全國人大常委、中國人民大學(xué)教授 鄭功成

中國社會保險(xiǎn)的改革與發(fā)展之路

全國人大常委、中國人民大學(xué)教授 鄭功成

謝謝中國勞動關(guān)系學(xué)院的邀請，很高興有機(jī)會和中國勞動關(guān)系學(xué)院的師生進(jìn)行交流。

研究社會保障的人都知道，現(xiàn)代社會保障制度的創(chuàng)立是以1881年、1883年和1889年德國建立社會保險(xiǎn)制度為標(biāo)志的，但是誰創(chuàng)立的呢，歷史總是將功勞歸于偉人或者政治家的，創(chuàng)立者便叫俾斯麥，或者再加上德國皇帝，但我認(rèn)為，社會保險(xiǎn)制度的真正創(chuàng)立者應(yīng)當(dāng)算是德國的工人階級，德國的工會組織，因?yàn)槭枪と穗A級需要，也是工人階級及其工會組織通過斗爭獲得的正當(dāng)權(quán)益。

今天，我就想重點(diǎn)談?wù)勆鐣ｋU(xiǎn)，因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)在工業(yè)社會里是社會保障主體的或者說主要的制度。把社會保險(xiǎn)建設(shè)好了，一般來講，社會保障就不會有太大問題了。第二個(gè)方面，社會保險(xiǎn)總是跟勞動者的利益密切相關(guān)的。社會保險(xiǎn)的創(chuàng)立，傳統(tǒng)的社會保險(xiǎn)，都是跟受雇的勞動者的權(quán)利密切關(guān)聯(lián)。盡管現(xiàn)在北歐國家公民的社會保險(xiǎn)權(quán)利和就業(yè)權(quán)利有了一定距離，但世界上絕大多數(shù)國家，應(yīng)該說勞動就業(yè)和社會保險(xiǎn)還是密切相關(guān)的。社會保險(xiǎn)是勞動者的一項(xiàng)基本權(quán)利，是與工資并重的一項(xiàng)法定基本權(quán)利，所以在這里講社會保險(xiǎn)，是比較合適的。第三個(gè)方面，在我國社會保障制度的構(gòu)建中，社會保險(xiǎn)是最受關(guān)注的，也是關(guān)系最多人利益的制度安排，并且這個(gè)制度變革過程異常復(fù)雜也異常艱難?；谶@樣幾個(gè)方面，我想在此談?wù)勚袊鐣ｋU(xiǎn)的改革與發(fā)展。

一、社會保險(xiǎn)的功效與重要性

什么是社會保險(xiǎn)？教科書上有各種不同的定義。但我不太想講書本。我曾給社會保障下過一個(gè)定義：它是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會問題，進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的一個(gè)制度安排。社會保險(xiǎn)其實(shí)也可以用這樣一句話來概括：無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險(xiǎn)，它們采取的都是經(jīng)濟(jì)手段，解決的就是老年、疾病、失業(yè)、職業(yè)傷害這樣的社會問題，維護(hù)的是工人階級切身利益，達(dá)到的是化解勞資沖突甚至階級矛盾、共享發(fā)展成果的政治目標(biāo)。這個(gè)定義非常準(zhǔn)確地概括了這個(gè)制度的特點(diǎn)。對社會保險(xiǎn)，還可以下一個(gè)定義，即勞資雙方通過長期博弈形成的一種利益分配機(jī)制，或者說勞資雙方通過博弈平衡勞資權(quán)益的制度安排，或者說是勞資雙方通過博弈達(dá)到妥協(xié)之后的一種社會分配的結(jié)果。不是嗎?沒有工人階級的反抗，哪里來的社會保險(xiǎn)制度？沒有工人階級的爭取，社會保險(xiǎn)制度怎么能夠遍及了170多個(gè)國家？由工人階級的要求，變成全民共同的要求，因此，我們便看到，很多國家從建立選擇型的社會保險(xiǎn)制度變成了普惠性的福利國家。所以，我說它是一種新的利益格局，是針對勞資雙方利益分配乃至于整個(gè)社會分配形成的一種新的強(qiáng)制性的制度安排。為什么強(qiáng)調(diào)博弈呢？因?yàn)闄?quán)利并不像資產(chǎn)階級啟蒙思想家所講的是與生俱來的。有些權(quán)利是天生的，有的卻是需要通過斗爭才會得來的。我覺得社會保險(xiǎn)就是這樣一種爭取來的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利的得來當(dāng)然要通過勞動者的抗?fàn)帲还苁莿?chuàng)始這個(gè)制度的德國還是其他國家，概莫例外。所以，社會保險(xiǎn)在創(chuàng)立之初對統(tǒng)治者而言，通常都是被動的，只有勞動者與人民的要求才是主動的。

那么，社會保險(xiǎn)制度的功效是什么呢？起碼有這么幾大功效：

第一，緩和乃至化解勞資矛盾。記得20世紀(jì)80年代初期，我在上大學(xué)時(shí)，老師給我們講，資本主義是腐朽的、垂死的。我們就會提問，為什么80年代沒看到資本主義朽和死呢？資本主義腐而不朽、垂而不死是為什么呢？老師也無法回答，也沒有答案。后來我研究社會保障才知道，就是社會保障延遲了資本主義的命運(yùn)。我回頭去翻80年代的相關(guān)教材，有一小段介紹這個(gè)制度，但說它是資本主義社會的糖衣炮彈，是麻痹工人階級斗志的胡蘿卜?，F(xiàn)在教材上當(dāng)然不再將這一制度如此意識形態(tài)化，也沒有這個(gè)說法了。這個(gè)講法是不對的，通過制度安排來解決勞動者的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、職業(yè)傷害問題有什么不好呢？我為什么說社會保險(xiǎn)制度是化解勞資矛盾、根除資本主義制度痼疾的一劑良方呢？因?yàn)橘Y本主義社會其實(shí)是殘忍的，也是貪婪的，其本性是逐利的，是強(qiáng)調(diào)獨(dú)享的。資本更是吸血的，早期資本主義社會的資本家也是吸血的，今天倒不一定。資本在任何人的手中，不管什么人，都一定是吸血的，不信大家看看我們的股票市場，不管什么人，拿著資本在股市上就想賺得更多，資本的這個(gè)本性不以人的意志為轉(zhuǎn)移。但是，資本家當(dāng)年是吸血的，現(xiàn)在卻可能是道德的。因?yàn)楫?dāng)他投資的時(shí)候，反映的是資本的本性，但當(dāng)?shù)玫搅耸找孀龉娲壬剖聵I(yè)時(shí)，反映的卻是道德人格。然而，早期的資本主義確實(shí)是自利自私的，是追求獨(dú)享而拒絕共享的，這時(shí)就會看到勞動者權(quán)益普遍受損。

我們研究社會保障，不僅要從社會保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立開始，還要從之前的1601年英國女王伊麗莎白頒布《濟(jì)貧法》開始。那時(shí)英國的圈地運(yùn)動，要把大量的牧民變成工人，他們是很不樂意的。離開了土地，他們沒有安全感，變得一無所有，同時(shí)當(dāng)工人還要冒著生命危險(xiǎn)。記得恩格斯在一本書中描繪了這樣一種場景：1840年英國的紡織工業(yè)中心曼徹斯特市，也是當(dāng)時(shí)世界紡織工業(yè)中心，街面上所見就像發(fā)生了世界大戰(zhàn)一樣，到處都是吊著胳膊、拄著拐杖的人，職業(yè)傷害與工傷事故造成的后果慘不忍睹。在這個(gè)工業(yè)化和資本主義的初期，在沒有社會保險(xiǎn)的情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，工廠不景氣了，工人受傷了、生病了、年老了，雇主就會一腳把他踢出門外。那么工人該怎么辦呢？完全無所依靠。所以，工人就要反抗，就要團(tuán)結(jié)起來爭取自己的權(quán)益，通過長期斗爭和博弈，終于爭取到了社會保險(xiǎn)的權(quán)利。這個(gè)制度確立以后，在德國和此后的許多資本主義國家確實(shí)起到了立竿見影的效果，勞資之間由尖銳對立開始走向妥協(xié)合作，現(xiàn)在很多資本主義國家的勞資雙方已經(jīng)在一定程度上變成了利益的共同體。

德國在社會保險(xiǎn)制度創(chuàng)立之前，是一個(gè)由很多小城邦自治體組成的國家，國家認(rèn)同感淡漠。所以俾斯麥在化解尖銳社會矛盾的同時(shí)，還要增強(qiáng)國家凝聚力。創(chuàng)建社會保險(xiǎn)制度后，德國人民的國家認(rèn)同感馬上上升了，德國也迅速成為世界強(qiáng)國。我看了德國史，1881年之前德國在世界上基本沒有什么殖民地。不要說英國、法國，即使比它小的國家如西班牙、葡萄牙、荷蘭之類，都有殖民地，但它卻沒有，還很落后。德意志民族又是一個(gè)很有血性的民族，工人運(yùn)動風(fēng)起云涌，俾斯麥雖然是鎮(zhèn)壓工人運(yùn)動的劊子手，卻也創(chuàng)立了社會保險(xiǎn)制度，為工人解決了后顧之憂，最終在化解勞資沖突中實(shí)現(xiàn)了工人權(quán)益，也促使德國由落后走向強(qiáng)盛。所以當(dāng)時(shí)德國的統(tǒng)治者講，社會保險(xiǎn)是消除革命的必要成本，一個(gè)領(lǐng)養(yǎng)老金的人是不會起來反社會、反政府的，德國及其他許多國家近百年來的發(fā)展史證明，事實(shí)的確是這樣。因?yàn)榈聡鐣ｋU(xiǎn)制度創(chuàng)立后，工人運(yùn)動迅速平息，游行罷工、搗毀機(jī)器及其各種破壞行動迅速減少，德國出現(xiàn)了繁榮發(fā)展的局面。由于勞資矛盾化解了，德國進(jìn)入了一個(gè)比較和諧的時(shí)期，所以物質(zhì)財(cái)富迅速積累，直至發(fā)動世界大戰(zhàn)，橫掃歐洲國家。雖然發(fā)動戰(zhàn)爭是非正義的，但從另一個(gè)方面看，只經(jīng)過二三十年的發(fā)展，德國就從一個(gè)落后的國家變?yōu)橐粋€(gè)可以橫掃歐洲的強(qiáng)國，可見它的財(cái)富積累之快，而這恰恰是建立在化解了勞資矛盾的基礎(chǔ)之上的，矛盾的化解又是建立在社會保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)之上的。你能說社會保障制度對它的貢獻(xiàn)不大嗎？我講這個(gè)背景的意思，就是強(qiáng)調(diào)社會保險(xiǎn)的功效不可小覷。一個(gè)國家如果勞資矛盾尖銳的話，社會是不可能安寧的，財(cái)富也是不可能積累的。社會保險(xiǎn)創(chuàng)立后，自然這個(gè)矛盾就解決了。這是社會保險(xiǎn)的一大功效，立竿見影。因?yàn)樵诘聡〉昧撕玫男Ч再滤果準(zhǔn)降纳鐣ｋU(xiǎn)風(fēng)靡世界，先是歐洲，再是大洋洲，后來到了南北美洲，以及亞洲國家。

第二，根治資本主義制度的痼疾，由自由獨(dú)享到強(qiáng)制分享。社會保險(xiǎn)制度的確立，實(shí)際就是通過法律的強(qiáng)制介入，讓發(fā)展成果由資本家獨(dú)享發(fā)展到強(qiáng)制分享。我們看到，幾乎所有國家建立的社會保險(xiǎn)制度，都是通過法律強(qiáng)制雇主為其雇員繳付社會保險(xiǎn)費(fèi)的，最少也是分擔(dān)一半，這便是一種共享的機(jī)制。這與資本主義和資本強(qiáng)調(diào)的獨(dú)享是相悖的。但恰恰是這個(gè)強(qiáng)制分享的制度安排，讓雇主出讓了原來獨(dú)享的一部分利益，增進(jìn)了工人階級的權(quán)益，進(jìn)而也維持了資本主義的持續(xù)與繁榮。因此，我曾經(jīng)在不少場合都講過一個(gè)觀點(diǎn)，即社會保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立實(shí)際上是資本主義由野蠻時(shí)代向文明時(shí)代邁進(jìn)的標(biāo)志性事件和重要的制度保障。在此，我不贊同一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家所講的觀點(diǎn)，即所謂羊毛出在羊身上，雇主為勞動者的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)是工資的減少，這種觀點(diǎn)是荒謬的，沒有社會保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制，雇主不可能為勞動者如此增加即期工資，也不會心甘情愿為勞動者解決養(yǎng)老、疾病醫(yī)療等后顧之憂。

第三，解除勞動者的后顧之憂，化解他們的不安全感，促進(jìn)社會和諧。作為為勞動者提供穩(wěn)定安全預(yù)期的強(qiáng)制性制度安排，社會保險(xiǎn)是一個(gè)安全網(wǎng)，是一個(gè)時(shí)代進(jìn)步的標(biāo)志，它不是什么糖衣炮彈，而是社會主義的因素，或者說是在資本主義社會因工人階級的斗爭而生長出來的社會主義元素。由于社會保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會保障制度其實(shí)是社會主義元素，所以，也有人說只有相信社會主義者才能研究好社會保障，只有崇尚公平、正義、共享的人，才能研究好社會保障，否則就可能出現(xiàn)價(jià)值觀不相容。社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助，無疑都是社會主義的元素，因?yàn)樗鼈兌家怨?、正義、共享為目的。

社會保障被重視，在古今中外都能找到無數(shù)證據(jù)。中國歷史上是有社會保障的，有文字記載就有社會保障。商湯時(shí)期，即使國庫里沒有財(cái)富，干旱時(shí)國王也要到森林里去，祭天求雨，我認(rèn)為這就是最早的社會保障，它其實(shí)是統(tǒng)治者限于財(cái)力而采取的“救災(zāi)、救荒”措施。后來歷朝歷代所采取的賑款救災(zāi)、賑谷救災(zāi)、以工代賑等三大救災(zāi)方略，一直延用到現(xiàn)在，這都是我們老祖宗留下來的和農(nóng)業(yè)文明相關(guān)的救災(zāi)備荒經(jīng)驗(yàn)，它是農(nóng)業(yè)社會的社會保障。

在西方，1601年英國頒布《濟(jì)貧法》，雖然現(xiàn)在看來，是以強(qiáng)迫勞動和無視人權(quán)為代價(jià)的，但在當(dāng)時(shí)它還是進(jìn)步的，它首次通過法律的形式，把英國的濟(jì)貧措施上升到法律規(guī)范的層面。而1881年德國創(chuàng)立社會保險(xiǎn)制度更是一個(gè)劃時(shí)代的進(jìn)步，因?yàn)樗诒Ｕ瞎と穗A級社會保險(xiǎn)權(quán)益的同時(shí)，并沒有損害工人階級的尊嚴(yán)。再看1935年美國頒布的《社會保障法》。美國是個(gè)移民國家，是一個(gè)崇尚自由主義的國家，它追求個(gè)人自由，強(qiáng)調(diào)自我負(fù)責(zé)，這在世界上是獨(dú)有的。之前的美國雖然有社會救助，但都是強(qiáng)調(diào)個(gè)人救助的。1929年到1933年的世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，美國的損失慘重，國民經(jīng)濟(jì)崩潰，失業(yè)率高達(dá)28%，貧困面上升。這個(gè)時(shí)候羅斯?？偨y(tǒng)采取新政，一個(gè)重要的措施就是救濟(jì)失業(yè)工人，就是以工代賑。后來再采取一些社會保險(xiǎn)措施，到1935年正式通過了社會保障法案，由此確立了美國的社會保障制度。所以2008年以來，美國盡管發(fā)生了由次貸危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但它仍維持著世界經(jīng)濟(jì)的霸權(quán)，美國民眾的生活依然是安定的。這就是美國的社會保障制度幫助民眾度過危機(jī)，同時(shí)也在很大程度上化解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能帶來的社會危機(jī)與政治危機(jī)。當(dāng)然，美國的社會保障制度仍存在缺陷，迄今還有數(shù)千萬人缺乏公共醫(yī)療保障，這在資本主義發(fā)達(dá)國家中屬于保障水平偏低的國家，很多歐洲學(xué)者提起美國社保制度都不屑一顧，就是因?yàn)楣蚕淼姆蓊~偏少了。不久前奧巴馬總統(tǒng)推動醫(yī)保改革，美國眾院、參院都以微弱多數(shù)通過了改革的原則方案，從而給美國人民帶來了建立全民醫(yī)療保障制度的希望。在此，我們看到的是社會保障制度首先幫助美國政府?dāng)[脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)做出了重大而直接的貢獻(xiàn)，其次是自此維持著美國的經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定，再次同樣不斷踏上新的保障水平臺階，從而表明了是美國多數(shù)人民的共同意志。

將社會保險(xiǎn)制度升華的，是創(chuàng)建了福利國家的英國。工黨描繪了福利國家的藍(lán)圖，保守黨建成了福利國家的大廈；是艾德里的工黨描繪了福利國家的藍(lán)圖，丘吉爾的保守黨建成了英國福利國家大廈。二戰(zhàn)后英國基于社會保險(xiǎn)率先在世界上建成了福利國家，其顯著的特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)公平與普惠。有人講英國由于福利國家創(chuàng)立導(dǎo)致了衰落，這是一種無知的言論。因?yàn)樗诮?jīng)歷17世紀(jì)“日不落帝國”的輝煌時(shí)代后即被新崛起的資本主義國家如美國、德國等取代了，到二戰(zhàn)時(shí)只是前一個(gè)世紀(jì)地位的正常延續(xù)。二戰(zhàn)前哪有福利國家制度呢？所以，英國福利國家的創(chuàng)立不僅無過，反而有功于國，有益于民，因?yàn)樗∏∠硕?zhàn)期間英國國內(nèi)的階層矛盾，促進(jìn)了社會和諧，也給英國人民帶來了普遍意義上的幸福安寧。到現(xiàn)在誰能說英國不是一個(gè)大國呢？社會保障制度帶來了國家的強(qiáng)盛或者維持了國家的強(qiáng)盛，我們從國際上能找到很多這樣的例子。

我們國家在改革開放中的經(jīng)歷也是這樣：當(dāng)我們不重視社會保障的時(shí)候，就會出現(xiàn)社會問題；當(dāng)我們重視它的時(shí)候，社會就會發(fā)展得很好。雖然改革開放已經(jīng)有30年了，但是經(jīng)濟(jì)增長最快、發(fā)展最好的就是1998年到現(xiàn)在的這十年，這些年就是重視社會保障的十年。1998年確立了“兩個(gè)確保、三條保障線”，政府開始投入一定的財(cái)力來挽救社會保障制度尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、濟(jì)貧制度的信譽(yù)，才逐漸安定了人心，緩和了人民的不安全感。但20世紀(jì)90年代中期，我們實(shí)際上是深陷在社保的危機(jī)之中：數(shù)以百萬計(jì)的退休工人領(lǐng)不到養(yǎng)老金，失業(yè)工人領(lǐng)不到失業(yè)金，城市貧困得不到相應(yīng)的救助。那幾年經(jīng)常在政府門口看到靜坐或示威的情形，標(biāo)語就是“我們要退休金，我們要報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)，我們要吃飯”，這當(dāng)然是表面現(xiàn)象，深層的就是由于社會保障制度的崩潰，某種程度上導(dǎo)致了生活安全的危機(jī)。就在1998年前后，國企生產(chǎn)形勢一片大好，大家看統(tǒng)計(jì)報(bào)表，工資收入增幅很大，可伴隨的是銀行存款一個(gè)勁的上漲。所以政府連續(xù)五次降低利率，我記得一百元存入銀行一年定期，利率從開始的百分之十一點(diǎn)幾變到后來的百分之一點(diǎn)幾，這在市場經(jīng)濟(jì)國家可不得了，利率如此大幅度下調(diào)，人們會馬上提出現(xiàn)金消費(fèi)或者進(jìn)行其他投資，但在我們國家，當(dāng)時(shí)不管怎么降低利率，銀行存款都會上漲，與生產(chǎn)發(fā)展、工資增長相對應(yīng)的是消費(fèi)下降、物價(jià)反而下跌，經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重危機(jī)。我記得當(dāng)時(shí)到北京開會，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家針對這種消費(fèi)低迷的現(xiàn)象，說我們中國已經(jīng)走過了短缺時(shí)代，進(jìn)入了過剩時(shí)代。他提供的數(shù)據(jù)說，我們國家百分之三十的商品是供過于求，百分之五十是供求平衡，只有百分之二十才是供不應(yīng)求。我則認(rèn)為事情并非如此，所以講了十二個(gè)字：“內(nèi)需不旺，生活風(fēng)險(xiǎn)，社會保障?！碑?dāng)時(shí)講的核心觀點(diǎn)即是，為什么人們不買東西，是因?yàn)樯钣酗L(fēng)險(xiǎn)，為什么生活有風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)闆]有社會保障或者社會保障已經(jīng)沒有了能夠給人以安全感的信譽(yù)?；仡?0世紀(jì)90年代，數(shù)以百萬計(jì)的退休老人不能按時(shí)足額領(lǐng)到退休金了，數(shù)以千萬計(jì)的失業(yè)、下崗職工不能領(lǐng)到相應(yīng)的失業(yè)或下崗補(bǔ)貼，還有越來越多的城市貧困居民得不到政府的救助，社會追捧的還有教育要產(chǎn)業(yè)化，孩子上學(xué)要自己負(fù)責(zé)了；住房要自有化了，家家都必須買房子了。在這樣的背景下，老百姓還有什么安全感呢？生活風(fēng)險(xiǎn)的劇增，使人們哪怕沒有利率也要把錢存到銀行里。所以說1997、1998年是非常危險(xiǎn)的年份，1998年起，朱镕基擔(dān)任國務(wù)院總理，針對當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會形勢，中央政府就運(yùn)用了兩大法寶：一個(gè)是積極的財(cái)政政策，政府發(fā)國債，修公共基礎(chǔ)設(shè)施，迅速挽救了一批瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，也減少了失業(yè)；第二個(gè)就是“兩個(gè)確保，三個(gè)保障線”，即確保退休工人按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，確保下崗職工按時(shí)足額領(lǐng)到下崗職工基本生活保障金，還有失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障制度等，都成為各級政府的重要工作任務(wù)。同時(shí)明確養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等由過去的收支一條線、差額撥繳，改成收支兩條線，政府確保支出到位，不管收不收得到社保繳費(fèi)，政府都確保養(yǎng)老金等社會保障待遇的支付。如果沒有兩個(gè)確保，一下子把工人的飯碗砸掉，數(shù)以千萬計(jì)的人可能陷入困境而無法自拔，數(shù)以百萬計(jì)的貧困對象可能陷入生活絕境，其后果必定是社會動蕩，如果情形是這樣，國企改革能成功嗎？能有今天的局面嗎？所以看這30多年來，社會保障是非常重要的。

從古今中外的發(fā)展實(shí)踐，可以看出社會保障制度的極端重要性，社會保障作為一個(gè)長久的制度安排，只會越來越被人們關(guān)注，不可能冷下去。

二、中國社會保險(xiǎn)改革的歷程及特點(diǎn)

社會保險(xiǎn)制度的改革是社會保障制度變革的核心。雖然社會保險(xiǎn)制度保障的不是全民，但是它的水準(zhǔn)較高，動用的資源很大。比如我國城鄉(xiāng)居民中享受低保的有8000多萬人，500個(gè)億就夠了，但是社會保險(xiǎn)中的一項(xiàng)養(yǎng)老金在2008年的發(fā)放額就達(dá)到了7390億。所以社會保險(xiǎn)制度改革的成敗，決定了社會保障制度改革的成敗。社會保險(xiǎn)制度改革成功了，社會保障制度的建設(shè)就斷無不成功之理。

我國的社會保險(xiǎn)制度，始于1951年頒布的《勞動保險(xiǎn)條例》，這個(gè)條例現(xiàn)在看起來雖然是城市人的專利，但在當(dāng)時(shí)還是很先進(jìn)的，因?yàn)樗峁┑母鞣N社會保障解除了勞動者及城鎮(zhèn)居民的后顧之憂。一家有一個(gè)人就業(yè)就不用擔(dān)心了，包括養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、工傷，還有住房啊，乃至子女的教育。這個(gè)我們稱之為國家—單位保障模式。但是到了80年代為什么要改革呢？因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革動搖了單位保障制的組織基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我們現(xiàn)在有些專家批評甚至全盤否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動保險(xiǎn)制度，我認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?，你不能用市場?jīng)濟(jì)的眼光看待計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會保障。那個(gè)時(shí)代勞動保險(xiǎn)制度能夠延續(xù)，是由于兩個(gè)條件：一是單位是長生不死的，不破產(chǎn)不倒閉，人們對它就有穩(wěn)定的安全預(yù)期；二是勞動者的就業(yè)是終生鐵飯碗，即使退休了也是企業(yè)的人。但是后來改革，就有單位破產(chǎn)了。第一家破產(chǎn)的單位是沈陽的防爆器材廠。單位由長生不死變得有生有死，這表明單位的穩(wěn)定性不再繼續(xù)；另外，1986年全國推行勞動合同制，勞動者的飯碗也不是鐵飯碗了。過去的兩個(gè)條件在改革后發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，原有的勞動保險(xiǎn)制度就不得不改革了，就不得不走向社會化的社會保險(xiǎn)制度了。為什么講這個(gè)背景呢？因?yàn)榻?jīng)濟(jì)改革是社會保險(xiǎn)改革的決定性因素。

1986年是社會保險(xiǎn)變革的起始年。1985年以前是準(zhǔn)備階段，還談不上變革，政府部門更多的是為了維護(hù)原有制度下勞動者的保障權(quán)益。比如，有的單位不知道怎么改革，在醫(yī)療費(fèi)用上漲的背景下，給每個(gè)工人加幾元錢工資，之后工人得什么病都不管了，這樣一來，沒有病的人高興，有病的人不高興，高興的是青年工人，他們一年不生病還多了收入；不高興的是退休工人，因?yàn)閹讐K錢根本不夠他看病吃藥的，特別是一有大病，所有的工資都不夠支付醫(yī)藥費(fèi)。我在武漢調(diào)研過一個(gè)大型國有企業(yè)，這個(gè)單位有八千多在崗職工，六千多退休人員。本來福利是挺好的，但要把退休職工的退休金一發(fā)下去，企業(yè)就虧損，在崗職工與老人的矛盾尖銳，單位也擺不平，官司打到政府也沒辦法。1986年開始社會保險(xiǎn)改革，有幾個(gè)標(biāo)志性的事件：一個(gè)是國家“七五”計(jì)劃，提到社會保障要社會化，這正是我們現(xiàn)在改革的目標(biāo)方向。第二是國有企業(yè)實(shí)行勞動合同制，廢除了終身制。第三個(gè)是待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定這一法規(guī)的頒布，標(biāo)志著中國承認(rèn)有失業(yè)現(xiàn)象與失業(yè)工人。此外，當(dāng)時(shí)的勞動人事部還頒發(fā)了這樣一個(gè)文件，就是外國駐華機(jī)構(gòu)的中方雇員要參加勞動保險(xiǎn)，雇主要繳費(fèi)。所以，1986年是社會保險(xiǎn)改革的起始年。但是1986年開始的社會保險(xiǎn)改革只是作為國有企業(yè)改革配套措施，或者說是國企改革的輔助性措施，由此留下的后遺癥，就是沒有把非國有企業(yè)納入進(jìn)來，就是凡是國企到非國企工作的人，百分之百的社會保險(xiǎn)權(quán)益受損。1993年國家確立市場經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式，把社會保障作為市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，應(yīng)該說有所進(jìn)步。但是社會保障被當(dāng)成了市場經(jīng)濟(jì)的一部分，也打上了效率優(yōu)先的深厚烙印。市場經(jīng)濟(jì)是講效率的，社會保險(xiǎn)也跟著講效率。有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是差額繳撥，就是企業(yè)參加社會保險(xiǎn)，你繳多少保險(xiǎn)費(fèi)，社保機(jī)構(gòu)就按多高比例發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這樣一來，就出現(xiàn)了退休人員領(lǐng)不到養(yǎng)老金，工人報(bào)不了醫(yī)藥費(fèi)，失業(yè)人員領(lǐng)不到失業(yè)保險(xiǎn)金等現(xiàn)象，因?yàn)橛械钠髽I(yè)效益不良，不可能按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)。以收定支、收支掛鉤，這樣的做法實(shí)際上已經(jīng)偏離了社會保險(xiǎn)的公平準(zhǔn)則。這是作為市場經(jīng)濟(jì)一部分帶來的一個(gè)不良的效應(yīng)。另外，就是政府不承擔(dān)社會保險(xiǎn)制度改革的成本。我們知道，任何改革都是要付成本的，社會保障制度改革，政府不付成本誰來付成本呢？最終只能是勞動者付出代價(jià)，都是以損害勞動者權(quán)益來推動改革的，因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)我們的工人階級為國家改革付出了代價(jià)，他們于改革發(fā)展有大功。1998年，才開始恢復(fù)社會保險(xiǎn)真正的價(jià)值取向，才真正由單位走向社會化，開始走上一條較為理性的改革之路，所以，1998年是我國社會保險(xiǎn)改革一個(gè)標(biāo)志性年份。在此之前的社會保險(xiǎn)改革都是在摸著石頭過河。2000年中央決定在遼寧開展社會保障綜合改革的試點(diǎn)，自此揭開了社會保障由單項(xiàng)改革向綜合改革推進(jìn)的序幕，也是一個(gè)標(biāo)志年。2009年國家宣布三年內(nèi)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民90%以上人口的醫(yī)療保障制度，同時(shí)在全國開始試行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快了改革的進(jìn)程，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)由城市居民的專利開始向農(nóng)村發(fā)展和延伸，同樣可以算是一個(gè)標(biāo)志年。

回顧二十多年中國的社會保險(xiǎn)改革歷程，有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一個(gè)特點(diǎn)是，我們是在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行的社會保險(xiǎn)改革，這跟西方國家的改革是完全不一樣的。西方國家的社會保障改革通常是在經(jīng)濟(jì)社會相對定型、持速發(fā)展進(jìn)程中進(jìn)行的。而我們是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制有大的變革，社會有大的轉(zhuǎn)型期進(jìn)行的改革，這樣就必然有它的艱難性、艱巨性。

第二個(gè)特點(diǎn)是，我們的社會保險(xiǎn)改革是漸進(jìn)的。世界上幾乎所有國家的社會保障制度的確定都是立法先行，法律通過之日，就是制度建立之時(shí)。社會保險(xiǎn)立法就像孫猴子金箍棒劃的圈一樣，圈里面的一個(gè)也不漏，圈外面的一個(gè)也不許進(jìn)。哪有今天這樣隨意地把這個(gè)圈擴(kuò)大一點(diǎn)，明天把這個(gè)圈再擴(kuò)大或者縮小一點(diǎn)的，因?yàn)榉刹皇菑椥缘模莿傂缘?。但是我們國家走的是漸進(jìn)的改革道路，它取決于整個(gè)改革的漸進(jìn)道路，我們采用的是一個(gè)改革方案在局部地區(qū)先試點(diǎn)，然后通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再在更大范圍使用，接著才逐漸擴(kuò)大它的覆蓋面。這是我們特殊的改革之路。這條改革之路其實(shí)是把雙刃劍，利弊參半。

第三個(gè)特點(diǎn)是，我們的改革是全面而深刻的，甚至是顛覆性的改革。我們過去的社會保險(xiǎn)實(shí)際上是國家負(fù)責(zé)、單位或集體包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行，過去的勞動保險(xiǎn)制度就是這樣的。哪個(gè)單位過不下去了，政府的財(cái)政來補(bǔ)貼，這也是國家負(fù)責(zé)，但是它是單位包辦的，你領(lǐng)養(yǎng)老金也好，報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)也好，子女上學(xué)也好，都由單位負(fù)責(zé)解決。然而它是板塊結(jié)構(gòu)，每個(gè)單位自我封閉，干部是干部，全民所有制職工是全民所有制職工，集體所有制職工是集體所有制職工，農(nóng)民是農(nóng)民。在各單位封閉運(yùn)行的條件下，就出現(xiàn)一些老國有企業(yè)不堪重負(fù)，新國有企業(yè)負(fù)擔(dān)很輕。這是我們原來的制度。然而，經(jīng)過改革之后，社會保險(xiǎn)制度已經(jīng)改變成為政府主導(dǎo)、勞資分責(zé)、社會化、多層次的制度安排。社會化是開放的，多層次而非原來單一層次，這應(yīng)當(dāng)算是顛覆性的改革，而不是一種改良。所以有時(shí)候，我和國外的一些學(xué)者討論時(shí)，國外的一些社會保險(xiǎn)改革在我們看來簡直就不像改革。

如法國，1995年要改革養(yǎng)老金制度，其實(shí)就是想把退休年齡往后延長一年，當(dāng)時(shí)的內(nèi)閣還沒有把方案公布出來，法國就爆發(fā)了20世紀(jì)60年代以來最大規(guī)模的罷工、游行示威，這樣它的內(nèi)閣就垮臺了。有時(shí)我們開玩笑說，法國人民的覺悟太低了，只考慮自己的利益，不為子孫后代計(jì)，你這代人養(yǎng)上一代人才10年，你讓你兒子這代人養(yǎng)你10多年，因?yàn)槟銐勖娱L了，延長一年退休，養(yǎng)老方面的代際公平問題不就解決了嗎？法國前段時(shí)間又爆發(fā)了大規(guī)模的罷工事件，這是因?yàn)橛袃蓚€(gè)行業(yè)，由于歷史的原因，是獨(dú)立的養(yǎng)老金制度安排，繳費(fèi)只要繳37.5年，而其他的法國人繳費(fèi)要交40年，這樣大家就覺得不公平，所以法國想把它拉平也到40年，結(jié)果那個(gè)行業(yè)堅(jiān)決不干，就爆發(fā)了罷工，釀成一場政治危機(jī)。可見，在發(fā)達(dá)國家，社會保障改革就是要?jiǎng)右徊糠秩说募鹊美?，就會遇到重大的阻礙和風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)苌卮蟮纳鐣C(jī)與政治危機(jī)。而我們的社會保險(xiǎn)改革是全面而深刻的，我們不僅要把這個(gè)制度由單一的責(zé)任制變成多方的責(zé)任共擔(dān)，把它由封閉的變成開放的，由單位化的變成社會化的，由單一層次的轉(zhuǎn)化為多層次的，還對制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)由過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制到現(xiàn)在的統(tǒng)帳結(jié)合模式。

三、中國社會保險(xiǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

中國社會保險(xiǎn)改革20多年來的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為主要有如下幾點(diǎn)：

第一，就是我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，以及由此帶來的城鄉(xiāng)居民收入的增長，對福利的縮減產(chǎn)生了部分替代效應(yīng)。大家想想，我這個(gè)口袋的錢少了，另一個(gè)口袋的錢多了，總量上仍然是增長的，心里也就平坦了。農(nóng)村家庭承包責(zé)任制實(shí)施后，合作醫(yī)療崩潰了，農(nóng)民似乎沒有意見。因?yàn)?，過去農(nóng)民每畝地只收300斤糧食，承包責(zé)任制后可以收500斤以上的糧食，多出的200多斤糧食比從合作醫(yī)療得到的好處還要多得多。城市也是如此，1984年開始的城市經(jīng)濟(jì)改革，也是在不損害城市人既得利益的前提條件下開始的，城市居民的生活水平是在增長的，雖然社會保險(xiǎn)福利削減了，但是在改革初期，他們中絕大多數(shù)人并無太多怨言。所以，我說社會保障的改革不管是結(jié)構(gòu)調(diào)整還是水平調(diào)整，都一定要在經(jīng)濟(jì)增長、收入提高的背景下進(jìn)行的，這樣，遇到的阻礙可能是最小的。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的收益增加，進(jìn)而產(chǎn)生的福利替代效應(yīng)是顯著的，我覺得這一點(diǎn)應(yīng)該作為一條世界經(jīng)驗(yàn)。所以，美國現(xiàn)在遭遇金融危機(jī)，如果再來降低美國人民的福利水平，那就太糟糕了，我們看到的是美國政府在推動醫(yī)保改革，是在給美國人民做福利加法。我們中國現(xiàn)在失業(yè)率上升了，如果說失業(yè)保險(xiǎn)水平還要下降，養(yǎng)老金還要下調(diào)，這就會很糟糕。因此，不能在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下進(jìn)行社會保障改革，這可能是中國的經(jīng)驗(yàn)，它在從另一個(gè)側(cè)面表明，我國應(yīng)當(dāng)加快社會保障改革與制度建設(shè)的步伐，因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)已持續(xù)增長了三十年，誰也不能保證再持續(xù)高速增長三十年。

第二點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，就是漸進(jìn)改革、試點(diǎn)先行。這個(gè)恐怕西方國家學(xué)不了。人家的社會保障制度就是立法先行、整齊劃一，界線分明，不可能設(shè)立福利特區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，但它確實(shí)是我們的經(jīng)驗(yàn)之一。我們的試點(diǎn)先行做法，可以避免大的危機(jī)。如果你一個(gè)制度一推出，就把全國所有的人都驚動，這就很難改革。當(dāng)然，這種試點(diǎn)先行的做法好處在先，壞處在長期試而不定，導(dǎo)致成本倍增，也損害了這一制度改革的嚴(yán)肅性，因?yàn)閹缀醺骷壵伎梢猿雠_改革方案，全國各地五花八門，現(xiàn)在已經(jīng)成為制度整合、推進(jìn)公平的攔路虎。因此，我曾經(jīng)指出過，漸進(jìn)改革、試點(diǎn)先行既是中國經(jīng)驗(yàn)，也是中國教訓(xùn)。

第三個(gè)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然是我們相信黨和政府，黨和政府有崇高的威望，保證了改革的順利進(jìn)行。所以我們敢于摸著石頭過河。西方國家有執(zhí)政黨、在野黨和反對黨，執(zhí)政黨如果有哪方面做得不好，在野黨和反對黨馬上就給你揭露了，老百姓就示威游行。因此，中國的政治體制與社會穩(wěn)定機(jī)制，有著自己的特色，這個(gè)也不是世界經(jīng)驗(yàn)，它只能說明我們走到今天的原因。

那么這條改革之路到底有什么教訓(xùn)和問題呢？我曾經(jīng)講過，中國社會保險(xiǎn)改革成就巨大，教訓(xùn)深刻。成就巨大前面談到了，教訓(xùn)深刻不應(yīng)該忘記。

第一個(gè)教訓(xùn)是由于市場經(jīng)濟(jì)的改革，我們帶有對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大鍋飯、平均主義分配方式的深惡痛絕，也對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動保險(xiǎn)制度采取了矯枉過正的方式，本來應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互助共濟(jì)的社會保險(xiǎn)制度，在一夜之間也變成了崇尚個(gè)人責(zé)任的制度。個(gè)人責(zé)任的過分放大是一個(gè)教訓(xùn)。任何時(shí)候社會保險(xiǎn)制度都應(yīng)該是社會安定的機(jī)制，并帶給勞動者及社會成員以穩(wěn)定的安全預(yù)期，結(jié)果在改革初期卻把它變成了一個(gè)不穩(wěn)定、不可靠的制度，那么勞動者的生活就沒保障了。我們過分地強(qiáng)調(diào)了個(gè)人責(zé)任的回歸，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等方面，到今天為止，還沒有全面認(rèn)識到政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。但是從1998年開始，確實(shí)是邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，政府開始對社會保險(xiǎn)的改革支付了相應(yīng)的成本，但是還沒有真正全面的到位。因?yàn)閭€(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)還是需要社會化的機(jī)制才能分散和化解的。包括由于計(jì)劃生育帶來的少子高齡現(xiàn)象，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老就做不到了。有學(xué)者建議把老年人權(quán)益保障中的子女要孝敬老年人那一條去掉，我說為什么要去掉？他說我們現(xiàn)在做不到了。北大有個(gè)教授講，他的父母在西安，希望他每個(gè)禮拜回去看看，錢倒是有，但是他沒有辦法回去，他半年都在美國，有心也不能盡孝，只能是給父母請個(gè)保姆。所以他現(xiàn)在老在想自己是不是違法了？心理壓力很大。現(xiàn)在很多老人都變成空巢老人了，政府與社會分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任行嗎？盡管贍養(yǎng)父母的責(zé)任我們還是要盡可能地維持下去，但也不得不承認(rèn)個(gè)人的負(fù)責(zé)越來越是有限度的，個(gè)人責(zé)任、家庭責(zé)任隨著家庭結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模、家庭形式以及新的文化倫理等的變遷，其可靠性已經(jīng)大打折扣了，人們不可能再指望人生都依賴家庭，因?yàn)楝F(xiàn)在的人比我們老祖宗要自由的多，生活風(fēng)險(xiǎn)也要大的多。

第二個(gè)教訓(xùn)就是在改革和方案實(shí)施過程中往往存在著急于求成、缺乏理性的現(xiàn)象。這個(gè)方面的教訓(xùn)尤其深刻。比如說1995年，國務(wù)院下發(fā)兩個(gè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)帳結(jié)合方案，一個(gè)方案是當(dāng)時(shí)的體改委拿的，叫“大賬戶、小統(tǒng)籌”方案，將個(gè)人交的錢和單位交的大部分錢都放在個(gè)人賬戶上；另一個(gè)方案是當(dāng)時(shí)勞動部拿的，叫“小賬戶、大統(tǒng)籌”。我們知道統(tǒng)籌的范圍越大，養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性就越高；賬戶越大，這一制度的公平性也就越弱。當(dāng)時(shí)體改委的方案基本上就是效率傾向，勞動部兼顧了人口老齡化的應(yīng)對需要，還有公平取向。中央政府不知道哪一個(gè)好，規(guī)定地市級以上政府可以選擇其中任何一個(gè)，也可以在這兩個(gè)方案的基礎(chǔ)上通過修訂再拿出新的方案，所以一夜之間全國就冒出幾百個(gè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。本來世界各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案至少都應(yīng)該是全國統(tǒng)一的（即使是部分國家存在的分行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也是全國統(tǒng)一的），只有在我們國家被地方化了。從1995年以來，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革14年的歷程，就是在矯正1995年出臺的大賬戶方案，為此不僅國家付出了代價(jià)，眾多勞動者更是付出了高昂的代價(jià)，并且還需要為此繼續(xù)付出高昂的代價(jià)。有人總以智利的公共養(yǎng)老金私營化作為例證，覺得他們的個(gè)人賬戶挺好的?？墒菂s不知道智利搞的個(gè)人賬戶，是經(jīng)歷了1970年軍人政變后，經(jīng)過十年的經(jīng)濟(jì)改革和私有化計(jì)劃，1980年才出臺了那個(gè)方案。同時(shí)，智利的養(yǎng)老金從公有化變成私有化，在方案實(shí)施之前，把所有的問題都想到了，嚴(yán)格奉行“老人老辦法、新人新辦法、中人有可選辦法”，所以沒有損害任何人的利益。而我們的統(tǒng)賬結(jié)合辦法，卻沒有考慮過什么人的利益受損。哪怕1995年工作到59歲下海的退休工人，一分錢的養(yǎng)老金也沒有，所以老人的權(quán)益也沒有得到保障，新人的制度也不知道什么時(shí)候開始，中人沒有補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。失業(yè)就失業(yè)了，下崗就下崗了，下海就下海了，沒有對利益損害者的相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，勞動者也沒有選擇權(quán)。所以從1995年以后，由于政府不承擔(dān)改革成本的責(zé)任，就出現(xiàn)了各地個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的現(xiàn)象。當(dāng)然，空賬也不要緊，老百姓也無需擔(dān)憂，那是政府要解決的問題。自1995年以后形成的地方化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，還很容易形成就業(yè)壁壘，影響勞工成本的結(jié)構(gòu)，損害市場經(jīng)濟(jì)競爭的公平性。我1999年到日本去訪問，在日本通商產(chǎn)業(yè)省的一個(gè)報(bào)告會上，我只講了一個(gè)半小時(shí)，后來聽眾提問大概用了一個(gè)小時(shí)，都在提中國的社會保險(xiǎn)問題，改革到了哪一步？哪些地方的覆蓋面如何？哪些地方的繳費(fèi)率高低？他們問得很仔細(xì)，我也是知無不言、言無不盡。后來回到住處，我覺得不對勁，他們問那么清楚干什么？原來他們是有目的的，就是給日本的投資商提供投資指南，那么他們的結(jié)論肯定是這樣的：哪個(gè)地方的社會保險(xiǎn)制度不健全，就到哪個(gè)地方去投資；哪個(gè)地方社會保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)最低，哪個(gè)地方就可以優(yōu)先考慮投資。因?yàn)槲覀兊纳鐣ｋU(xiǎn)制度是地方化的。當(dāng)年沈陽和武漢的單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率占到工資總額的25%甚至更高，而當(dāng)時(shí)的深圳只要6%，差距達(dá)十九個(gè)百分點(diǎn)。你說它是不是損害公平競爭的環(huán)境，因?yàn)樗鼘趧映杀镜挠绊懛群艽?，這在世界上其他國家不可能有這種現(xiàn)象。2004年我又到日本訪問，應(yīng)邀到富士總研會作報(bào)告，下面坐的都是大公司代表，在聽完我對中國改革與發(fā)展問題的報(bào)告后，又有人要問我社會保險(xiǎn)繳費(fèi)問題。我說今天不想回答這個(gè)問題，因?yàn)闆]有意義，我認(rèn)為有遠(yuǎn)見的企業(yè)家是不應(yīng)該提這樣的問題的，你們都是跨國大公司，你們看哪個(gè)國家的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率能成為你們考慮投資的因素？中國現(xiàn)在各個(gè)地方的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)確實(shí)不一樣，但那是暫時(shí)的，這個(gè)繳費(fèi)率一定是要全國統(tǒng)一的。所以你們問這樣的問題并無意義，如果要問我哪個(gè)地方的交通便利不便利？行政效率如何？資源優(yōu)勢怎么樣？我還可以回答。我最近幾年一直在各種場合呼吁，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌才是解決諸多現(xiàn)實(shí)問題的治本之計(jì)。2007年我組織中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究，有幾百人來討論這個(gè)問題，我們的目標(biāo)就是要爭取在2012年實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌。這樣，勞動者才能夠自由流動，所有的雇主的勞工成本才可能真正平等，這樣任何國家的資本家就不會向我提那個(gè)問題。再回頭看看1998年醫(yī)療保險(xiǎn)改革，雖然大方向是對的，但是實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合就不對，因?yàn)榧膊淼娘L(fēng)險(xiǎn)需要在更大的范圍內(nèi)分散，但是個(gè)人賬戶實(shí)際上縮小了醫(yī)療保障制度的功能，個(gè)人賬戶幾乎沒有太大作用，所以這也是屬于理性不足。那么2010的社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法，由各省級人民政府自主確定稅務(wù)部門征收或是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，又是一個(gè)非理性的決策，它造成現(xiàn)在的分割格局，并且已經(jīng)埋下了記賬不清的風(fēng)險(xiǎn)，近年在制定社會保險(xiǎn)法時(shí)，到底由誰來征繳就成了一個(gè)部門之間糾纏的難題。我講的這些例子，是不是深刻的教訓(xùn)？如果我們在改革之初制度設(shè)計(jì)不周詳，沒有考慮到它可能衍生的問題，就會付出非常高昂的代價(jià)。這個(gè)高昂的代價(jià)，不光是制度上的，還會讓我們的普通老百姓來承擔(dān)。有一個(gè)真實(shí)的案例：南京某制造總廠的一個(gè)工程師在那里工作了31年，1995年去深圳工作，并參加了深圳市的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，2002年退休。結(jié)果深圳方面說

你社保繳費(fèi)還沒滿15年，所以不能在深圳領(lǐng)取養(yǎng)老金；南京方面說，你已經(jīng)調(diào)出7年了，怎么還能在南京領(lǐng)養(yǎng)老金呢？結(jié)果導(dǎo)致工作了38年的老工程師沒有養(yǎng)老金了。記得有一回我去深圳，深圳的勞保局長說這個(gè)工作我沒有做好。我說你不給他發(fā)是對的，南京不給他發(fā)也是對的，他自己要求發(fā)更是對的，三方都沒錯(cuò)，那么錯(cuò)在哪里呢？錯(cuò)在制度的地區(qū)分割。他交了7年，深圳給他發(fā)了養(yǎng)老金，那對其他的參保人就不公；南京方面，他調(diào)走了7年，如果給他發(fā)了，那就對南京的市民不公，所以社會養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是全國統(tǒng)一的制度安排。在我們的社會保險(xiǎn)改革過程中，類似這樣的情況絕對不是個(gè)別現(xiàn)象，利益受損的人可能以千萬計(jì)，這都是因?yàn)樵谧兏镞^程中，不是以改革對象的利益到底是受益還是受損來考慮。近年事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所遭遇到的反對與阻力，實(shí)際上也是提醒政府，改革前要算一算事業(yè)單位的員工能不能接受？他們的利益到底受損有多大？再不能像過去國有企業(yè)改革那樣，而是要對改革對象的權(quán)利和利益進(jìn)行計(jì)量。即使有所損害，也要在他們能忍受的程度以內(nèi)。過去對農(nóng)村保障不夠重視，也是一個(gè)重要教訓(xùn)。這方面教訓(xùn)是全面而深刻的，這里我就不再全面分析了。

社會保障制度地方化也是一個(gè)教訓(xùn)。我們允許各個(gè)地方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自由探索是可以的，但在社會保障領(lǐng)域放任各地探索卻不妥當(dāng)。我多次表示不贊同各個(gè)地方熱衷于搞社會保障的改革試點(diǎn)，因?yàn)檫@個(gè)試點(diǎn)搞得多了，創(chuàng)新多了，就會五花八門，與這個(gè)制度的目標(biāo)一定是不相吻合的。現(xiàn)在改革方案越多，將來整合的難度就越大，就像養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣。所以我現(xiàn)在到任何地方都會提醒地方保持理性。再比如說城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，有些地方還將分割制度作為經(jīng)驗(yàn)介紹，什么有老年人的醫(yī)療保險(xiǎn)、未成年人的醫(yī)療保險(xiǎn)、大學(xué)生的醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)，等等，這純粹是瞎搞，因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)制度的走向一定是全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)在試點(diǎn)之初為迎合一部分人設(shè)定一個(gè)制度，這些制度一定是繳費(fèi)不同、權(quán)益不同，這樣肯定會埋下后患。所以，社會保障改革需要慎重，制度設(shè)計(jì)需要理性，與改革初期相比，現(xiàn)在寧愿慢一點(diǎn)點(diǎn)也要好一點(diǎn)點(diǎn)，至少在推進(jìn)改革的同時(shí)要杜絕不良后患，因?yàn)槲覀優(yōu)榇烁冻龅拇鷥r(jià)實(shí)在太高了，教訓(xùn)也太深刻了。

反思三十年來社會保險(xiǎn)改革發(fā)展進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不是算歷史舊賬，而是為了理性地推進(jìn)社會保險(xiǎn)改革及其發(fā)展，以往所走過的歷程，對我們今后的發(fā)展都應(yīng)當(dāng)是有很高價(jià)值的。

四、中國社會保險(xiǎn)的未來發(fā)展

今后的社會保險(xiǎn)發(fā)展之路會是怎樣的呢？我現(xiàn)在可以告訴大家，那是值得樂觀的。

不要看《社會保險(xiǎn)法》的出臺時(shí)間延遲了，不要形成一種誤解，認(rèn)為我們的社會保險(xiǎn)制度建設(shè)也要延遲，這是不對的。我們要看政府實(shí)際做出的努力。中央政府從2009年開始在醫(yī)療保障方面投入8500億，這是前所未有的。2009年開始啟動農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，要覆蓋到10%以上地區(qū)的農(nóng)民身上，也是前所未有的。我到各地去看，各地各級都說沒想到中央政府有這么大的力度，每月給中西部地區(qū)每個(gè)達(dá)到退休年齡的農(nóng)民55元的養(yǎng)老金，發(fā)達(dá)地區(qū)還要更高一些?，F(xiàn)在農(nóng)民種地不用交稅，看病不用花太多的錢，孩子上學(xué)不用繳學(xué)費(fèi)，老人還可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，這就是真正具有劃時(shí)代意義的進(jìn)步。我們的決策層確實(shí)是以人為本，執(zhí)政為民。政府對社會保險(xiǎn)的重視程度，帶來的對公共資源的調(diào)整力度還在持續(xù)加大，更多的公共資源將被轉(zhuǎn)到社會保險(xiǎn)上。這一點(diǎn)是讓我們樂觀的重要依據(jù)，

第二個(gè)讓人樂觀的，就是公平、正義、共享的社會氛圍正在形成，維護(hù)勞動者權(quán)益成為當(dāng)代社會的主流價(jià)值取向。在這種形勢下，應(yīng)該說更有利于推動社會保險(xiǎn)制度的建立和建設(shè)。五年之前這是不可想象的。那時(shí)大家講的都是效率，你一談公平，人家就會批評你。記得2004年有一次我到全國政協(xié)出席一個(gè)會議，也是談社會保障，兩個(gè)民營企業(yè)家發(fā)言中都強(qiáng)調(diào)，中國要搞社會保障，但一定要警惕西方國家的福利病。我說民營企業(yè)家有這樣的觀點(diǎn)并不奇怪，但是在這樣的場合講這樣的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗绊懖⒄`導(dǎo)政治決策。我用官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)告訴大家，我們還根本沒有資格得福利??？什么叫福利國家？至少要全民醫(yī)療保險(xiǎn)、全民養(yǎng)老保險(xiǎn)，還有老年人福利、殘疾人福利等各項(xiàng)福利事業(yè)十分發(fā)達(dá)，等等，按照當(dāng)時(shí)的速度發(fā)展下去，醫(yī)療保險(xiǎn)要一百二十年才能達(dá)到福利國家的起點(diǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)要80年才能達(dá)到福利國家起點(diǎn)。我國的老年人福利在哪里？殘疾人福利又在哪里？都還沒有真正開始起步?，F(xiàn)在就開始談福利國家的福利病，當(dāng)然會誤導(dǎo)政治決策。好在決策層不被這樣的觀點(diǎn)所左右，這幾年才有了社會保障建設(shè)步伐的加快。我國的社會保障制度殘缺不全，福利水平還很低，所以政府正在大量投入社會保障，現(xiàn)在有利于社會保障制度建設(shè)的社會氛圍已經(jīng)開始形成了，這是第二點(diǎn)值得樂觀的。

第三點(diǎn)當(dāng)然是我們國家的財(cái)力讓人樂觀。我們的GDP已經(jīng)排名世界第三了。我更愿意按照購買力來評價(jià)我們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如果按照購買力，我國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力還要更高。我們的財(cái)力薄弱嗎？從改革開放初期國家財(cái)政收入1100多億元到現(xiàn)在的6萬多億元，還有國有企業(yè)的利潤、土地收益等，政府控制的公共資源其實(shí)是相當(dāng)豐厚的。2008年為應(yīng)對冰雪災(zāi)害與地震災(zāi)害，中央的救災(zāi)款就達(dá)近千億元，還有三年重建經(jīng)費(fèi)的安排為2100億，還有各地對口支援的財(cái)政支出約1500多億元，要是2008年汶川沒發(fā)生地震，那這些錢會不會用來搞福利呢？不一定，現(xiàn)在我到四川、甘肅地震災(zāi)區(qū)去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)那些受災(zāi)地區(qū)確實(shí)是因禍得福，農(nóng)民的房子由泥瓦的改成了現(xiàn)在的能夠抗八級地震的鋼筋水泥結(jié)構(gòu)，當(dāng)?shù)氐氖形瘯浉抑v，這樣是提前發(fā)展了二十年。所以說財(cái)政的錢投在哪我都不敢說好，但投到社會保障這方面絕對是沒錯(cuò)的。國家財(cái)力日益雄厚，是第三個(gè)值得我們對社會保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會保障制度建設(shè)保持樂觀的又一個(gè)理由。

第四個(gè)就是決策者對社會保險(xiǎn)的高度重視。如剛開始推進(jìn)合作醫(yī)療時(shí)，有關(guān)部門提的方案是政府為每個(gè)農(nóng)民補(bǔ)貼5毛錢，結(jié)果中央一批就補(bǔ)貼20元，后來提高到40元，還在持續(xù)提高?，F(xiàn)在的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，又是一件很好的例證，是中央決定為民謀福利的表現(xiàn)。這些行動本身當(dāng)然可以支撐我們對建設(shè)這一制度的信心。

最后就是我們整個(gè)民眾對社會保險(xiǎn)的需求，包括農(nóng)民工。第一代農(nóng)民工沒有社會保險(xiǎn)不要緊，他可以回去種地。第二代農(nóng)民工沒有社會保險(xiǎn)便不會輕易答應(yīng)了，因?yàn)樗呀?jīng)不再是農(nóng)民，這跟我們勞動力的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化有很大關(guān)系。還有就是我們加快了立法的進(jìn)程，盡管社會保險(xiǎn)法還沒有出臺，但是立法的腳步在加快。2007年出臺了《勞動合同法》，為社會保險(xiǎn)法的出臺打了一個(gè)基礎(chǔ)。根據(jù)各方信息來判斷，盡管社會保險(xiǎn)改革還很艱難，但是我可以這樣說，最艱難的那一段已經(jīng)走過了?，F(xiàn)在是大勢所趨，社會保險(xiǎn)的目標(biāo)是比較清楚的，社會保險(xiǎn)制度在未來兩到三年內(nèi)應(yīng)該可以基本定型。