牛 玲

回眸哥本哈根氣候大會

牛 玲

氣候談判的歷程

科學(xué)研究已經(jīng)證明，20世紀(jì)全球接近地面的大氣層平均溫度上升了0.74攝氏度，過去50年可觀察的氣溫上升的速度是過去100年的雙倍。全球性的溫度增量反過來導(dǎo)致其他方面的變動，包括海平面上升和降雨量及降雪量的變化等，促使極端天氣事件的發(fā)生更強(qiáng)更頻繁，譬如洪水、旱災(zāi)、熱浪、颶風(fēng)和龍卷風(fēng)等，甚至出現(xiàn)了其他更嚴(yán)重的后果。 根據(jù)目前的研究，人類活動正是推動氣候改變的重要原因。從工業(yè)革命開始，二氧化碳和其他溫室氣體的排放急劇增加，空氣中二氧化碳的含量逐步上升，人類對二氧化碳和其他溫室氣體的排放量不斷增加，成為造成全球變暖的人為因素中最主要的原因。

為了減少二氧化碳及其他溫室氣體的排放，遏制氣候變暖的趨勢，1992年5月22日聯(lián)合國政府間談判委員會就氣候變化達(dá)成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，英文縮寫UNFCCC),并于1992年6月4日在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會上獲得通過。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應(yīng)對全球氣候變暖給人類經(jīng)濟(jì)和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進(jìn)行國際合作的一個基本框架。

自1995年3月28日首次締約方大會在柏林舉行以來，締約方每年都召開會議。1997年12月11日，第3次締約方大會在日本京都召開，149個國家和地區(qū)的代表通過了《京都議定書》，它規(guī)定從2008到2012年期間，主要工業(yè)發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，其中歐盟將6種溫室氣體的排放削減8%，美國削減7%，日本削減6%，同時確立了三個實現(xiàn)減排的靈活機(jī)制，即聯(lián)合履約、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展機(jī)制。2005年2月16日《京都議定書》正式生效，它是人類歷史上第一個用立法的方式限制國家排放二氧化碳等溫室氣體的國際條約。隨著京都議定書第一承諾期的即將結(jié)束，2012年后國際氣候制度如何構(gòu)建就成為一個緊迫的問題。有關(guān)談判于2005年啟動，在2007年的印尼巴厘島大會上各國達(dá)成了巴厘島路線圖，致力于在2009年年底的哥本哈根會議上完成《京都議定書》第一承諾期2012年到期后，有關(guān)全球應(yīng)對氣候變化新安排的談判并簽署有關(guān)協(xié)議。因此，哥本哈根會議被賦予了承前啟后、繼往開來的重要使命。

哥本哈根氣候大會的關(guān)鍵議題

哥本哈根世界氣候大會全稱為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議，也被稱為哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會，從2009年 12月7日起，192個國家的環(huán)境部長和其他官員們在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_聯(lián)合國氣候會議，商討《京都議定書》一期承諾到期后的后續(xù)方案，就未來應(yīng)對氣候變化簽署新的協(xié)議。毫無疑問，此次會議對地球今后的氣候變化走向會產(chǎn)生重要的影響。哥本哈根氣候大會各國進(jìn)行談判的關(guān)鍵議題有以下幾個：

一是氣候談判的機(jī)制

2007年12月由180多個國家共同簽署的“巴厘路線圖”其中最基本的一個條款就是實行雙軌制的氣候談判機(jī)制，這是各國承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的最佳體現(xiàn)。

雙軌制之一是《京都議定書》締約方談判。根據(jù)《京都議定書》要求,發(fā)達(dá)國家減排溫室氣體的第一個承諾期將在2012年結(jié)束，為了不中斷有關(guān)國家履行《氣候變化框架公約》中規(guī)定的義務(wù)，有關(guān)各國具體義務(wù)的新議定書或《京都議定書》的修正案必須在2012年生效。在此之前,各國政府必須就此問題完成一系列的談判，簽署相關(guān)法律文件,并由各國立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。為了保障如期完成艱巨的談判任務(wù)和履行復(fù)雜的法律程序,在議定書生效一年后的2006年蒙特利爾會議上,締約方會議決定成立“《京都議定書》之下，《公約》附件一締約方進(jìn)一步承諾特設(shè)工作組”(AWG-KP),職能是審議并提出發(fā)達(dá)國家在2012年之后減排的目標(biāo),以供締約方參考。

雙軌制之二是為發(fā)展中國家和未簽署《京都議定書》的發(fā)達(dá)國家(主要是指美國)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下開展談判。為了更好地完成談判工作，各方成立了“長期合作行動特設(shè)工作組”，簡稱AWG-LCA。談判的內(nèi)容主要包括各國減排的長期共同愿景，如2050年50% 和 80%的減排問題，發(fā)達(dá)國家非京都議定書締約方（美國）減排目標(biāo)及發(fā)展中國家減緩行動及其技術(shù)資金和能力建設(shè)支持、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、森林管理增加碳匯（REED）等問題。

然而，2009年在泰國曼谷舉行的聯(lián)合國氣候變化第四次談判過程中，歐盟及一些發(fā)達(dá)國家提出了背離“巴厘路線圖”的建議，主張把《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》雙軌談判合并成一條軌道，并且提出放棄《京都議定書》，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下重新談判制定一項單一法律文件，遭到了廣大發(fā)展中國家的堅決反對，因此在哥本哈根氣候大會上，各方爭論的一個焦點內(nèi)容就是“雙軌制或兩軌合一”。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家希望在2012年后形成一個新的一致性的法律框架，而不僅僅是現(xiàn)有《京都議定書》（具有法律約束力）的延續(xù)，而大多數(shù)發(fā)展中國家擔(dān)心新的一致性協(xié)議會減少對發(fā)達(dá)國家的法律約束力，因而希望對《京都議定書》進(jìn)行修訂，增加發(fā)達(dá)國家在2020年前應(yīng)完成的第二承諾期的規(guī)定。被稱為“基礎(chǔ)四國”的中國、印度、巴西與南非四個國家在這個問題的爭論中發(fā)揮了重要的作用，他們就“單軌”與“雙軌”等問題多次表明立場，堅持談判應(yīng)在“雙軌制”程序下進(jìn)行，表現(xiàn)出了發(fā)展中國家在氣候談判中的力量。

二是減排目標(biāo)

根據(jù)政府間氣候變化專家組(IPCC)2007年發(fā)布的第四次報告(AR4),為了將全球平均氣溫的升高控制在2攝氏度內(nèi),必須完成兩個行動計劃:（1）中期目標(biāo)：以1990年為基準(zhǔn)年,到2020年,發(fā)達(dá)國家的整體減排幅度為25%~40%；（2）長期目標(biāo)：以1990年為基準(zhǔn)年,到2050年,全球的整體減排幅度達(dá)到50%。

在哥本哈根氣候大會上，談判初期出現(xiàn)的“丹麥文本”和談判中期出現(xiàn)的兩份“主席文本”都對2020年的中期減排目標(biāo)及2050年的長期減排目標(biāo)提供了建議，但有關(guān)減排目標(biāo)的具體數(shù)字各國存在著嚴(yán)重分歧。在中期減排目標(biāo)問題上，各主要國家在談判前都已經(jīng)通過各種方式給出了愿意承擔(dān)的減排或限排目標(biāo)，如2009年6月26日,美國眾議院通過《美國清潔能源安全法案》,提出以2005年為基準(zhǔn)年,美國到2020年減排17% ，因此各國的談判空間有限，并且和“主席文本”中的建議數(shù)字相距甚遠(yuǎn)。而在長期目標(biāo)上，發(fā)達(dá)國家不斷要求發(fā)展中國家也承擔(dān)量化減排義務(wù)，模糊“共同但有區(qū)別的責(zé)任”中 的“區(qū)別”原則。對此包括“基礎(chǔ)四國”、“小島國”在內(nèi)的發(fā)展中國家給予了堅決的回?fù)?，巴西、中國和印度在會前已?jīng)明確提出各國的減排承諾只是自愿性目標(biāo)，不受國際協(xié)議的約束，并且發(fā)達(dá)國家提出要以包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家減緩行動公開透明為條件，要求發(fā)展中國家接受“可衡量、可報告、可核實”的減排承諾（MRV），具體做法是讓國外組織核實本國的排放量，而發(fā)展中國家指出“巴厘行動計劃”有明確規(guī)定，發(fā)展中國家只有得到國際資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持的減緩行動才接受“三可”審評，自覺采取的減緩行動完全不必接受“三可”標(biāo)準(zhǔn)。

三是適應(yīng)氣候變化的資金援助

適應(yīng)氣候變化的資金援助問題是談判中各方關(guān)注的熱點。根據(jù)世界銀行的估計，發(fā)展中國家在2020年之前每年需要1000億美元左右的資金來適應(yīng)氣候變化。因此，這筆錢在發(fā)達(dá)國家之間如何分?jǐn)偤突I措，在發(fā)展中國家之間如何分配和使用，由什么樣的國際主體來管理這筆錢等問題，在哥本哈根談判中引起了激烈的爭論。從美國氣候特使斯特恩的“不會把錢給中國”到中國外交部副部長表示“中國不和最不發(fā)達(dá)國家爭錢”，再到美國國務(wù)卿希拉里在談判臨近結(jié)束時提出1000億美元的許諾，關(guān)于適應(yīng)資金問題的談判可謂扣人心弦。

哥本哈根氣候大會的成果——《哥本哈根協(xié)議》

本次哥本哈根會議圍繞最終成果的文件形式，全球應(yīng)對氣候變化的長期目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家的中期減排目標(biāo)，發(fā)展中國家的自主減緩行動、資金、技術(shù)、透明度等一系列關(guān)鍵議題展開了復(fù)雜的利益博弈和激烈的政治較量。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間、不同陣營內(nèi)部都存在著錯綜復(fù)雜的矛盾 ，使得整個談判過程一波三折。在會議的最后時刻以附加文件的方式通過了經(jīng)激烈談判和磋商而達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》。會議決定延長公約和兩個特設(shè)工作組的授權(quán)，到今年墨西哥會議即《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議時達(dá)成法律協(xié)議。

《哥本哈根協(xié)議》是經(jīng)過中國、南非、巴西、印度、美國、非洲聯(lián)盟，小島國和歐盟等26國討論后提出的。《協(xié)議》根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告的科學(xué)觀點，提出了將全球平均溫升控制在工業(yè)革命以前2℃的長期行動目標(biāo)，在發(fā)達(dá)國家實行強(qiáng)制減排和發(fā)展中國家采取自主減緩行動方面邁出了新的步伐。

在各國的減排目標(biāo)方面，盡管《哥本哈根協(xié)議》并沒有明確將采取什么樣的行動以及數(shù)量化的減排目標(biāo)，但在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，最大范圍地將各國納入了應(yīng)對氣候變化的合作行動?！豆s》附件一的《議定書》締約方將繼續(xù)減排，美國等《公約》附件一的非《議定書》締約方將承諾履行到2020年的量化減排指標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的減排行動及向發(fā)展中國家提供的資金將根據(jù)有關(guān)的準(zhǔn)則進(jìn)行測量、報告和核實?！豆s》非附件一締約方，即發(fā)展中國家在可持續(xù)發(fā)展框架下采取減緩行動，最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家可以在自愿和獲得支持的情況下采取行動。

同時，《哥本哈根協(xié)議》強(qiáng)調(diào)了適應(yīng)氣候變化資金的重要性和緊迫性，尤其是對最不發(fā)達(dá)國家、小島國和非洲的資金援助，在發(fā)達(dá)國家提供應(yīng)對氣候變化的資金和技術(shù)支持方面取得了積極的進(jìn)展。《協(xié)議》要求發(fā)達(dá)國家根據(jù)《公約》的規(guī)定，向發(fā)展中國家提供新的、額外的、可預(yù)測的、充足的資金，幫助和支持發(fā)展中國家進(jìn)一步的減緩行動，包括大量針對降低毀林排放、適應(yīng)、技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)讓以及能力建設(shè)的資金，以加強(qiáng)《公約》的實施。在資金的數(shù)量上，要求發(fā)達(dá)國家集體承諾在2010—2012年間提供300億美元新的額外資金。在采取實質(zhì)性減緩行動和保證實施透明度的情況下，發(fā)達(dá)國家承諾到2020年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元，以滿足發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的需要，這些資金中的適應(yīng)資金將優(yōu)先提供給最易受氣候變化影響的國家。同時，將建立具有發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家公平代表性管理機(jī)構(gòu)的多邊基金。雖然發(fā)達(dá)國家在資金上的這些承諾與發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金需求相比尚有一定差距，但畢竟提出了一個量化的、可預(yù)期的目標(biāo)。

總之，哥本哈根氣候大會談判守住了氣候談判的底線，堅持了《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的雙軌談判機(jī)制，維護(hù)了“共同而有區(qū)別的責(zé)任”，同時提出了全球升溫必須控制在2℃以內(nèi)的長期目標(biāo)。會議通過的《哥本哈根協(xié)議》對于某些談判的焦點取得了共識，縮小了一部分分歧，為下一步的談判奠定了基礎(chǔ)。

對未來的展望

哥本哈根氣候大會曾被寄予厚望，被喻為“拯救人類的最后一次機(jī)會”，但會議最終結(jié)果也令許多人感到失望，遭受了眾多批評。主要原因在于盡管《哥本哈根協(xié)議》提出了堅持長期減排目標(biāo)，向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)支持，增加減排透明度，確保將全球氣溫上升幅度控制在2℃以內(nèi)等內(nèi)容，但是該文件未能像《京都議定書》那樣，對發(fā)達(dá)國家排放二氧化碳形成強(qiáng)制性的法律約束。同時，發(fā)達(dá)國家對于發(fā)展中國家的資金與技術(shù)支持承諾也沒有達(dá)到預(yù)期成果。發(fā)達(dá)國家暫時只愿意就未來3年每年的資金支持給出承諾，而發(fā)展中國家則要求更長期的資金支持。此外，對于發(fā)展中國家是否也要做出“可衡量、可報告、可核實”的減排承諾問題，主要的發(fā)展中國家仍然堅持不接受MRV，這可能會引起發(fā)達(dá)國家衍生出新的要求，在此問題上各方還未達(dá)成共識。第16次締約方會議將于2010年在墨西哥城舉行，那么以上這些問題仍然會是墨西哥會議，甚至是以后更多次會議的談判焦點。

讓190多個國家就一個全球問題達(dá)成共識是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，有關(guān)后續(xù)談判進(jìn)展不可能一帆風(fēng)順，形勢將更為錯綜復(fù)雜，談判任務(wù)將異常艱巨。但隨著未來氣候變化的持續(xù)惡化，可能出現(xiàn)更極端的氣候現(xiàn)象，由此給各國會帶來更大的負(fù)面影響和災(zāi)難。在這些災(zāi)難面前，世界各國必須要團(tuán)結(jié)起來，共同面對關(guān)系到人類命運(yùn)的挑戰(zhàn)，氣候談判也會在曲折的道路上繼續(xù)前行。

欄目主持：紀(jì) 元