的方式等社會化過程來實現，這樣可以消除由權力結構失衡帶來的障礙，為擴大社會主體的權利與自由，為社會的建設提供動力[2]。公共性內涵通?？蓺w結為：一種民主的、平等的、公正的、守法的正義精神；一種以公益為目的的、為公眾服務的奉獻情懷；一種體現民主價值觀的和諧的社會氛圍。其基本特征是：某種涉及公眾利益的社會事務，需要由社會成員共同承擔、共同享受、共同管理、共同監(jiān)督。共同承擔反映的是一種共同的社會義務，共同享受規(guī)定的是一種共同的社會權利，共同管理擁有的是一種共同的社會職能，共同監(jiān)督賦予的是一種共同的社會責任。公共性的本質反映的是社會及社會成員共同的客觀需求，而不是憑著人為的主觀意志或行政權力形成的規(guī)定。公共性的實現途徑是民主。公共性排斥壟斷性。教育的公共性，是指教育所具有的既使整個社會受益,又使社會生活中的每一個人受益的功效和職能。實現教育公共性的最為直接有效的載體是學校和各類培訓機構。公共性是教育特別是義務教育的一個重要屬性，它意味需要財政投入來維持教育的正常運轉，需要政府遵循教育發(fā)展的規(guī)律，實施教育行政管理。

三、政府教育責任實現的路徑

（一）加大對教育投入的力度，發(fā)揮財政的調節(jié)功能

改革開放以來，中國的教育經費投入總的來說是逐年增加的。據國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，1992年，我國的教育經費總量是867億元，到2003年增長到6208億元，十余年間增長了7倍多。這其中，國家財政是教育經費的重要來源。雖然國家財政對教育的投入總量在逐年增加，但從相對比例上來看，我國的教育經費投入依然呈現出嚴重不足的態(tài)勢。目前國外公共教育支出占GDP的均值5%左右，而中國的財政性教育支出占GDP的比重卻長期低于國際平均水平。早在上世紀80年代末，有關部門就提出我國財政預算內教育撥款占GDP的比重到上世紀90年代中期或到2000年應達到4%的水平。但時至今日，這個目標也沒有完全實現。時效性不強，按照教育法規(guī)定，中央和地方政府都要切實保證教育經費實現“三個增長”，其中各級人民政府教育財政撥款的增長應高于財政性收入的增長。但統(tǒng)計顯示，這個目標并不總能實現。除了在總量上呈現不足外，更重要的是在結構上出現了偏差。在教育經費投入的層次上呈現“倒金字塔”型，即教育經費投入在基礎教育和高等教育分配上出現了“倒掛”。公共教育資源向高等教育過分傾斜，而基礎教育的公共投入嚴重不足。還表現在教育投入的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異明顯、利用效率低下。當前我國存在的教育經費克扣和挪用現象，也在客觀上惡化了投入總量不足帶來的弊端。本來較少的人均經費，往往被拿來搞學校的基礎建設，使學校的正?；顒尤狈Ρ匾慕涃M支持。學生員額不足，教育資源的利用率不高。

我國政府正努力加強教育投入的力度?；谀壳拔覈逃度朊媾R總量不足和結構不合理、利用效率低下的現狀，要實現教育發(fā)展的預期目標，政府應當從以下幾個方面加強努力：

1.制定并完善教育投入的法律法規(guī)及配套措施，依法進行教育投入和監(jiān)管?，F行的教育法規(guī)和財政法規(guī)中，有關政府教育投入方面的規(guī)定模糊，操作性不強。在無法可依的情況下，政府的教育投入就有很大的隨意性和不穩(wěn)定性。當前應盡早抓緊制定教育投入法，通過立法，確保教育經費特別是義務教育經費到位。在教育投入法中，應該進一步明確和完善教育投入機制，對教育法提出的投入體制予以修改和完善，并進一步細化，增強可操作性。同時還要建立保障教育投入法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制和問責機制，對違反規(guī)定的政府行為，進行有效的監(jiān)督和懲罰，以實現教育經費投入更多、更有保障。

2.統(tǒng)籌安排教育經費，向薄弱學校傾斜。不再實行對重點學校在財政撥款、師資配備、招生等各方面的優(yōu)惠政策。重點學校擠占普通學校的資源、經費、師資，只有較少的資源投到其他學校的發(fā)展上，長此以往最終該地區(qū)的教育整體水平會趨于下降。在停辦重點學校的同時，依法重新配置教育資源，在資金投放、師資調配、教師培訓等方面向薄弱學校傾斜，實現學校之間的均衡發(fā)展。

3.優(yōu)化教育投入方式，實現教育投入渠道多元化。學校教育服務屬于準公共服務，教育經費來源應當多元化，政府、社會、市場都應擔負其應當的份額。義務教育屬于純公共服務應由政府財政全部負擔，同時也可以吸納部分社會資源，形成民辦教育、個人捐資、企業(yè)出資、投資多方參與機制，實現政府教育財政為主，多種教育資金并存的良好局面。在條件成熟的時候，國家可以通過征收教育稅，發(fā)行教育彩票、教育債券等形式來籌措教育資金。

（二）法制保障

教育法制建設是依法維護教師權益，保障和提高教師社會地位的重要環(huán)節(jié)。通過立法程序，把國家關于促進教師發(fā)展、激發(fā)教師活力的方針政策、制度措施、實現目標等用法律形式固定下來，使之成為整個國家的意志和整個社會所遵循的準則，是實現教師激勵管理的有效保障。當前要進一步完善《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）的規(guī)定，如，《教師法》明確規(guī)定：教師如果認為自己的合法權益受到侵犯，教師對學?；蚱渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或對學?；蚱渌逃龣C構做出的處理不服的，通過向教育行政部門和同級人民政府或者上一級人民政府申訴來解決問題。這種教師的申訴制度實際上只是在教育系統(tǒng)實施的一種制度，它缺乏一定的行政監(jiān)督，對于普通教師來說，申訴制度只能是一種擺設。再比如，《教師法》雖然規(guī)定了教師有“按時獲取工資報酬”的權利，但卻對侵犯教師這項權利時教師如何獲取救濟缺乏相應的明確規(guī)定。同時，進一步加強對新頒布的義務教育法的實施和執(zhí)行，確保義務教育教師的平均工資水平不得低于當地公務員。實行規(guī)范的義務教育教師職務制度，將教師職務統(tǒng)一劃分為初級職務、中級職務和高級職務。強化執(zhí)法監(jiān)督，切實維護好、實現好、發(fā)展好教師的合法權益，為教師激勵管理提供一個良好的外在環(huán)境因素。

（三）政策引導

就我國現實狀況而言，建立教育政策引導機制，必須重視以下幾點：

1.實行教育經費傾斜政策。基礎教育是國民素質教育，它對于提高廣大勞動者素質具有廣泛而深遠的意義。同時，它又是各類各級專門教育的基礎。在經費的配置上，必須保證基礎教育的重心地位。出于對我國國情的實際考慮，國家在經費投入的總量配置上，應以保證國民基礎教育為主，同時兼顧經濟建設和社會發(fā)展的迫切需要，根據擇優(yōu)培養(yǎng)的原則，適當發(fā)展高等教育。在教育發(fā)展過程中，要通過政府行為和轉移支付制度扶持弱勢學校。通過發(fā)展教育縮小教育發(fā)展的差距。各級政府必須按照《教育法》和有關規(guī)定保證弱勢學校教育經費持續(xù)增長，通過制度創(chuàng)新、政策調整，吸引和促進社會資金向教育流動，滿足教育快速增長對教育經費的強勁需求。要采取切實政策，放開、扶植和鼓勵發(fā)展民辦教育，鼓勵私立、民辦中小學發(fā)展，政府努力做到有所為有所不為，集中財政力量推進落后地區(qū)和弱勢學校教育的發(fā)展。

2.權力下放，實施校本管理。校本管理是指學校根據自身特點和發(fā)展需要制定管理目標，以學校全體成員參與為基礎,以促進學校發(fā)展為目的,通過多種管理方式的整合來實現學校目標的一種學校管理。它突出以學校為治理主體，依據教育教學客觀規(guī)律，自主確定學校發(fā)展戰(zhàn)略、辦學特色取向，學校的組織行為和管理行為以實現學校管理自主化、管理人本化和管理個性化為目標。當前，教育管理體制帶有嚴重的“以官為本”痕跡，學校的諸多管理權力，包括職稱評審、人事任免、干部聘用、工資制度等最后決定權不在學校，而在有關政府職能部門。最有發(fā)言權的學校卻沒有最終決定權。校長負責制尚不成熟，因此學校對教師的激勵管理無法自主有效的實現。實施校本管理的關鍵，在于權力下移，將辦學自主權真正轉移到學校一級教育行政部門，給予學校更大的權力和自由，使中學成為自我管理、自主發(fā)展的主體，可以根據自身的需要確定自己的發(fā)展目標和方向，從而提高學校激勵管理的有效性。

3.推行基礎教育“均衡化”的政策。為了有效推行素質教育、創(chuàng)新教育，造就中學教育良好的外部環(huán)境支撐，基礎教育的“均衡化”應成為當前教育政策價值訴求和指導原則。應試教育及其派生的重點學校制度，人為的造成學校之間的巨大差距，將學校和未成年學生分為三六九等，完全違背教育規(guī)律，與素質教育、創(chuàng)新教育相悖，加劇了教育不公平。學校教育正?；?，必須推行教育均衡化的政策，取消重點中學制度。日本、韓國等亞洲國家早在上個世紀70年代就取消了重點中學制度。推行基礎教育均衡化政策，可以考慮通過教育政策傾斜扶助“差?！?，要建立起中學教育的評估體系和對薄弱學校的幫扶與評估機制，健全一套完整幫扶和評估的規(guī)則和標準。逐步建立規(guī)范化、科學化、制度化的義務教育教學質量監(jiān)測和評估體系，加強對弱勢學校的指導，確保新增教育經費主要用于弱勢學校；建立并完善行之有效的激勵機制，促進并保持教師隊伍的有序流動，公平調配師資、校長，或實行定期輪換；按明確的入學標準平等地接受學生，使學校生源質量大致相似。

[1]王善邁：《教育是一種社會現象——再評教育產業(yè)化、市場化》，《光明日報》2006年4月26日。

[2]臧乃康：《和諧社會政府治理職能的讓渡與回歸》，《理論探討》2007年第6期。

（作者單位 洛陽師范學院管理科學系、重慶大學貿易與行政學院）

（責任編輯 崔光勝）